Decyzja wykonawcza 2014/299/UE wyłączająca niektóre usługi w sektorze pocztowym na Węgrzech z zakresu stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE
Dz.U.UE.L.2014.156.10
Akt indywidualnyDECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI
z dnia 22 maja 2014 r.
wyłączająca niektóre usługi w sektorze pocztowym na Węgrzech z zakresu stosowania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE
(Jedynie tekst w języku węgierskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/299/UE)
(Dz.U.UE L z dnia 24 maja 2014 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE 1 , w szczególności jej art. 34,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. FAKTY
(1) Dnia 21 listopada 2013 r. Magyar Posta Zrt. (zwana dalej Magyar Posta) przesłała Komisji pocztą elektroniczną wniosek na podstawie art. 30 ust. 5 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 2 . Zgodnie z art. 30 ust. 5 akapit pierwszy dyrektywy Komisja pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 13 grudnia 2013 r. poinformowała władze Węgier o otrzymaniu tego wniosku. Komisja zwróciła się o dodatkowe informacje do władz Węgier pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 6 lutego 2014 r. oraz do wnioskodawcy pismami przesłanymi pocztą elektroniczną z dnia 28 stycznia 2014 r., 20 lutego 2014 r., 11 marca 2014 r., 13 marca 2014 r. i 25 marca 2014 r. Władze Węgier przekazały dodatkowe informacje pismem przesłanym pocztą elektroniczną dnia 26 lutego 2014 r., natomiast wnioskodawca - pismami przesłanymi pocztą elektroniczną dnia 19 lutego 2014 r., 4 marca 2014 r., 18 marca 2014 r., 24 marca 2014 r. i 27 marca 2014 r.
(2) Wniosek dotyczy niektórych usług świadczonych przez Magyar Posta na terytorium Węgier. Wniosek obejmuje następujące usługi:
a) usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych;
b) usługi związane z dostarczaniem prenumerowanych gazet i czasopism.
II. RAMY PRAWNE
(3) Artykuł 34 dyrektywy 2014/25/UE, która zastąpiła dyrektywę 2004/17/WE, stanowi, że zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności objętych dyrektywą 2014/25/UE nie podlegają wspomnianej dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym dana działalność jest prowadzona, podlega
ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje właściwe przepisy prawa unijnego otwierające dany sektor lub jego część. Właściwe akty prawne wymienione są w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE; w przypadku usług pocztowych jest to dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 3 .
(4) Węgry wdrożyły i stosują dyrektywę 97/67/WE. Żadna z usług, których dotyczy przedmiotowy wniosek, nie była zastrzeżona w czasie składania wniosku. Z uwagi na fakt, iż Węgry osiągnęły stopień otwarcia rynku przewidziany zgodnie z aktami prawnymi wymienionymi w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE, dostęp do rynku należy uznać za nieograniczony zgodnie z art. 34 ust. 3 wspomnianej dyrektywy.
(5) Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku jest oceniane w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego. W odniesieniu do rynków, których dotyczy wniosek Magyar Posta, jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Innym kryterium jest stopień koncentracji na tych rynkach. Jako że warunki dla różnych rodzajów działalności, których dotyczy wniosek, są odmienne, przy ocenie sytuacji konkurencyjnej należy uwzględnić odmienną sytuację na poszczególnych rynkach.
(6) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania prawa konkurencji. W szczególności kryteria i metodyka użyte do oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 35 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do przeprowadzenia oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 4 .
III. OCENA
(7) Należy pamiętać, że celem niniejszej oceny jest ustalenie, czy usługi, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji (na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE) w takim stopniu, że zapewnione zostanie - również w przypadku zwolnienia z obowiązku stosowania szczegółowych przepisów dotyczących udzielania zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - przejrzyste i niedyskryminacyjne udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania, które ostatecznie będzie najkorzystniejsze pod względem ekonomicznym.
(8) W tym kontekście należy przypomnieć, że przedmiotowe rynki zasadniczo charakteryzują się obecnością kilku dostawców usług. Według dostępnych informacji spośród tych dostawców jedynie Magyar Posta i jej spółka zależna Posta Kézbesítő Kft 5 (zwana dalej POKÉZ) są podmiotami zamawiającymi w rozumieniu dyrektywy 2014/25/UE. W celu prowadzenia działalności będącej przedmiotem niniejszej decyzji zamówienia konkurentów Magyar Posta i jej spółki zależnej nie podlegają przepisom dyrektywy 2014/25/UE. Dlatego też do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji analiza rynku nie będzie dotyczyć ogólnego poziomu konkurencji na danym rynku, ale będzie stanowić ocenę tego, czy działalność podmiotów zamawiających podlega presji konkurencyjnej na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
(9) W swojej praktyce 6 Komisja zajęła stanowisko, że rynki usług w zakresie doręczania poczty oraz wszelkie ich segmenty mają zasięg krajowy. Taki podział opiera się głównie na fakcie, że usługi te są świadczone na poziomie krajowym. Stanowisko wnioskodawcy 7 jest zbieżne z tą praktyką Komisji. Władze Węgier są również zdania 8 , że rynek geograficzny prowadzenia działalności, której dotyczy wniosek, ma zasięg krajowy.
(10) Biorąc pod uwagę, że nic nie wskazuje na większy lub mniejszy zasięg geograficzny rynku, do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla prawa konkurencji, uznaje się, że właściwym rynkiem geograficznym jest terytorium Węgier.
Usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych
(11) W swoich wcześniejszych decyzjach Komisja utrzymywała, że rynek usług w zakresie doręczania poczty może zostać podzielony na rynek usług doręczania przesyłek adresowanych i rynek usług doręczania przesyłek bezadresowych 9 .
(12) Bezadresową przesyłkę reklamową cechuje brak konkretnego adresu przeznaczenia, który indywidualnie identyfikowałby adresata końcowego. Jest to niezamawiana przesyłka reklamowa spełniająca takie kryteria, jak: jednakowe waga, format, treść i opracowanie graficzne z przeznaczeniem dla określonej grupy odbiorców.
(13) Świadczone przez Magyar Posta usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych obejmują następujące kategorie: krajowe usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych (np. ulotki, broszury itp.), bezadresowych materiałów wyborczych i bezpłatnej prasy. Magyar Posta jest zdania, że doręczanie bezpłatnej prasy należy do tego rynku produktowego, ponieważ doręczanie bezpłatnej prasy jest zamawiane i realizowane w ten sam sposób, w jaki ma to miejsce w przypadku innych rodzajów bezadresowych publikacji reklamowych.
(14) Wnioskodawca zdefiniował właściwy rynek produktowy jako rynek usług w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych (np. drukowanych bezadresowych publikacji reklamowych dostarczanych do skrzynek pocztowych).
(15) Władze Węgier zostały poproszone 10 o przedstawienie swojego stanowiska na temat proponowanej definicji rynku bezadresowych przesyłek reklamowych z należytym uwzględnieniem obecnego stanu prawnego i faktycznego na Węgrzech. Władze Węgier potwierdziły 11 definicję właściwego rynku produktowego przedstawioną przez wnioskodawcę.
(16) W oparciu o informacje przedstawione w motywach 11-15 do celów oceny wniosku i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwy rynek produktowy zostaje zdefiniowany jako rynek usług pocztowych w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych.
(17) Według dostępnych informacji 12 udział Magyar Posta w rynku usług pocztowych w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych wyniósł [... %] 13 w 2011 r., [... %] w 2012 r. i [... %] w 2013 r. Łączny udział w rynku dwóch pierwszych konkurentów wyniósł około [... %] w 2011 r., [... %] w 2012 r. i [... %] w 2013 r. Rynek charakteryzuje się obecnością 4 głównych i kilku mniejszych uczestników rynku, z których Magyar Posta nie jest liderem.
(18) Ponadto władze Węgier zapewniły 14 , że ze względu na fakt, że rynek opiera się na przetargach, istnieje na nim duża konkurencja cenowa, a przeszkody utrudniające wejście na rynek są nieznaczne.
(19) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji czynniki wymienione w motywach 12-18 należy uznać za świadczące o tym, że ten rodzaj działalności podlega na Węgrzech konkurencji. Jest to zgodne z opinią władz Węgier 15 . W związku z tym, ponieważ spełnione zostały warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności na Węgrzech.
Usługi pocztowe w zakresie doręczania adresowanych gazet
(20) Doręczanie gazet i czasopism jest usługą, której celem jest zapewnianie, by publikacje docierały do konsumenta końcowego w odpowiednim czasie. Dostarczanie adresowanych gazet i czasopism wymaga posiadania rozległej sieci i odpowiedniego personelu, wyposażenia logistycznego i środków transportu
(21) Dostarczanie adresowanych gazet i czasopism realizowane przez Magyar Posta obejmuje kilka działań, takich jak: [...].
(22) W przypadku dostarczania adresowanych gazet i czasopism w porównaniu z innymi adresowanymi publikacjami (takimi jak magazyny) szczególną pozycję stanowią dzienniki, ponieważ muszą być doręczane codziennie rano. Oznacza to konieczność odbierania ich od wydawców w nocy i szybki transport we wczesnych godzinach do punktów zajmujących się doręczaniem.
(23) Usługa dostarczania w całym kraju jest obecnie świadczona przez przedsiębiorstwo MédiaLOG Logisztikai Zrt. (zwane dalej MédiaLOG) oraz Magyar Posta. Na szczeblu regionalnym i okręgowym istnieje pewna liczba podmiotów świadczących usługi dostarczania, które są aktywne w poszczególnych regionach i łącznie obejmują cały kraj z wyjątkiem regionu Budapesztu i komitatu Pestu.
(24) Władze Węgier podkreślają, że usługi dostarczania na poziomie krajowym i usługi dostarczania na poziomie regionalnym nie są wymienne 16 . Główne powody są następujące: a) działalność sieci regionalnych charakteryzuje się innymi terminami, a więc aby korzystać z ich usług, krajowe dzienniki musiałyby wprowadzić wcześniejsze terminy dla drukarni; b) brak regionalnej sieci dystrybucji w regionie Budapesztu i w komitacie Pestu, na terenie którego mieszka ponad jedna czwarta ludności Węgier; oraz c) istnienie pewnych trudności w zakresie zawarcia odrębnych umów z kilkoma regionalnymi podmiotami świadczącymi usługi dostarczania, w celu pokrycia całego terytorium kraju. Wnioskodawca nie podziela tej opinii władz Węgier, ale nie przedstawił istotnych dowodów na poparcie swojego twierdzenia. W związku z tym w niniejszej ocenie uwzględniono wyłącznie konkurencję między podmiotami świadczącymi usługi dostarczania w całym kraju.
(25) We wcześniejszych decyzjach Komisji 17 wprowadzono rozróżnienie między wczesną dostawą gazet a dostawą standardową.
(26) Władze Węgier potwierdziły 18 , że takie rozróżnienie jest właściwe w przypadku rynku węgierskiego. Ponadto na każdym z właściwych rynków produktowych 19 sytuacja dotycząca konkurencji jest inna pod względem podziału udziałów w rynku, co również świadczy o tym, że należy zdefiniować odrębne właściwe rynki produktowe.
(27) W oparciu o informacje przedstawione w motywach 20-26 do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji właściwe rynki produktowe zostają zdefiniowane w następujący sposób: rynek usług w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet i rynek usług w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji.
Usługi w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet
(28) Magyar Posta weszła na rynek usług w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet w 2012 r. i w 2013 r. zdobyła znaczny udział w tym rynku. Dokładniej, według własnych szacunków 20 , Magyar Posta w latach 2012 i 2013 posiadała udział w rynku w wysokości odpowiednio [... %] i [... %]. [...].
(29) Głównym konkurentem Magyar Posta jest przedsiębiorstwo MédiaLOG, które zajmowało pozycję lidera na rynku przez ostatnich 5 lat 21 , posiadając udział w rynku w wysokości [... %] w latach 2009-2011, [... %] w 2012 r. oraz [... %] w 2013 r. MédiaLOG należy do grupy, która jest również zaangażowana w wydawanie gazet i czasopism, i zajmuje się głównie dostarczaniem publikacji wydawanych przez tę grupę.
(30) Do 2012 r. przedsiębiorstwo MédiaLOG było jedynym krajowym podmiotem świadczącym usługi dostarczania i dostarczało nie tylko gazety wydawców należących do właścicieli MédiaLOG, ale także gazety krajowych wydawców nieposiadających sieci dystrybucyjnej. Od momenty wejścia na rynek Magyar Posta wydawcy nieposiadający sieci dystrybucji mieli możliwość wyboru między dwoma krajowymi podmiotami świadczącymi usługi dostarczania. [...].
(31) Zgodnie z dostępnymi informacjami 22 MédiaLOG dostarcza gazety częściowo we własnym zakresie i częściowo przez podwykonawców. [...].
(32) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji czynniki wymienione w motywach 28-31 należy uznać za świadczące o tym, że ten rodzaj działalności podlega na Węgrzech konkurencji. W związku z tym, ponieważ warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, należy stwierdzić, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do zamówień, które mają na celu umożliwienie prowadzenia tej działalności na Węgrzech.
Usługi w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji
(33) Według własnych szacunków Magyar Posta posiadała udziały w rynku w wysokości około [... %] w latach 2009-2011, [... %] w 2012 r. oraz [... %] w 2013 r. 23 .
(34) W tym kontekście należy również przytoczyć ustalone orzecznictwo, w myśl którego "bardzo duże udziały w rynku są, z zastrzeżeniem wyjątkowych okoliczności, same w sobie dowodem istnienia pozycji dominującej. Taka sytuacja ma miejsce, jeżeli udział w rynku wynosi 50 %" 24 .
(35) Głównym konkurentem Magyar Posta jest przedsiębiorstwo MédiaLOG, które zgodnie z szacunkami wnioskodawcy 25 posiadało udział w rynku w wysokości [... %] w latach 2009-2011, [... %] w 2012 r oraz [... %] w 2013 r.
(36) Zgodnie z dostępnymi informacjami 26 MédiaLOG dostarcza gazety i czasopisma częściowo we własnym zakresie i częściowo przez podwykonawców, [...].
(37) W odniesieniu do wejścia na rynek Komisja zwraca uwagę na fakt, że w ciągu ostatnich 5 lat nie odnotowano żadnego nowego wejścia na omawiany rynek i nie ma informacji o ewentualnych wejściach w najbliższej przyszłości.
(38) Wnioskodawca nie przedstawił rozstrzygających dowodów świadczących o tym, że jego działalność podlega presji konkurencyjnej, która mogłaby podważyć jego rosnącą pozycję dominującą na rynku.
(39) Do celów niniejszej decyzji i bez uszczerbku dla prawa konkurencji w świetle czynników wymienionych w motywach 33-38 nie można stwierdzić, że omawiana kategoria usług bezpośrednio podlega na Węgrzech konkurencji. W związku z tym, ponieważ nie zostały spełnione warunki ustanowione w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, należy stwierdzić, że przepisy dyrektywy 2014/25/UE nadal mają zastosowanie do zamówień, które mają na celu umożliwienie świadczenie usług w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji na Węgrzech.
IV. WNIOSKI
(40) W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 3-39 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE jest spełniony na Węgrzech w odniesieniu do następujących usług:
a) usługi w zakresie doręczania bezadresowych publikacji reklamowych świadczone przez operatorów pocztowych;
b) usługi w zakresie wczesnej dostawy adresowanych gazet.
(41) Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2014/25/UE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie świadczenia usług wyszczególnionych w motywie 40 lit. a) i b) na terenie Węgier ani gdy organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności na Węgrzech.
(42) Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan prawny i faktyczny w okresie od listopada 2013 r. do marca 2014 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez Magyar Posta oraz władze Węgier. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, iż warunki stosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE przestaną być spełniane.
(43) Należy jednak uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie jest spełniony na terytorium Węgier w odniesieniu do usług pocztowych w zakresie standardowej dostawy adresowanych gazet i publikacji.
(44) Ponieważ niektóre usługi będące przedmiotem omawianego wniosku nadal podlegają dyrektywie 2014/25/UE, przypomina się, że zamówienia publiczne obejmujące kilka rodzajów działalności powinny być traktowane zgodnie z art. 5 dyrektywy 2014/25/UE. Oznacza to, że kiedy podmiot zamawiający udziela zamówień "mieszanych", tzn. zamówień służących do prowadzenia zarówno działalności wyłączonej ze stosowania dyrektywy 2014/25/UE, jak i działalności niewyłączonej, należy uwzględnić rodzaje działalności stanowiące główny przedmiot zamówienia. W przypadku takich zamówień mieszanych, jeżeli celem jest zasadniczo wsparcie rodzajów działalności, które nie zostały wyłączone, należy stosować przepisy dyrektywy 2014/25/UE. Jeżeli obiektywne określenie głównego rodzaju działalności będącego przedmiotem zamówienia nie jest możliwe, zamówienia udziela się zgodnie z art. 5 ust. 5 dyrektywy 2014/25/UE.
(45) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: