Decyzja wykonawcza 2014/184/UE wyłączająca niektóre usługi w sektorze pocztowym w Austrii z zakresu zastosowania dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych
Dz.U.UE.L.2014.101.4
Akt indywidualnyDECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI
z dnia 2 kwietnia 2014 r.
wyłączająca niektóre usługi w sektorze pocztowym w Austrii z zakresu zastosowania dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych *
(Jedynie tekst w języku niemieckim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/184/UE)
(Dz.U.UE L z dnia 4 kwietnia 2014 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych 1 , w szczególności jej art. 30 ust. 5 i 6,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. STAN FAKTYCZNY
(1) W dniu 1 października 2013 r. przedsiębiorstwo Österreichische Post AG (zwane dalej pocztą austriacką) przesłało Komisji drogą elektroniczną wniosek zgodnie z art. 30 ust. 5 dyrektywy 2004/17/WE. Zgodnie z art. 30 ust. 5 akapit pierwszy dyrektywy Komisja poinformowała władze austriackie o otrzymaniu wniosku pismem z dnia 18 października 2013 r. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje do władz austriackich w dniu 5 grudnia 2013 r. i do wnioskodawcy pismami przesłanymi pocztą elektroniczną w dniach 4 listopada 2013 r., 28 listopada 2013 r., 10 stycznia 2014 r. i 13 stycznia 2014 r. Dodatkowe informacje otrzymano od władz austriackich pismami przesłanymi pocztą elektroniczną w dniu 18 grudnia 2013 r. oraz od wnioskodawcy odpowiednio w dniach 8 listopada 2013 r., 2 grudnia 2013 r. i 14 stycznia 2014 r.
(2) Wniosek dotyczy niektórych usług pocztowych, jak również niektórych usług innych niż usługi pocztowe świadczonych przez pocztę austriacką na terytorium Austrii. Wniosek obejmuje następujące usługi:
a) usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych między klientami biznesowymi (zwane dalej B2B) oraz między klientami biznesowymi a klientami indywidualnymi (zwane dalej B2C) na poziomie krajowym ("krajowe" i "przychodzące");
b) usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych między klientami indywidualnymi (zwane dalej C2C) oraz między klientami indywidualnymi a klientami biznesowymi (zwane dalej C2B) na poziomie krajowym ("krajowe" i "przychodzące");
c) usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych międzynarodowych ("wychodzących") listów B2B i B2C (zwane dalej B2X) oraz C2B i C2C (zwane dalej C2X);
d) usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych listów reklamowych na poziomie krajowym i międzynarodowym;
e) usługi pocztowe w zakresie doręczania bezadresowanych listów reklamowych na poziomie krajowym i międzynarodowym;
f) usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych i bezadresowych gazet;
g) usługi zarządzania kancelariami pocztowymi;
h) usługi dodane związane z elektronicznymi środkami przekazu i świadczone w pełni poprzez takie środki przekazu;
i) filatelistyka - specjalne znaczki pocztowe;
j) usługi finansowe.
II. RAMY PRAWNE
(3) Artykuł 30 dyrektywy 2004/17/WE stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności objętych dyrektywą 2004/17/WE nie podlegają wspomnianej dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym dana działalność jest prowadzona, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje właściwe przepisy prawa unijnego otwierające dany sektor lub jego część. Właściwe akty prawne wymienione są w załączniku XI do dyrektywy 2004/17/WE; w przypadku usług pocztowych jest to dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 2 .
(4) Austria wdrożyła i stosuje dyrektywę 97/67/WE, zmienioną dyrektywą 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 3 i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE 4 . Żadna z usług, których dotyczy przedmiotowy wniosek, nie była zastrzeżona w czasie składania wniosku. Z uwagi na fakt, że Austria osiągnęła stopień otwarcia rynku przewidziany zgodnie z aktami prawnymi wymienionymi w załączniku XI do dyrektywy 2004/17/WE, dostęp do rynku należy uznać za nieograniczony zgodnie z art. 30 ust. 3 akapit pierwszy wspomnianej dyrektywy.
(5) Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku należy oceniać w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego. W odniesieniu do rynków objętych niniejszą decyzją jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Innym kryterium jest stopień koncentracji na tych rynkach. Jako że warunki dla różnych rodzajów działalności objętych niniejszą decyzją są odmienne, przy ocenie sytuacji konkurencyjnej należy uwzględnić odmienną sytuację na poszczególnych rynkach.
(6) Chociaż w niektórych przypadkach można przewidzieć węższą lub szerszą definicję rynku, dokładna definicja rynku właściwego może pozostać otwarta do celów niniejszej decyzji w zakresie, w jakim wynik analizy pozostaje taki sam bez względu na to, czy opiera się na węższej czy na szerszej definicji.
(7) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania reguł konkurencji. W szczególności kryteria i metodyka użyte do oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 30 dyrektywy 2004/17/WE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do przeprowadzenia oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 5 .
III. OCENA
(8) Należy pamiętać, że celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy usługi, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji (na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 30 dyrektywy 2004/17/WE) w takim stopniu, że zapewnione zostanie - również w przypadku zwolnienia z obowiązku stosowania szczegółowych przepisów udzielania zamówień określonych w dyrektywie 2004/17/WE - przejrzyste i niedyskryminacyjne udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze ekonomicznie.
(9) W tym kontekście należy przypomnieć, że zdefiniowane rynki produktowe zasadniczo charakteryzują się obecnością kilku podmiotów. Według dostępnych informacji spośród tych podmiotów tylko poczta austriacka jest jednak podmiotem zamawiającym w rozumieniu dyrektywy 2004/17/WE. Zamówienia konkurentów poczty austriackiej w celu prowadzenia działalności będącej przedmiotem niniejszej decyzji nie podlegają przepisom dyrektywy 2004/17/WE. W rezultacie do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji stwierdza się, że analiza rynku nie będzie skupiać się na ogólnym poziomie konkurencji na danym rynku, ale będzie stanowić ocenę tego, czy działalność poczty austriackiej podlega konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
(10) W swojej praktyce 6 Komisja zajęła stanowisko, że rynki usług w zakresie doręczania poczty oraz wszelkie ich segmenty mają zasięg krajowy. Taki podział opiera się głównie na fakcie, że usługi te są świadczone na poziomie krajowym. Stanowisko wnioskodawcy jest zbieżne z praktyką Komisji.
(11) Biorąc pod uwagę, że w przypadku usług w zakresie doręczania poczty nic nie wskazuje na większy lub mniejszy zasięg geograficzny rynku, do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uznaje się, że właściwym rynkiem geograficznym jest terytorium Austrii.
(12) Jeśli chodzi o inne usługi niż usługi pocztowe będące przedmiotem wniosku, wnioskodawca uważa, że rynki mają zasięg krajowy. Ponieważ usługi, których dotyczy wniosek, to usługi krajowe, do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uznaje się, że właściwym rynkiem geograficznym jest terytorium Austrii.
(13) W swojej wcześniejszej praktyce Komisja utrzymywała, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony w następujący sposób:
a) poczta krajowa i transgraniczna 7 ;
b) usługi w zakresie transgranicznej poczty przychodzącej i usługami w zakresie transgranicznej poczty wychodzącej 8 ;
c) usługi pocztowe dla klientów biznesowych i indywidualnych 9 ;
d) przesyłki pocztowe adresowane i bezadresowe 10 .
Usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych B2X na poziomie krajowym ("krajowe" i "przychodzące")
(14) Według informacji zawartych we wniosku rynek produktowy usług pocztowych w zakresie doręczania listów adresowanych B2X składa się głównie z korespondencji transakcyjnej i przesyłek reklamowych. Korespondencję transakcyjną definiuje się jako komunikację między przedsiębiorstwami lub między przedsiębiorstwami a osobami prywatnymi związaną z obowiązującymi umowami/doręczaniem towarów i świadczeniem usług. Do przykładów korespondencji transakcyjnej zalicza się faktury przesyłane przez służby użyteczności publicznej, druki przelewu, miesięczne wyciągi z rachunków przesyłane przez banki itd. W Austrii 74 % ogółu korespondencji transakcyjnej stanowią faktury lub wyciągi bankowe 11 . Faktury można przesłać do odbiorców drogą elektroniczną (e-fakturowanie) lub doręczyć za pośrednictwem poczty.
(15) Wnioskodawca twierdzi, że sposób doręczania poczty biznesowej jest neutralny z technologicznego punktu widzenia, co oznacza, że oba sposoby doręczania - drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty - należą do tego samego rynku właściwego. Takie twierdzenie nie jest zgodne z precedensami rozpatrywanymi przez Komisję.
(16) Mając na uwadze obecny stan prawny i faktyczny w Austrii, zwrócono się do władz austriackich 12 o przedstawienie ich opinii na temat wymienności doręczania drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty, a dokładniej o definicję właściwego rynku produktowego. Władze austriackie nie były w stanie przekazać dodatkowych informacji 13 na poparcie twierdzeń wnioskodawcy.
(17) Należy zauważyć, że zgodnie z unijnymi regułami konkurencji wymienność należy analizować między innymi w oparciu o specyfikę produktu, ceny i przeznaczenie.
(18) Wnioskodawca twierdzi, że w Austrii internet i łącza szerokopasmowe są bardzo rozpowszechnione, co pozwala na zastąpienie sposobu doręczania za pośrednictwem poczty środkami komunikacji elektronicznej. Aby mieć jednak możliwość przesyłania lub otrzymywania na przykład faktur elektronicznych pozwalających na automatyczne przetwarzanie, konieczna może być określona dodatkowa infrastruktura, zwłaszcza w przypadku e-faktur w odniesieniu do B2B. Taka infrastruktura może oznaczać konieczność korzystania z usług dostawcy zewnętrznego lub specjalnej aplikacji wewnętrznej 14 , korzystania z podpisu elektronicznego itd. Ponadto zgodnie z informacjami dostępnymi Komisji istnieje możliwość połączenia e-fakturowania z szeregiem usług dodanych (np. możliwością automatycznego przetwarzania, finansowania płatności przez osoby trzecie - tzw. finansowaniem łańcucha dostaw itp.) i korzyści (np. niższymi kosztami zarówno dla nadawcy, jak i adresata, skróceniem czasu przetwarzania i płatności, niższymi kosztami archiwizacji, możliwością stosowania rabatu przy korzystaniu z e-faktur zamiast z faktur papierowych itd.). W związku z powyższym okazuje się, że specyfika i zamierzone przeznaczenie faktur papierowych i e-faktur znacząco się różnią.
(19) W odniesieniu do e-fakturowania Komisja zauważa, że począwszy od stycznia 2014 r., e-fakturowanie stało się formalnie obowiązkowe na szczeblu federalnym. W tym przypadku kwestia możliwości zastąpienia nie ma znaczenia, ponieważ nadawcy nie mają możliwości wyboru sposobu doręczania za pośrednictwem poczty. Dodatkowo można zaobserwować podobne sytuacje w przypadkach, w których e-faktury stają się faktycznie obowiązkowe na skutek wniosku dużego klienta lub dużego dostawcy 15 .
(20) Wnioskodawca na podstawie danych z badania zgromadzonych od 451 austriackich firm przeprowadził analizę testu hipotetycznego monopolisty. Badanie obejmowało zestaw pytań pośrednich mających na celu uzyskanie informacji na temat preferencji dotyczących faktur papierowych i elektronicznych przy zastosowaniu technik pomiaru wieloczynnikowego (ang. conjoint analysis). Wyniki wskazują, jak się wydaje, że wzrost opłaty pocztowej o [... %] 16 spowodowałby spadek zapotrzebowania na wysyłanie listów o [... %]. Chociaż wydaje się, że wyniki wskazują na fakt, że przesyłka zarówno elektroniczna, jak i papierowa należy do tego samego rynku właściwego, istnieją pewne aspekty techniczne dotyczące struktury badania, które wzbudzają wątpliwości co do ważności tych wyników. Przykładowo zestaw elementów charakterystycznych służących zdefiniowaniu produktu jest wybierany w sposób, który może przemawiać na korzyść elektronicznych środków komunikacji. Wspomniane kontrowersyjne założenia nie są, jak się wydaje, wykorzystywane we właściwej literaturze ekonomicznej, w ramach której stosowane są techniki pomiaru wieloczynnikowego, i nie ma możliwości zmierzenia ich wpływu na szacowany spadek w wysokości [... %].
(21) Wnioskodawca przekazał także wykresy 17 przedstawiające zmiany dotyczące ilości i cen 18 , z których wynika znacznie mniejsza wrażliwość ilości na ceny niż ta wskazana w analizie badania. Aby wyjaśnić tę wyraźną sprzeczność, zwrócono się do wnioskodawcy o przekazanie rzeczywistych danych wykorzystanych do opracowania wykresów oraz do obliczenia wrażliwości popytu. Wrażliwość popytu obliczona przez wnioskodawcę na podstawie rzeczywistych danych mieściła się w przedziale między [... %] a [... %] w zależności od zastosowanej techniki. Wnioskodawca nie zastosował jednak standardowej analizy ekonometrycznej 19 do uzyskania tych wyników. Wstępne wyniki odrębnej analizy przeprowadzonej przez nasze służby na podstawie tego samego zestawu danych i z zastosowaniem standardowych technik ekonometrycznych wykorzystywanych do obliczania popytu zawartych w literaturze ekonomicznej wskazują na fakt, że wrażliwość ilości na zmiany cen mogłyby się znaleźć na poziomie zaledwie [... %].
(22) W związku z tym nie ma mocnego i rozstrzygającego dowodu na potwierdzenie, iż doręczanie przesyłek drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty jest faktycznie wymienne.
(23) Klienci zarówno biznesowi, jak i indywidualni, którzy nie mogą lub nie chcą przejść na komunikację elektroniczną, pozostaną jako podzielony, opanowany rynek, który prawdopodobnie będzie obsługiwany tylko przez wnioskodawcę. Obecnie poczta austriacka kontroluje zdecydowaną większość rynku przesyłek w formie papierowej 20 . Koszty stałe związane z wprowadzeniem i działaniem sieci wymaganej do świadczenia usługi mogą być postrzegane jako przeszkoda utrudniająca wejście na rynek i konkurencję. Pozycja poczty austriackiej nie zostanie podważona w obliczu kurczenia się rynku w przyszłości, kiedy to potencjalne podmioty wchodzące na rynek mogłyby oczekiwać - w porównaniu z warunkami obecnie panującymi na rynku - większych trudności w generowaniu zysku ze względu na wysokość kosztów stałych, jakie trzeba będzie odzyskać. W takiej praktycznie monopolistycznej sytuacji nie można założyć, że dotychczasowy operator krajowy będzie miał silną motywację lub bodźce, które zmusiłyby go do konkurencyjnego zachowania w kontekście nabywania jego produktów.
(24) Poczta austriacka byłaby w stanie przenieść wyższe koszty na klientów 21 , którzy są przywiązani do doręczania za pośrednictwem poczty i z tego względu nie mieliby innego wyboru niż przyjąć podwyżkę cen. Z tego samego powodu wyraźnie dominująca pozycja poczty austriackiej nie gwarantuje, że potencjalny spadek kosztów zostanie przeniesiony na klientów.
(25) Nie można zaakceptować twierdzenia wnioskodawcy, zgodnie z którym oba sposoby doręczania - drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty - należą do tego samego rynku właściwego.
(26) Chociaż głównym skutkiem nasilającego się korzystania z elektronicznych środków łączności jest zmniejszenie ogólnej wielkości rynku listów, nie można twierdzić, że łączność elektroniczna wprowadziła na rynek przesyłek pocztowych bezpośrednią konkurencję.
(27) Istnieje możliwość dalszego rozróżnienia ze względu na rodzaj odbiorców: w ramach usług B2X rozróżnienie między doręczaniem przesyłek klientom biznesowym (B2B) a doręczaniem przesyłek klientom indywidualnym (B2C), ponieważ usługi B2C wymagają gęstszej sieci niż usługi B2B.
(28) W obu przypadkach (jeżeli B2B i B2C są uważane za dwa odrębne rynki lub tylko jeden rynek B2X) wynik oceny sytuacji konkurencyjnej byłby taki sam.
(29) Zdaniem wnioskodawcy usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych B2X krajowych i przychodzących 22 są częścią tego samego rynku. W związku z tym, że wynik oceny byłby taki sam niezależnie od tego, czy zostaną uwzględnione oddzielnie czy w ramach tego samego rynku, do celów niniejszej decyzji nie zostanie wprowadzone rozróżnienie, a dokładna definicja rynku właściwego pozostanie otwarta w tym względzie.
(30) W oparciu o powyższe informacje można uznać - do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji - że właściwym rynkiem produktowym jest rynek usług pocztowych w odniesieniu do listów adresowanych B2X, podczas gdy dokładna definicja rynku właściwego może pozostać otwarta.
(31) Według dostępnych informacji 23 poczta austriacka zajmuje bardzo silną pozycję na tym rynku, z szacowanym udziałem w rynku wynoszącym [... %].
(32) Komisja stwierdza, że rynek pocztowy został w pełni zliberalizowany od stycznia 2011 r. zgodnie z dyrektywą 2008/6/WE i że dotychczasowym skutkiem liberalizacji było uzyskanie przez konkurentów łącznego szacowanego udziału w rynku w wysokości zaledwie [... %] nawet w segmencie, w którym wprowadzenie konkurencji było najłatwiejsze (usługi w zakresie listów adresowanych B2B).
(33) Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania listów adresowanych C2X na poziomie krajowym ("krajowe" i "przychodzące")
(34) W przypadku usług pocztowych w zakresie doręczania listów C2X wnioskodawca również twierdzi, że oba sposoby doręczania - drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty - należą do tego samego rynku. Takie twierdzenie nie jest zgodne z precedensami rozpatrywanymi przez Komisję.
(35) Do władz austriackich zwrócono się 24 o przedstawienie ich opinii na temat wymienności sposobów doręczania drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty w przypadku listów adresowanych C2X, a dokładniej o definicję właściwego rynku produktowego. Władze austriackie nie były w stanie przekazać dodatkowych informacji 25 na poparcie twierdzeń wnioskodawcy.
(36) Wnioskodawca twierdzi, że w Austrii internet i łącza szerokopasmowe są bardzo rozpowszechnione, co wskazuje na możliwość zastąpienia sposobu doręczania za pośrednictwem poczty środkami komunikacji elektronicznej. Według najnowszego badania 26 prawie 30 % społeczeństwa w Austrii nigdy jednak nie korzystało z internetu, około 55 % społeczeństwa nie korzysta z bankowości internetowej, a 75 % nie wypełnia formularzy administracyjnych on-line.
(37) Wnioskodawca nie przekazał żadnych dodatkowych dowodów empirycznych na poparcie swojego twierdzenia i wykazanie wymienności sposobów doręczania.
(38) Uwzględniając w sposób należyty powyższe uwagi, nie można stwierdzić, że sposoby doręczania listów adresowanych C2X drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty należą do tego samego rynku właściwego.
(39) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji można uznać, że właściwym rynkiem produktowym jest rynek usług pocztowych w zakresie doręczania listów adresowanych C2X.
(40) Według dostępnych informacji 27 udział poczty austriackiej w rynku wynosił około [... %].
(41) Rynek został w pełni zliberalizowany od stycznia 2011 r. zgodnie z dyrektywą 2008/6/WE. Komisja stwierdza, że dotychczasowym skutkiem liberalizacji było uzyskanie przez konkurentów łącznego szacowanego udziału w rynku w wysokości zaledwie [... %].
(42) Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych transgranicznych ("wychodzących") listów B2X i C2X
(43) Wnioskodawca twierdzi, że także w przypadku tego rynku sposób doręczania poczty transgranicznej jest neutralny pod względem technologicznym oraz że oba sposoby doręczenia - drogą elektroniczną i za pośrednictwem poczty - należą do tego samego rynku właściwego. Tego twierdzenia nie można zaakceptować zasadniczo z tych samych powodów, jak te opisane w odniesieniu do usług pocztowych dla krajowych i przychodzących listów adresowanych B2X i C2X.
(44) W poprzednich decyzjach Komisji 28 wprowadza się rozróżnienie między usługami w zakresie transgranicznej poczty przychodzącej i usługami w zakresie transgranicznej poczty wychodzącej.
(45) Jak wyjaśniono w motywie 29, do celów niniejszej decyzji usługi w zakresie poczty przychodzącej uznano za część krajowego rynku usług pocztowych w zakresie doręczania adresowanej poczty odpowiednio dla B2X i C2X. Z tego względu za rynek właściwy będzie uznawany jedynie rynek wychodzących usług pocztowych.
(46) Konkurencja w zakresie korespondencji transgranicznej znacząco różni się w przypadku osób prywatnych i przedsiębiorstw. Osoby prywatne na ogół nie mają innego rzeczywistego wyboru niż wysłanie przesyłki międzynarodowej, korzystając z usług krajowego operatora świadczącego usługę powszechną. Ilości przesyłane przez osoby prywatne są na ogół zbyt małe, aby stanowiły zachętę dla nowych podmiotów na rynku.
(47) Zauważa się, że sytuacja konkurencyjna zależy także od wielkości/liczby ludności każdego miasta ze względu na fakt, iż dostawcy usług transgranicznych nie utrzymują ogólnokrajowej sieci dostępu, ale zazwyczaj odbierają pocztę bezpośrednio od klienta.
(48) W dotychczasowej praktyce Komisji 29 wprowadzono rozróżnienie między transgranicznymi usługami pocztowymi dla rynku adresowanych listów B2X i transgranicznymi usługami pocztowymi dla rynku adresowanych listów C2X.
(49) Nie ma dowodu na to, że sytuacja w Austrii jest inna, a zatem do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uwzględnione zostaną dwa oddzielne rynki produktowe, mianowicie rynek transgranicznych usług pocztowych w zakresie wychodzących adresowanych listów B2X i transgranicznych usług pocztowych w zakresie wychodzących adresowanych listów C2X.
(50) Poczta austriacka nie była w stanie przekazać szczegółowych informacji 30 na temat swoich udziałów w rynku właściwym w odniesieniu do każdego rynku, ani na temat udziałów w rynku swoich głównych konkurentów. Ze względu na brak informacji na temat poziomu konkurencji na każdym z tych rynków nie można stwierdzić, że spełnione warunki przyznania wyłączenia na mocy art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE transgranicznych usług pocztowych w zakresie wychodzących adresowanych listów B2X i transgranicznych usług pocztowych w zakresie wychodzących adresowanych listów C2X w Austrii. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych listów reklamowych na poziomie krajowym i międzynarodowym
(51) Adresowaną przesyłkę reklamową zdefiniowano jako przesyłkę składającą się wyłącznie z materiałów reklamowych, marketingowych lub promocyjnych i zawierającą identyczny przekaz. Taki rodzaj przesyłki reklamowej, który może być adresowany do przedsiębiorstw lub osób prywatnych, musi być opatrzony imieniem i nazwiskiem/nazwą klienta i adresem, a także wymaga zgody klienta na otrzymywanie takich informacji.
(52) Wnioskodawca utrzymuje, że rynek adresowanych przesyłek reklamowych mógłby zostać włączony do rynku usług pocztowych w zakresie doręczania listów adresowanych B2X, ale nie przedstawił jakichkolwiek dowodów empirycznych na poparcie takiego twierdzenia. Twierdzenie wnioskodawcy nie jest zgodne z decyzją Komisji 2007/564/WE 31 .
(53) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji można uznać, że właściwym rynkiem produktowym jest rynek usług pocztowych w zakresie doręczania adresowanych listów reklamowych.
(54) Według wnioskodawcy 32 jego udział w rynku adresowanych listów reklamowych wynosi [... %] rynku.
(55) Rynek pocztowy w zakresie doręczania adresowanych listów reklamowych został w pełni zliberalizowany od stycznia 2011 r. Komisja stwierdza, że dotychczasowym skutkiem liberalizacji było uzyskanie przez konkurentów łącznego szacowanego udziału w rynku w łącznej wysokości zaledwie [... %].
(56) Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania bezadresowych przesyłek reklamowych zarówno w obrocie krajowym, jak i międzynarodowym
(57) Bezadresową przesyłkę reklamową cechuje brak konkretnego adresu przeznaczenia. Jest to niezamawiana przesyłka reklamowa spełniająca takie kryteria, jak: jednakowe waga, format, treść i opracowanie graficzne z przeznaczeniem dla określonej grupy odbiorców.
(58) Wnioskodawca definiuje właściwy rynek produktowy reklamowych przesyłek bezadresowych jako obejmujący reklamę w innych środkach przekazu, takich jak gazety codzienne i tygodniki regionalne. Punktem wyjścia był fakt, że w 2009 r. austriacki sąd antymonopolowy 33 przyznał, iż zarówno reklamę bezpośrednią, jak i bezadresowe przesyłki reklamowe można uznać za należące do tego samego rynku właściwego rozprowadzanych bezpłatnie gazet. Sąd uznał jednak możliwość zastąpienia tylko w przypadku dużych klientów (np. dużych detalistów) i wprowadził szereg rozróżnień w odniesieniu do właściwego rynku geograficznego (w zależności od rodzaju prowadzonej kampanii reklamowej: lokalnej, regionalnej i krajowej).
(59) Wnioskodawca przeniósł powyższe stwierdzenie na wszystkie gazety i zasugerował, że doręczanie bezpłatnych/bezadresowych przesyłek konkuruje z reklamą we wszystkich gazetach. Wnioskodawca na podstawie danych z badania zgromadzonych od 248 podmiotów przeprowadził analizę testu hipotetycznego monopolisty. Wyniki badania zostały należycie uwzględnione. Daleko idąca interpretacja orzeczenia austriackiego sądu antymonopolowego ze strony wnioskodawcy nie jest jednak zgodna z precedensami rozpatrywanymi przez Komisję 34 , w przypadku których stwierdzono, że różne rodzaje środków przekazu (elektroniczne, telewizja, radio lub prasa) są w stosunku do siebie raczej komplementarne niż zamienne.
(60) Do władz austriackich zwrócono się 35 o przedstawienie ich opinii na temat proponowanej definicji rynku bezadresowych przesyłek reklamowych z należytym uwzględnieniem wyżej wspomnianego orzeczenia sądu antymonopolowego i obecnego stanu prawnego i faktycznego w Austrii. Władze austriackie nie były w stanie przekazać dodatkowych informacji 36 na poparcie twierdzeń wnioskodawcy.
(61) Dostępne obecnie Komisji informacje nie są zatem wystarczająco przekonujące, by stanowić poparcie proponowanej przez wnioskodawcę definicji rynku.
(62) Dlatego też do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwy rynek produktowy określa się jako rynek usług pocztowych w zakresie doręczania bezadresowych listów reklamowych.
(63) Według wnioskodawcy 37 jego udział w rynku bezadresowych listów reklamowych wynosi [... %] rynku. Wnioskodawca nie był w stanie przedstawić informacji na temat udziałów w rynku poszczególnych głównych konkurentów. Według dostępnych informacji większość konkurentów nie prowadzi jednak działalności o zasięgu krajowym.
(64) Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi pocztowe w zakresie standardowego doręczania adresowanych i bezadresowych gazet
(65) W decyzji 2007/564/WE wprowadzono rozróżnienie między wczesną dostawą gazet a dostawą standardową.
(66) Wnioskodawca nie prowadzi działalności w zakresie wczesnej dostawy gazet 38 , natomiast prowadzi działalność w zakresie standardowej dostawy gazet.
(67) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwym rynkiem produktowym jest rynek usług pocztowych w zakresie standardowej dostawy adresowanych i bezadresowych gazet.
(68) Poczta austriacka ma udział w rynku wynoszący [... %] tego rynku 39 . Głównymi konkurentami są zorganizowane przez wydawców krajowe i regionalne sieci doręczające adresowane i bezadresowe gazety do gospodarstw domowych. Konkurenci ci razem mają jednak łączny udział w rynku wynoszący zaledwie [... %].
(69) Nie można w związku z tym stwierdzić, że kategoria usług będąca przedmiotem analizy jest w Austrii bezpośrednio wystawiona na konkurencję. Artykuł 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
Usługi zarządzania kancelariami pocztowymi
Usługi kancelarii pocztowej (zarządzanie kancelarią pocztową)
(70) W przypadku zarządzania kancelarią pocztową oferuje się klientom rozwiązanie polegające na obsłudze poczty w ramach organizacji. W zależności od odpowiedniego zapotrzebowania opracowywane są rozwiązania dostosowane do potrzeb klienta obejmujące outsourcing poszczególnych działań lub całego procesu obsługi poczty.
(71) Rynek usług kancelarii pocztowej obejmuje wszystkie usługi zapewniające wsparcie w zakresie wewnętrznej obsługi poczty w ramach przedsiębiorstwa. Przedmiotowe procesy wewnętrzne są często zlecane osobom trzecim w celu zwiększenia skuteczności, a wspomniane osoby trzecie często łączą je z dodatkowymi rodzajami działalności, aby w możliwie najszerszym zakresie wykorzystać potencjał osób realizujących to zadanie. Z tego powodu oprócz usługi polegającej na obsługiwaniu poczty świadczone są dodatkowo różne usługi biurowe, takie jak skanowanie, kopiowanie i obsługa połączeń telefonicznych.
(72) Usługi kancelarii pocztowej mogą być świadczone na zasadzie wypożyczania pracowników lub zamówień na usługi. W związku z tym rynek obejmuje realizację działań na zasadzie zamówień na usługi oraz wypożyczania pracowników. Wnioskodawca świadczy te usługi na zasadzie zamówień na usługi.
(73) Zgodnie z definicją rynku usług zarządzania kancelarią pocztową na podstawie poprzednich ustępów, bez uszczerbku dla prawa konkurencji, zgodnie z wnioskiem 40 udział poczty austriackiej w rynku wynosił [... %] w 2010 r., [... %] w 2011 r. i [... %] w 2012 r.
(74) Łączne udziały w rynku dwóch pierwszych konkurentów wynosiły w 2010 i 2011 r. [... %], a w 2012 r. - [... %], czyli znajdowały się na poziomie pozwalającym na wywarcie znaczącej presji konkurencyjnej na pocztę austriacką.
(75) Czynniki wymienione w powyższych dwóch motywach należy uznać za wskazujące na to, że poczta austriacka bezpośrednio podlega konkurencji.
Usługi drukowania
(76) Usługi drukowania określa się jako drukowanie, kopertowanie, logistykę i przetwarzanie materiałów potrzebnych do powtarzających się procesów w przedsiębiorstwie (faktury, przypomnienia, wysyłki, protokoły odczytu i informacje o wynagrodzeniu).
(77) W celu podniesienia efektywności kosztowej przedsiębiorstwa często zlecają takie procesy osobom trzecim.
(78) Istnieje rynek elektronicznych i cyfrowych procesów drukowania, w przypadku których klient przekazuje dane do wydrukowania drogą elektroniczną, a wszelkie dalsze usługi w zakresie drukowania, składania i kopertowania itd. są realizowane przez dostawcę usług. W ten sposób klient nie musi nabywać urządzeń wymaganych do realizowania takich usług.
(79) Zgodnie z definicją rynku usług drukowania na podstawie poprzednich ustępów, bez uszczerbku dla prawa konkurencji, zgodnie z wnioskiem 41 udział poczty austriackiej w rynku wynosił [... %] w 2010 r. i 2011 r. oraz [... %] w 2012 r.
(80) Właściwy rynek austriacki jest w znacznym stopniu rozdrobniony. Na tym rynku działa duża liczba przedsiębiorstw. Tylko jeden konkurent ma jednak udział w rynku wynoszący powyżej [... %].
(81) Czynniki wymienione w powyższych dwóch motywach należy uznać za wskazujące na to, że poczta austriacka bezpośrednio podlega konkurencji.
Usługi dodane związane elektronicznymi środkami przekazu i świadczone w pełni poprzez takie środki przekazu
Sprzedaż adresów, danych i usług porównywania ("handel adresami")
(82) Wnioskodawca świadczy szereg usług z zakresu danych adresowych na rzecz przedsiębiorstw, które chcą posiadać wyższej jakości dane dotyczące bazy adresów ich klientów.
(83) Zgodnie z definicją rynku handlu adresami na podstawie poprzednich ustępów, bez uszczerbku dla prawa konkurencji, zgodnie z dostępnymi informacjami 42 udział poczty austriackiej w rynku wynosił [... %] w 2010 r., [... %] w 2011 r. i [... %] w 2012 r. Największy konkurent miał udział w rynku wynoszący [... %], który od 2010 r. stale rośnie.
(84) Czynniki wymienione powyżej należy uznać za wskazujące na to, że poczta austriacka bezpośrednio podlega konkurencji.
Poczta elektroniczna
(85) Poczta austriacka jest aktywna na rynku łączności elektronicznej, na którym świadczy takie usługi, jak moduł dyspozytorski (w pełni zautomatyzowane, bezpieczne doręczanie dokumentów na piśmie osobom indywidualnym); e-fakturowanie; elektroniczna informacja o wynagrodzeniu (informacja o wynagrodzeniu generowana bezpośrednio z księgowego systemu wynagrodzeń i przekazywana pracownikom za pośrednictwem bankowości internetowej). Największy udział w rynku poczty elektronicznej mają e-faktury.
(86) Zgodnie z definicją rynku poczty elektronicznej na podstawie poprzednich ustępów, bez uszczerbku dla prawa konkurencji, zgodnie z dostępnymi informacjami 43 udział wnioskodawcy w rynku wynosił [... %] w 2010 r., [... %] w 2011 r. i [... %] w 2012 r.
(87) Czynniki wymienione powyżej należy uznać za wskazujące na to, że poczta austriacka bezpośrednio podlega konkurencji.
Usługi filatelistyczne
(88) Do celów niniejszej decyzji i zgodnie z dotychczasową praktyką Komisji 44 usługi filatelistyczne określane są jako "sprzedaż znaczków pocztowych i akcesoriów filatelistycznych, głównie kolekcjonerom oraz, w ograniczonym stopniu, osobom nabywającym prezenty i pamiątki".
(89) Poczta austriacka jest przedsiębiorstwem odpowiedzialnym za wydawanie nowych specjalnych znaczków pocztowych poczty austriackiej. Zagraniczni dostawcy usług pocztowych również wydają specjalne znaczki na rynku filatelistycznym. Rynek filatelistyczny nie ogranicza się do wydawania nowych specjalnych znaczków, ale obejmuje także handel znaczkami za pośrednictwem domów aukcyjnych, handlarzy znaczkami oraz sprzedaży i aukcji internetowych.
(90) Szacunkowy udział poczty austriackiej 45 w ogólnym rynku usług filatelistycznych, według definicji rynku bez uszczerbku dla prawa konkurencji, wynosił [... %] w 2010 r., [...] % w 2011 r. i [...] %] w 2012 r.
(91) Czynnik ten należy zatem uznać za wskaźnik bezpośredniego podlegania konkurencji w zakresie usług filatelistycznych.
Usługi finansowe
(92) Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2004/17/WE świadczenie usług finansowych, jak określono w lit. c) tiret czwarte, jest objęte tą dyrektywą tylko w zakresie, w jakim usługi te są świadczone przez podmioty, które świadczą także usługi pocztowe w rozumieniu lit. b) tego artykułu.
(93) Poczta austriacka świadczy następujące usługi finansowe:
a) we własnym imieniu: usługi płatnicze - gromadzenie gotówki (przy doręczaniu paczek Nachnahme i usługi odzyskiwania długów przez pracowników odpowiedzialnych za doręczanie poczty Postauftrag);
b) w imieniu i na rachunek Bank fur Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK): wypłata gotówki i oszczędności pieniężne.
(94) Zgodnie z precedensami rozpatrywanymi przez Komisję 46 do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji uznaje się, że właściwymi rynkami produktowymi są: rynek usług płatniczych, rynek usług wypłat gotówki i rynek usług pośrednictwa w zakresie rachunków oszczędnościowych.
(95) Poczta austriacka we własnym imieniu świadczy usługi płatnicze wymienione w motywie 93 lit. a). Poczta austriacka ma udział w rynku wynoszący poniżej [... %] i w ramach świadczenia takich usług konkuruje z usługami płatniczymi oferowanymi przez banki i instytucje finansowe, które mogą wywierać na pocztę austriacką znaczącą presję konkurencyjną.
(96) Czynniki te należy zatem uznać za wskaźnik bezpośredniego podlegania konkurencji w zakresie usług płatniczych świadczonych przez pocztę austriacką we własnym imieniu.
(97) Poczta austriacka nie była w stanie przekazać informacji 47 na temat swoich udziałów w rynku i na temat udziałów w rynku jej głównych konkurentów w odniesieniu do usług świadczonych w imieniu BAWAG PSK, a mianowicie w zakresie wypłat gotówki i oszczędności pieniężnych.
(98) Ze względu na brak informacji na temat poziomu konkurencji na każdym z tych rynków produktowych usług świadczonych w imieniu BAWAG PSK nie można stwierdzić, że warunki przyznania wyłączenia na mocy art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE zostały spełnione. Artykuł 30 ust. 1 wspomnianej dyrektywy nie ma zatem zastosowania do zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia tych rodzajów działalności w Austrii.
IV. WNIOSKI
(99) W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 2-98 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE jest spełniony w Austrii w odniesieniu do następujących usług:
a) usług zarządzania kancelarią pocztową;
b) usług dodanych związanych z elektronicznymi środkami przekazu i świadczonych w pełni poprzez takie środki przekazu;
c) usług filatelistycznych;
d) usług płatniczych świadczonych we własnym imieniu.
(100) Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2004/17/WE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie świadczenia usług wyszczególnionych w motywie 99 lit. a)-d) na terenie Austrii ani gdy organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności w tym państwie członkowskim.
(101) Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan prawny i faktyczny w okresie od października 2013 r. do stycznia 2014 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez pocztę austriacką oraz władze austriackie. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, iż warunki stosowania art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE przestaną być spełniane.
(102) Należy jednak uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 30 ust. 1 dyrektywy 2004/17/WE nie jest spełniony na terytorium Austrii w odniesieniu do innych rodzajów działalności będących przedmiotem wniosku poczty austriackiej.
(103) Ponieważ niektóre usługi będące przedmiotem omawianego wniosku nadal podlegają dyrektywie 2004/17/WE, przypomina się, że zamówienia publiczne obejmujące kilka rodzajów działalności powinny być traktowane zgodnie z art. 9 dyrektywy 2004/17/WE. Oznacza to, że kiedy podmiot zamawiający udziela zamówień "mieszanych", tzn. zamówień służących do prowadzenia zarówno działalności wyłączonej ze stosowania dyrektywy 2004/17/WE, jak i działalności niewyłączonej, należy uwzględnić rodzaje działalności stanowiące główny przedmiot zamówienia. W przypadku takich zamówień mieszanych, jeżeli celem jest zasadniczo wsparcie rodzajów działalności, które nie zostały wyłączone, należy stosować przepisy dyrektywy 2004/17/WE. Jeżeli obiektywne określenie głównego rodzaju działalności będącego przedmiotem zamówienia nie jest możliwe, zamówienia udziela się zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 9 ust. 2 i 3 dyrektywy 2004/17/WE.
(104) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: