Decyzja 2017/985 wzywająca Portugalię do podjęcia środków służących ograniczeniu deficytu uznanemu za niezbędne w celu likwidacji nadmiernego deficytu
Dz.U.UE.L.2017.148.42
Akt indywidualnyDECYZJA RADY (UE) 2017/985
z dnia 8 sierpnia 2016 r.
wzywająca Portugalię do podjęcia środków służących ograniczeniu deficytu uznanemu za niezbędne w celu likwidacji nadmiernego deficytu
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 126 ust. 9,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
(1) Zgodnie z art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego.
(2) Pakt stabilności i wzrostu opiera się na dążeniu do zapewnienia dobrego stanu finansów państwa jako środka służącego umocnieniu warunków stabilności cen oraz silnego, trwałego wzrostu gospodarczego, sprzyjającego tworzeniu nowych miejsc pracy. Pakt stabilności i wzrostu obejmuje rozporządzenie Rady (WE) nr 1467/97 1 , przyjęte w celu zapewnienia szybkiej korekty nadmiernych deficytów sektora instytucji rządowych i samorządowych.
(3) W dniu 2 grudnia 2009 r. Rada, zgodnie z art. 126 ust. 6 TFUE, podjęła decyzję, w której stwierdziła istnienie nadmiernego deficytu w Portugalii, oraz wydała, zgodnie z art. 126 ust. 7 TFUE i art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, zalecenie skorygowania nadmiernego deficytu najpóźniej do 2013 r. Po tym, jak władze Portugalii zwróciły się z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej przez Unię, państwa członkowskie, których walutą jest euro, oraz Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW), Rada przyznała Portugalii pomoc finansową 2 . Protokół ustaleń dotyczący szczegółowych warunków w zakresie polityki gospodarczej (zwany dalej "protokołem ustaleń") między Komisją a władzami Portugalii został podpisany w dniu 17 maja 2011 r. Od tego czasu Rada wydała na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE dwa nowe zalecenia skierowane do Portugalii (w dniach 9 października 2012 r. i 21 czerwca 2013 r.), przedłużając termin korekty nadmiernego deficytu odpowiednio do 2014 r. i 2015 r. W obu tych zaleceniach Rada uznała, że Portugalia podjęła skuteczne działania, lecz wystąpiły nieprzewidziane niekorzystne zdarzenia gospodarcze, niosące poważne negatywne konsekwencje dla finansów publicznych 3 .
(4) W dniu 12 lipca 2016 r., zgodnie z art. 126 ust. 8 TFUE, Rada podjęła decyzję, w której stwierdziła, że Portugalia nie podjęła skutecznych działań w odpowiedzi na zalecenie Rady z dnia 21 czerwca 2013 r.
(5) Jeżeli z rzeczywistych danych przekazanych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 479/2009 wynika, że nadmierny deficyt nie został skorygowany w wyniku działania uczestniczącego państwa członkowskiego w terminie określonym w zaleceniu wydanym na mocy art. 126 ust. 7 TFUE, Rada niezwłocznie podejmuje decyzję na mocy art. 126 ust. 9 TFUE.
(6) Prognoza Komisji z wiosny 2016 r. zakłada umiarkowane ożywienie portugalskiej gospodarki. Oczekuje się, że w 2016 r. wzrost realnego PKB wyniesie 1,5 %, a więc tyle samo co w 2015 r., głównie dzięki ożywieniu popytu wewnętrznego w warunkach nadal znacznych zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Przewiduje się, że spożycie prywatne utraci w 2016 r. dynamikę w związku z wyższymi podatkami pośrednimi oraz ponownie, choć nieznacznie, rosnącymi cenami energii. Nie oczekuje się, by silne ożywienie popytu na trwałe dobra konsumpcyjne odnotowane w pierwszej połowie 2015 r. mogło się utrzymać w perspektywie średniookresowej, gdyż nadal wysokie bezrobocie oraz znaczne zadłużenie gospodarstw domowych będą prawdopodobnie wzmacniać tendencję do oszczędzania. Inwestycje przedsiębiorstw uległy znacznemu spowolnieniu już w drugiej połowie 2015 r. i mimo stosunkowo wysokiego stopnia wykorzystania mocy produkcyjnych nie oczekuje się, by ich stopa wzrostu szybko wróciła do poprzedniego poziomu. Przewiduje się, że inwestycje ogółem nabiorą pewnej dynamiki w 2017 r. dzięki wykorzystaniu środków z funduszy strukturalnych UE oraz poprawie warunków finansowania. Prognozuje się, że eksport będzie rósł odpowiednio do popytu zewnętrznego, ale w dalszym ciągu wartość importu będzie wyższa od wartości eksportu. W konsekwencji wkład salda obrotów handlowych z zagranicą do wzrostu PKB powinien utrzymać się na nieznacznie ujemnym poziomie, chociaż nastąpi pewna poprawa w stosunku do 2015 r. Oczekuje się, że inflacja HICP wzrośnie w 2016 r. o 0,7 %, głównie w wyniku wyższych podatków pośrednich. Wprawdzie od czasu opublikowania wiosennej prognozy wzrosło ryzyko, że rozwój sytuacji będzie gorszy niż przewidywano, jednak dane za pierwszy kwartał 2016 r. i wstępne dane za drugi kwartał ogólnie potwierdzają przewidywania na pozostałą część roku zawarte w prognozie.
(7) Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2016 r. przewiduje się, że w roku 2016 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszy się do 2,7 % PKB. W ustawie budżetowej na 2016 r., która weszła w życie w dniu 31 marca 2016 r., zakłada się deficyt w wysokości 2,2 % PKB, co zostało potwierdzone w programie stabilności z 2016 r. Różnica między wartością docelową określoną przez rząd a prognozą Komisji wynika z mniej optymistycznego scenariusza makroekonomicznego przyjętego przez Komisję, zakładającego niższe dochody podatkowe i wyższe wydatki na zabezpieczenie społeczne, jak również z bardziej ostrożnej oceny Komisji, jeśli chodzi o wpływ niektórych działań konsolidacyjnych, w szczególności planowanych oszczędności w spożyciu pośrednim i innych wydatkach bieżących. W prognozie Komisji z wiosny 2016 r. przewiduje się, że w roku 2017 deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszy się do 2,3 % PKB. Oczekiwana poprawa jest w dużej mierze wynikiem jednorazowej, zmniejszającej deficyt operacji o wartości około ¼ % PKB, związanej z oczekiwanym odzyskaniem kwoty gwarancji bankowej udzielonej Banco Privado Português (BPP). Po skorygowaniu o ten jednorazowy wpływ na budżet deficyt według prognozy osiągnąłby w 2017 r. 2,6 % PKB. Na podstawie dokonanej przez Komisję oceny wpływu środków wskazanych w budżecie na 2016 r. i w programie stabilności z 2016 r. w prognozie Komisji z wiosny 2016 r. przyjęto, że deficyt strukturalny ulegnie pogorszeniu o ¼ % PKB zarówno w 2016, jak i w 2017 r.
(8) Relacja długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB ustabilizowała się zasadniczo w latach 2013-2015, osiągając poziom 129,2 % w 2013 r., 130,2 % w 2014 r. i 129,0 % w 2015 r. Przy uwzględnieniu znacznych, obniżających poziom zadłużenia zmian długu niewynikających z poziomu deficytu/nadwyżki budżetu w 2016 r. i stale osiąganej nadwyżki pierwotnej, w prognozie Komisji z wiosny 2016 r. zakłada się, że wskaźnik zadłużenia zmniejszy się do 126 % PKB w 2016 r., a następnie do 124,5 % PKB w 2017 r. Wydaje się, że w perspektywie krótkoterminowej Portugalia nie stoi w obliczu istotnego ryzyka napięć budżetowych, choć w tejże perspektywie nie można również wykluczyć wystąpienia problemów (wynikających z długu publicznego brutto i netto, potrzeb finansowych brutto, międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto, jak również liczby i zmiany udziału kredytów zagrożonych lub ogólnych potrzeb kapitałowych sektora bankowego). W perspektywie średnioterminowej zagrożenia wydają się być jednak znaczne w związku z wysokim poziomem zadłużenia i wysoką wrażliwością wskaźnika zadłużenia na możliwe zwiększenie poziomu stóp procentowych oraz negatywne nominalne wstrząsy gospodarcze. W perspektywie długoterminowej, pod warunkiem stałego utrzymania odpowiedniego poziomu strukturalnego salda pierwotnego, ryzyka dla stabilności finansów publicznych wydają się niskie dzięki wdrożonym w przeszłości reformom systemu emerytalnego.
(9) W przypadku zastosowania środków polityki budżetowej uwzględnionych w budżecie na 2016 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszyłby się do poniżej 3 % PKB w roku 2016. Jednakże zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2016 r. margines bezpieczeństwa chroniący przed przekroczeniem wartości referencyjnej określonej w Traktacie jest niewielki. W kontekście znacznej niepewności co do dalszego rozwoju sytuacji gospodarczej i budżetowej cele budżetowe zalecane dla roku, w którym ma nastąpić korekta nadmiernego deficytu, powinny być ustalone na poziomie wyraźnie niższym niż przewidziana w Traktacie wartość referencyjna 3 % PKB, tak aby zagwarantować trwałą korektę nadmiernego deficytu w wymaganym terminie.
(10) Zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1467/97, w decyzji o wezwaniu państwa członkowskiego do podjęcia działań zmierzających do ograniczenia deficytu zgodnie z art. 126 ust. 9 TFUE Rada wzywa państwo członkowskie do osiągnięcia rocznych celów budżetowych, które w oparciu o prognozę stanowiącą podstawę wezwania są zgodne z minimalną roczną korektą o co najmniej 0,5 % PKB jako punkt odniesienia salda w ujęciu uwzględniającym zmiany cykliczne, po skorygowaniu o działania jednorazowe i tymczasowe. Ponieważ decyzja ta przyjmowana jest w drugiej połowie roku, a także przy uwzględnieniu aktualnych szacunków Komisji zawartych w jej wiosennej prognozie, uznaje się, że w 2016 r. uzasadnione byłoby utrzymanie salda strukturalnego na niezmienionym poziomie w celu uzyskania wystarczającego marginesu bezpieczeństwa na potrzeby trwałej korekty nadmiernego deficytu.
(11) Tym samym wiarygodna i trwała ścieżka dostosowania wymagałaby od Portugalii osiągnięcia w 2016 r. deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 2,5 % PKB, co odpowiada niezmienionemu saldu strukturalnemu w porównaniu z 2015 r. Takie cele budżetowe uwzględniają potrzebę zrekompensowania wpływu na finanse publiczne wynikającego z efektów drugiej rundy konsolidacji budżetowej poprzez jej oddziaływanie na całą gospodarkę.
(12) Docelowa wartość deficytu będąca konsekwencją proponowanej ścieżki dostosowania nie uwzględnia ewentualnego bezpośredniego wpływu na finanse publiczne potencjalnych środków wsparcia banków w drugiej połowie 2016 r. Wynika to z faktu, że istnieje znaczna niepewność co do faktycznego zastosowania oraz statystycznego ujęcia tych środków, a tym samym ich możliwego wpływu na deficyt i zadłużenie. Wszelkie ewentualne środki wsparcia sektora bankowego powinny mieć na celu ograniczenie do minimum ich skutków dla budżetu, zapewniając jednocześnie możliwość obsługi zadłużenia w trwały i zrównoważony sposób.
(13) W celu osiągnięcia celów budżetowych będących konsekwencją proponowanej ścieżki dostosowania za niezbędne uważa się w 2016 r. dodatkowe działania konsolidacyjne o szacowanym wpływie 0,25 % PKB, również z uwagi na strukturalne pogorszenie wskazane w prognozie Komisji z wiosny 2016 r. Portugalia wdraża w szczególności środki przewidziane w budżecie na 2016 r., jak również mechanizm kontroli wydatków przy zamówieniach towarów i usług, który jest obecnie wymieniony w programie stabilności z 2016 r. Oszczędnościom tym musiałyby towarzyszyć inne środki o charakterze strukturalnym, które mogłyby się koncentrować po stronie dochodów, tak aby zwiększyć wpływy z podatków pośrednich przez poszerzenie bazy podatkowej oraz zmniejszenie liczby i zakresu wydatków podatkowych. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego celu jest ograniczenie nadal powszechnego stosowania obniżonych stawek VAT.
(14) Ponadto Portugalia powinna wzmocnić reformy strukturalne celem poprawy konkurencyjności i długotrwałego, stabilnego wzrostu gospodarczego zgodnie z zaleceniami Rady skierowanymi do Portugalii w ramach europejskiego semestru, w szczególności tymi, które są związane z korektą nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej występujących w tym kraju. Konieczne są zwłaszcza dalsze środki polityki budżetowej o charakterze strukturalnym, tak aby zwiększyć odporność finansów publicznych Portugalii. Szybkie i rygorystyczne wdrożenie zmienionej ramowej ustawy budżetowej i ustawy o kontroli zobowiązań oraz dalsze usprawnienia poboru podatków i kontroli wydatków mogą znacznie przyczynić się do osiągnięcia i utrzymania w przyszłości solidnej sytuacji budżetowej. Portugalia powinna przedstawić jasny harmonogram i realizować stosowne działania mające na celu pełne uregulowanie zaległych płatności i zwiększenie wydajności w systemie opieki zdrowotnej, ograniczenie zależności systemu emerytalnego od transferów budżetowych oraz zapewnienie oszczędności budżetowych w ramach restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych.
(15) Zgodnie z art. 126 ust. 9 TFUE Rada może, w ramach swojej decyzji wzywającej do przyjęcia środków na podstawie tego postanowienia, zażądać od danego państwa członkowskiego przedstawienia sprawozdań według precyzyjnego harmonogramu dotyczących podjętych wysiłków dostosowawczych. Zgodnie z art. 5 ust. 1a rozporządzenia (WE) nr 1467/97 sprawozdanie państwa członkowskiego powinno zawierać cele dotyczące wydatków i dochodów publicznych oraz określać środki polityki budżetowej zarówno po stronie wydatków, jak i dochodów, a także informację o działaniach w ramach polityki podejmowanych w odpowiedzi na określone zalecenia Rady. Aby ułatwić monitorowanie zarówno terminu zastosowania się do zaleceń zawartych w niniejszej decyzji, jak i terminu korekty nadmiernego deficytu, Portugalia powinna przedstawić takie sprawozdanie do dnia 15 października 2016 r., równocześnie z projektem planu budżetowego na 2017 r.
(16) W tym samym terminie, tj. do dnia 15 października 2016 r., Portugalia powinna również przedstawić program partnerstwa gospodarczego zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 17 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 473/2013 4 . Program partnerstwa gospodarczego powinien, w rozwinięciu krajowego programu reform i programu stabilności, zawierać opis działań oraz reform strukturalnych niezbędnych dla zapewnienia skutecznej i trwałej korekty nadmiernego deficytu oraz w pełni uwzględniać zalecenia Rady dotyczące wdrażania w danym państwie członkowskim zintegrowanych wytycznych dla polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia.
(17) Portugalia powinna również składać sprawozdanie Komisji i Komitetowi Ekonomiczno-Finansowemu zgodnie z art. 10 rozporządzenia (UE) nr 473/2013 i zgodnie ze szczegółowymi wymogami ustanowionymi w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) nr 877/2013 5 . Sprawozdanie to należy przedłożyć po raz pierwszy do dnia 15 stycznia 2017 r., a następnie składać je co trzy miesiące,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
| W imieniu Rady | |
| M. LAJČÁK | |
| Przewodniczący |