Decyzja 2011/179/UE w sprawie pomocy państwa C 39/96 (ex NN 127/92) przyznanej przez Francję na rzecz Coopérative d’exportation du livre français (CELF)
Dz.U.UE.L.2011.78.37
Akt indywidualnyDECYZJA KOMISJI
z dnia 14 grudnia 2010 r.
w sprawie pomocy państwa C 39/96 (ex NN 127/92) przyznanej przez Francję na rzecz Coopérative d'exportation du livre français (CELF)
(Jedynie tekst w języku francuskim jest autentyczny) (Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2011/179/UE)
(Dz.U.UE L z dnia 24 marca 2011 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy(1),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanym artykułem(2) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. PROCEDURA
(1) W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r.(3) (zwanym dalej "wyrokiem Sądu") Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji 2005/262/WE z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie pomocy państwa udzielonej przez Francję Spółdzielni Eksportowej Książki Francuskiej (fr. Coopérative d'exportation du livre français - CELF)(4)(5).
(2) W wyniku wyroku Sądu Komisja musi przyjąć nową decyzję.
(3) Przedmiotowy wyrok jest wynikiem postępowania, którego główne etapy zostały przedstawione poniżej.
A. Faza pierwsza
(4) Pismem z dnia 20 marca 1992 r. Société internationale de diffusion et d'édition (SIDE) (międzynarodowe przedsiębiorstwo kolportażu i wydawnictw) zwróciło uwagę Komisji na środki pomocy na cele promocji, przewozu i wprowadzania do obrotu udzielone przez władze francuskie na rzecz CELF bez uprzedniego zgłoszenia służbom Komisji.
(5) Pismem z dnia 2 kwietnia 1992 r. Komisja przypomniała władzom francuskim o obowiązku uprzedniego zgłoszenia służbom Komisji wszelkich planów przyznania lub zmiany pomocy i zwróciła się do tych władz o przedstawienie informacji dotyczących charakteru i przedmiotu środków pomocy wskazanych przez SIDE.
(6) Władze francuskie, udzielając odpowiedzi Komisji pismem z dnia 29 czerwca 1992 r., potwierdziły istnienie dotacji na rzecz CELF. Wskazały, że środki te miały na celu propagowanie literatury francuskiej i języka francuskiego w krajach niefrancuskojęzycznych i że CELF powierzono ponadto zarządzanie trzema doraźnymi systemami mającymi również na celu ułatwienie czytelnikom żyjącym za granicą dostępu do książek francuskich.
(7) Komisja, odpowiadając przedsiębiorstwu SIDE pismem z dnia 7 sierpnia 1992 r., potwierdziła istnienie pomocy na rzecz CELF, określiła przedmiot tej pomocy i poinformowała, że środki, o których mowa, nie zostały uprzednio zgłoszone. Stwierdziła jednak, że kwestionowana pomoc nie wpływa, jak się wydaje, na wymianę handlową między państwami członkowskimi. W tych okolicznościach zwrócono się do SIDE o przedstawienie uwag.
(8) Pismem z dnia 7 września 1992 r. SIDE powiadomiło Komisję, że zamierzało wskazać na dyskryminacyjny charakter tych środków oraz wynikających z nich konsekwencji dla handlu wewnątrzwspólnotowego, nie podważając jednak celu kulturowego przyświecającego Ministerstwu Kultury działającemu w trosce o upowszechnienie języka francuskiego i literatury francuskiej.
(9) Komisja stwierdziła w decyzji z dnia 18 maja 1993 r.(6), że ze względu na szczególny charakter konkurencji w sektorze książki i cel kulturowy przedmiotowych systemów pomocy odstępstwo przewidziane w dawnym art. 92 ust. 3 lit. c) Traktatu ma zastosowanie.
(10) Dnia 2 sierpnia 1993 r. przedsiębiorstwo SIDE złożyło skargę o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. Na mocy wyroku z dnia 18 września 1995 r.(7) Sąd przychylił się częściowo do wniosku SIDE i stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia 18 maja 1993 r., lecz tylko w zakresie środków przyznanych na rzecz CELF odnośnie do małych zamówień.
(11) Sąd uznał, że Komisja mogła przyjąć decyzję na korzyść trzech następujących systemów pomocy, którymi CELF zarządza w imieniu państwa:
a) pomoc dotycząca kosztów ładunku lotniczego lub pocztowego worka lotniczego;
b) program "Strona po stronie (fr. Page à Page)"(8) (pomoc na rozpowszechnianie książek w języku francuskim w krajach Europy Środkowo-Wschodniej);
c) "Program Plus (fr. Programme Plus)" (podręczniki akademickie w języku francuskim przeznaczone dla studentów krajów Afryki Subsaharyjskiej).
(12) Sąd uznał, iż Komisja uzyskała dostateczną ilość informacji na temat tych trzech systemów, aby uzasadnić stwierdzenie, że ich wpływ na konkurencję jest nieistotny. Ponadto Sąd wskazał, że "odnośnie do kulturowego celu spornej pomocy strony nie mają wątpliwości, że celem, do którego dąży rząd francuski, jest propagowanie języka francuskiego i literatury francuskiej". Sąd uznał, że zaistniały powody po temu, aby stwierdzić, iż Komisja nie miała szczególnych trudności odnośnie do oceny kulturowego celu kulturowego spornej pomocy i że aby uznać kulturowy charakter tego celu, gromadzenie innych informacji nie było konieczne.
(13) Jeżeli chodzi o rekompensatę przyznaną wyłącznie CELF z tytułu realizacji małych zamówień, Sąd stwierdził natomiast, że Komisja powinna była dokładniej sprawdzić warunki konkurencji w przedmiotowym sektorze, zanim wypowiedziała się w sprawie zgodności środków z zasadami rynku wewnętrznego.
(14) Sąd stwierdził zatem (w pkt 76 wyroku), że Komisja powinna była wszcząć postępowanie przewidziane w dawnym art. 93 ust. 2 Traktatu WE (obecnie art. 108 ust. 2 TFUE) i że wobec tego należy stwierdzić nieważność decyzji Komisji z dnia 18 maja 1993 r., w zakresie, w jakim dotyczy ona dotacji przyznanej wyłącznie na rzecz CELF w celu wyrównania nadmiernych kosztów realizacji małych zamówień na książki w języku francuskim składanych przez księgarnie znajdujące się za granicą.
B. Faza druga
(15) Zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 18 września 1995 r. Komisja decyzją z dnia 30 lipca 1996 r. wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające. Zainteresowane strony, do których zwrócono się o przedstawienie ich uwag, skierowały swoje uwagi do Komisji, w szczególności w grudniu 1996 r. i styczniu 1997 r.
(16) Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu 10 czerwca 1998 r. Komisja przyjęła decyzję 1999/133/WE(9). Potwierdziła w niej kulturowy cel pomocy dotyczącej małych zamówień i na mocy dawnego art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu uznała, że przedmiotowa pomoc nie wpływa na warunki wymiany handlowej i na konkurencję w Unii w sposób sprzeczny ze wspólnym interesem na rynku eksportowym książki w języku francuskim.
(17) W wyroku z dnia 28 lutego 2002 r.(10) Sąd stwierdził nieważność art. 1 ostatnie zdanie wspomnianej decyzji. Sąd stwierdził, że Komisja powinna była przeprowadzić weryfikację konieczną do zebrania stosownych danych w celu odróżnienia rynku zleceń od rynku eksportowego książki w języku francuskim w całości.
(18) Sąd stwierdził, że Komisja, nie przeprowadziwszy tej weryfikacji, popełniła oczywisty błąd w ocenie, ponieważ potraktowała rynek eksportowy książki w języku francuskim w całości jako rynek odniesienia, podczas gdy ustalono, że kwestionowana pomoc przeznaczona była wyłącznie dla agentów eksportowych.
(19) W wyroku z dnia 22 czerwca 2000 r.(11) Trybunał Sprawiedliwości bez zajmowania się meritum sprawy oddalił skargę władz francuskich przeciwko decyzji Komisji z dnia 10 czerwca 1998 r. i potwierdził, że nawet jeżeli pomoc można uznać za zgodną z rynkiem wewnętrznym, fakt ten nie ma wpływu na obowiązek zgłoszenia i że obowiązek uprzedniego zgłoszenia oznacza obowiązek zawieszenia pomocy.
C. Faza trzecia
(20) W wyniku częściowego unieważnienia decyzji z dnia 10 czerwca 1998 r. Komisja pismem z dnia 14 czerwca 2002 r. wezwała władze francuskie i SIDE do przedstawienia uwag dotyczących uzasadnienia unieważnienia decyzji, w szczególności dotyczących elementów związanych z przedmiotowym rynkiem.
(21) Do władz francuskich zwrócono się o przestawienie uwag w szczególności dotyczących specyfiki oferty CELF w porównaniu z ofertą innych podmiotów występujących na rynku, w tym SIDE. Do SIDE zwrócono się o przestawienie uwag w szczególności dotyczących pojęcia małych zamówień oraz wskazanie, na czym polega szczególny charakter oferty tego przedsiębiorstwa w porównaniu z ofertą CELF oraz innych uczestników rynku.
(22) SIDE skierowało swoją odpowiedź do Komisji w piśmie z dnia 12 sierpnia 2002 r. Władze francuskie przekazały swoją odpowiedź pismem z dnia 17 września 2002 r.
(23) W piśmie z dnia 19 września 2002 r. Komisja zwróciła się do SIDE z zapytaniem, czy jego odpowiedź zawiera informacje poufne, a po otrzymaniu odpowiedzi przeczącej w dniu 30 września 2002 r. przekazała władzom francuskim - w piśmie z dnia 17 października 2002 r. - odpowiedź SIDE wraz z załącznikami, zwracając się do nich o wniesienie uwag. Przy tej okazji Komisja postawiła szereg nowych pytań uzupełniających.
(24) W piśmie z dnia 30 października 2002 r. Komisja postawiła również SIDE szereg pytań uzupełniających, na które otrzymała odpowiedź w piśmie z dnia 31 października 2002 r. i z dnia 9 grudnia 2002 r. Pismem z dnia 23 grudnia 2002 r. SIDE powiadomiło Komisję - w związku z jej zapytaniem z dnia 16 grudnia 2002 r. - że jego odpowiedzi nie zawierają żadnej informacji poufnej i że mogą być przekazane władzom francuskim w celu umożliwienia im wniesienia uwag.
(25) W związku z tym, że władze francuskie nie udzieliły odpowiedzi w wyznaczonym terminie, Komisja została zmuszona do przesłania im monitu pismem z dnia 27 listopada 2002 r. Pismem z dnia 19 grudnia 2002 r. władze francuskie zwróciły się do Komisji o kolejne przedłużenie terminu.
(26) W dniu 9 stycznia 2003 r. Komisja przesłała władzom francuskim odpowiedź SIDE z dnia 23 grudnia 2002 r. Pismem z dnia 17 stycznia 2003 r. władze francuskie odpowiedziały na pytania Komisji z dnia 17 października 2002 r.
(27) Pismem z dnia 4 lutego 2003 r. władze francuskie zwróciły się o kolejne przedłużenie terminu wyznaczonego im przez Komisję na wniesienie uwag do drugiej odpowiedzi SIDE z dnia 23 grudnia 2002 r. Komisja częściowo zgodziła się na terminy, o które wnoszono, w piśmie z dnia 11 lutego 2003 r. Pismem z dnia 11 marca 2003 r. władze francuskie przesłały swoją odpowiedź do Komisji.
(28) Ponadto SIDE na swój własny wniosek zostało przyjęte przez służby Komisji i mogło im przedstawić swój punkt widzenia na sprawę od samego jej początku podczas posiedzenia, które odbyło się w dniu 4 marca 2003 r.
(29) Po zakończeniu tego postępowania Komisja Europejska przyjęła decyzję 2005/262/WE, w której uznała sporną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem na podstawie dawnego art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu, szczególnie w związku z uprzednim ustaleniem, że pomoc nie mogła stanowić nadmiernej rekompensaty kosztów wynikających z realizacji małych zamówień.
D. Faza czwarta
(30) W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia 20 kwietnia 2004 r.
(31) Uznano, że w odniesieniu do części pomocy udzielonej na rzecz CELF przed dniem 1 listopada 1993 r., czyli dniem, w którym wszedł w życie Traktat o Unii Europejskiej, Komisja dopuściła się naruszenia prawa, uznając, że sporna pomoc jest zgodna ze wspólnym rynkiem na mocy dawnego art. 87 ust. 3 lit. d), mimo że należało zastosować przepisy prawa materialnego, które obowiązywały przed dniem 1 listopada 1993 r. Sąd w szczególności uwzględnił fakt, że w Traktat UE nie zawierał postanowień przejściowych dotyczących stosowania dawnego art. 87 ust. 3 lit. d) i że zasada pewności prawa sprzeciwia się - poza wyjątkowymi sytuacjami - wyznaczaniu początku stosowania wspólnotowego aktu prawnego w terminie poprzedzającym jego publikację.
(32) Ponadto Sąd uznał, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie podczas sprawdzania zgodności spornej pomocy przez przeszacowanie kosztów realizacji małych zamówień rzeczywiście ponoszonych przez CELF. W decyzji z dnia 20 kwietnia 2004 r. Komisja nie uwzględniła bowiem rzeczywistych kosztów realizacji małych zamówień, ale oszacowała te koszty w oparciu o całkowite koszty poniesione przez CELF (przypisanie do realizacji małych zamówień części całkowitych kosztów na podstawie reguł podziału innych dla każdej kategorii kosztów). Do niektórych kategorii kosztów zastosowano mnożniki z uwzględnieniem dodatkowych trudności wynikających z realizacji małych zamówień w porównaniu z innymi działaniami CELF. Otóż Sąd uznał, że trudności te można usunąć dzięki teletransmisji, która dotyczy dwóch trzecich małych zamówień. Sąd uznał zatem, że Komisja popełniła błąd w ocenie przez zastosowanie mnożników do pewnych kosztów (a w każdym razie do zamówień przekazywanych drogą teletransmisji) i stwierdził, że gdyby nie zastosowano tych mnożników, koszty związane z realizacją małych zamówień byłyby mniejsze i dochód z działalności operacyjnej związanej z małymi zamówieniami byłby dodatni (600 000 FRF, tj. 91.469 EUR). W opinii Sądu Komisja nie wykazała zatem braku nadmiernej rekompensaty.
E. Faza piąta
(33) W następstwie wyroku Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r. formalne postępowanie wyjaśniające wszczęte decyzją Komisji z dnia 30 lipca 1996 r. pozostaje więc otwarte, a Komisja musi przyjąć nową decyzję.
(34) Biorąc pod uwagę uzasadnienie wyroku Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r. oraz uwzględniając decyzję o wszczęciu postępowania z dnia 30 lipca 1996 r., Komisja ponownie wezwała władze francuskie i zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
(35) Komisja przyjęła zatem decyzję o przedłużeniu postępowania w dniu 8 kwietnia 2009 r.(12) (decyzja C(2009) 2481, "decyzja o przedłużeniu postępowania"). Decyzja o przedłużeniu postępowania przewidywała nowy termin składania uwag stron oraz stanowiła uzupełnienie decyzji z dnia 30 lipca 1996 r. Stwierdzono w niej, że obie decyzje należy rozpatrywać jako nierozłączną całość, która daje początek jednemu i temu samemu formalnemu postępowaniu wyjaśniającemu, i że w stopniu, w jakim opis stanu faktycznego i prawnego lub wstępna ocena Komisji w decyzji o przedłużeniu postępowania byłyby rozbieżne z decyzją o wszczęciu postępowania z dnia 30 lipca 1996 r., należy uwzględnić wyłącznie decyzję o przedłużeniu postępowania.
(36) Komisja wezwała zainteresowane strony do przedłożenia uwag dotyczących przedmiotowego środka.
(37) Komisja otrzymała uwagi władz francuskich w dniu 9 czerwca 2009 r. oraz uwagi SIDE w dniu 23 lipca 2009 r. W dniu 24 sierpnia 2009 r. przekazała uwagi SIDE władzom francuskim, umożliwiając im odniesienie się do nich, po czym otrzymała ich uwagi w dniu 24 września 2009 r.
(38) Władze francuskie nie dostarczyły natomiast szczegółowych informacji, których wymagała Komisja w decyzji o przedłużeniu postępowania, i w odniesieniu do kwestii proporcjonalności pomocy odesłały Komisję do informacji dostarczonych w dniach 17 września 2002 r., 17 stycznia 2003 r. i 11 marca 2003 r., których Komisja nie mogła wykorzystać jako takich ze względu na wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r.
(39) Pismem z dnia 8 października 2009 r. służby Komisji wysłały monit do władz francuskich w sprawie przekazania informacji dotyczących wskazanych konkretnych elementów i jednocześnie powiadomiły, że jeżeli informacje te nie wpłyną do nich w terminie dziesięciu dni roboczych, Komisja podejmie ostateczną decyzję w oparciu o informacje, którymi dysponuje, zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia proceduralnego po wydaniu w stosownym przypadku nakazu udzielenia informacji na mocy art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE(13).
(40) Pismem z dnia 21 października 2009 r. władze francuskie poinformowały Komisję, że CELF zostało objęte postępowaniem likwidacyjnym na mocy wyroku Tribunal de commerce de Paris (sąd gospodarczy w Paryżu) z dnia 9 września 2009 r. i zakończyło swoją działalność. Ponadto jeżeli chodzi o informacje wymagane w piśmie Komisji z dnia 8 października 2009 r., władze francuskie stwierdziły, że nie posiadają dodatkowych informacji i odesłały Komisję do swoich uwag przekazanych w dniu 9 czerwca 2009 r.
(41) W decyzji z dnia 20 listopada 2009 r. (decyzja C(2009) 9256, "decyzja nakazująca udzielenie informacji") Komisja postanowiła zatem nakazać Francji przedstawienie wymaganych informacji, ponieważ informacji tych nie udzielono pomimo ponawianych wezwań.
(42) W piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r. władze francuskie stwierdziły, że nie posiadają dodatkowych informacji do przedstawienia Komisji i że odsyłają Komisję do swoich uwag przekazanych w dniu 9 czerwca 2009 r.
(43) Należy zauważyć, że w dniu 2 grudnia 2009 r. władze francuskie przekazały również pismo dotyczące systemu pomocy o nazwie "Program podręczników akademickich i naukowych" (fr. Programme de Livres Universitaires et Scientifiques), inaczej "Program Plus". Ten system pomocy nie jest przedmiotem niniejszej decyzji.
(44) Pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. Komisja wezwała władze francuskie do przedstawienia informacji dotyczących sytuacji CELF i postępowania likwidacyjnego toczącego się wobec CELF. Władze francuskie udzieliły odpowiedzi w dniu 27 stycznia 2010 r. Dodatkowe szczegółowe informacje dostarczono również w dniach 9 marca 2010 r. i 26 listopada 2010 r.
F. Postępowanie przed sądami krajowymi i pytania prejudycjalne
(45) Należy również zauważyć, że we Francji toczą się postępowania przed sądami krajowymi i że w związku z tymi postępowaniami sprawy wniesiono do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 TFUE (dawnego art. 234 Traktatu WE). Najważniejsze etapy tych postępowań przedstawiono w skrócie poniżej.
(46) SIDE wniosło do sądów francuskich sprawy na podstawie bezpośredniego stosowania dawnego art. 88 ust. 3 Traktatu WE. W wyroku z dnia 5 października 2004 r. potwierdzającym wyrok Tribunal administratif de Paris (sądu administracyjnego w Paryżu) z dnia 26 kwietnia 2001 r. Cour administrative d'appel de Paris (administracyjny sąd apelacyjny w Paryżu) nakazał państwu francuskiemu odzyskanie kwot wypłaconych na rzecz CELF.
(47) Conseil d'État (Rada Stanu), rozpatrująca sprawę wskutek wniesienia skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. potwierdziła pewne aspekty decyzji Cour administrative d'appel, w szczególności fakt, że przedmiotowa pomoc nie miała wyłącznie charakteru rekompensaty z tytułu obowiązków świadczenia usługi publicznej(14), że sąd krajowy nie mógł uznać ich jej za istniejącą pomoc i że CELF nie mogło się powoływać na uzasadnione oczekiwanie.
(48) W wyroku z dnia 29 marca 2006 r. Conseil d'État również postanowiła jednak zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu, kiedy Trybunał Sprawiedliwości zajmie stanowisko w przedmiocie pytań prejudycjalnych, które mu zadała w odniesieniu do obowiązków sądu krajowego w związku z pomocą niezgłoszoną, ale uznaną później za zgodną ze wspólnym rynkiem w decyzji Komisji.
(49) W wyroku z dnia 12 lutego 2008 r.(15) Trybunał Sprawiedliwości orzekł, co następuje:
"Artykuł 88 ust. 3 zdanie ostatnie WE należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy nie ma obowiązku nakazać odzyskania pomocy wprowadzonej w życie z naruszeniem tego postanowienia, jeżeli Komisja wydała końcową decyzję stwierdzającą zgodność tej pomocy ze wspólnym rynkiem w rozumieniu art. 87 WE. Na podstawie prawa wspólnotowego sąd krajowy ma jednak obowiązek nakazać beneficjentowi pomocy zapłatę odsetek za okres, w jakim utrzymywała się sytuacja bezprawności. Sąd krajowy na podstawie prawa krajowego może w danym przypadku nakazać ponadto zwrot bezprawnie przyznanej pomocy, bez uszczerbku dla prawa państwa członkowskiego, do późniejszego ponownego wprowadzenia jej w życie. Sąd krajowy może również stanąć przed koniecznością rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek bezprawnego charakteru pomocy.
W takiej sytuacji procesowej jak ta zaistniała przed sądem krajowym wynikający z art. 88 ust. 3 zdanie ostatnie WE obowiązek usunięcia skutków bezprawności pomocy obejmuje również, w celu obliczenia kwot należnych od beneficjenta i z wyjątkiem nadzwyczajnych okoliczności, okres między wydaniem decyzji Komisji Wspólnot Europejskich stwierdzającej zgodność tej pomocy ze wspólnym rynkiem i stwierdzeniem nieważności tej decyzji przez sąd wspólnotowy".
(50) Po uwzględnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 12 lutego 2008 r., jak również wyżej wymienionego wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. Conseil d'État w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. stwierdziła nieważność art. 2, 3 i 4 wyżej wymienionego wyroku z dnia 5 października 2004 r. Cour administrative d'appel de Paris i orzekła, co następuje.
(51) Po pierwsze, nakazuje się ministrowi kultury i komunikacji przeprowadzenie odzyskania odsetek związanych z pomocą państwa wypłacaną na rzecz CELF od 1980 r. do dnia wydania wyroku przez Conseil d'État, obliczonych zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 794/2004(16). Nakazuje się również ministrowi odzyskanie w przyszłości odsetek, które będą należne od dnia wydania wyroku przez Conseil d'État do dnia, w którym pomoc zostanie ostatecznie uznana za zgodną ze wspólnym rynkiem albo dokonany zostanie ostateczny zwrot pomocy.
(52) Po drugie, Conseil d'État postanowiła zawiesić postępowanie do czasu, gdy Trybunał Sprawiedliwości zajmie stanowisko w przedmiocie następujących pytań prejudycjalnych:
"1. Czy sąd krajowy może zawiesić postępowanie w sprawie dotyczącej obowiązku zwrotu pomocy państwa, dopóki Komisja Wspólnot Europejskich nie zajmie stanowiska w drodze ostatecznej decyzji w przedmiocie zgodności pomocy z zasadami wspólnego rynku, jeżeli sąd wspólnotowy stwierdził nieważność pierwszej decyzji Komisji uznającej tę pomoc za zgodną?
2. Jeżeli Komisja trzykrotnie uznała pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, a następnie Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich stwierdził nieważność tych decyzji, czy taka sytuacja może stanowić wyjątkową okoliczność mogącą skłonić sąd krajowy do ograniczenia obowiązku odzyskania pomocy?".
(53) W dniu 11 marca 2010 r.(17) Trybunał orzekł w sprawie przedmiotowych pytań prejudycjalnych, co następuje:
"1. Sąd krajowy, do którego na podstawie art. 88 ust. 3 WE wniesiono powództwo zmierzające do nakazania zwrotu bezprawnie przyznanej pomocy państwa, nie może, jeśli stwierdzona została nieważność poprzedniej pozytywnej decyzji Komisji w tej sprawie, zawiesić postępowania w tej sprawie do czasu, gdy Komisja zajmie stanowisko w drodze wydania kolejnej decyzji w przedmiocie zgodności tej pomocy ze wspólnym rynkiem.
2. Sytuacja, w której Komisja trzykrotnie wydała decyzję uznającą daną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, a następnie sąd wspólnotowy stwierdził nieważność tych decyzji, nie może sama w sobie stanowić wyjątkowej okoliczności mogącej uzasadniać ograniczenie nałożonego na beneficjenta pomocy obowiązku jej zwrotu, jeśli pomoc ta została wprowadzona w życie z naruszeniem art. 88 ust. 3 WE".
2. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY
(54) Władze francuskie zwróciły uwagę Komisji na fakt, że zgodnie z ogólnymi kierunkami polityki rządu francuskiego dotyczącymi promocji książki oraz literatury francuskojęzycznej w 1980 r. Ministerstwo Kultury postanowiło udzielić pomocy agentom eksportowym, którzy zgodzą się na wszystkie rodzaje zamówień, niezależnie od ich wielkości i rentowności. Środki takie zostały wprowadzone w celu złagodzenia niedoborów na rynku i przyczynienia się do utrzymania działalności związanej z nierentownymi małymi zamówieniami w ramach rynku zamówień eksportowych.
(55) Według władz francuskich małe księgarnie, powstałe na obszarach zasadniczo niefrancuskojęzycznych, niekiedy trudno dostępne lub oddalone, napotykają na poważne trudności w zaopatrzeniu, ponieważ ich zapotrzebowanie nie może być zaspokojone przez tradycyjne sieci dystrybucyjne, jeżeli zamawiana liczba pozycji książkowych jest niewystarczająca lub w wypadku, gdy cena jednostkowa zamawianych książek nie jest na tyle wysoka, aby świadczenie takich usług mogło stać się rentowne.
(56) Według władz francuskich pomoc będąca przedmiotem niniejszej decyzji miała zatem na celu umożliwienie agentom eksportowym obsługi całości zamówień pochodzących z księgarni powstałych za granicą, na obszarach zasadniczo niefrancuskojęzycznych, niezależnie od ich kwoty, rentowności i przeznaczenia. Celem pomocy udzielanej w ramach francuskiej polityki wspierania różnorodności kulturowej było zapewnienie jak najlepszej dystrybucji książek w języku francuskim, aby w ten sposób stworzyć warunki sprzyjające propagowaniu literatury francuskojęzycznej na całym świecie.
(57) Mechanizm pomocy przyjęty przez władze francuskie, zwany "Programem małych zamówień", polegał na subsydiowaniu przedsiębiorstw w celu skompensowania nadmiernych kosztów realizacji małych zamówień, których kwota nie przekracza 500 franków francuskich (FRF), czyli około 76 EUR.
(58) Według władz francuskich przedsiębiorstwo korzystające z dotacji musiało zobowiązać się do przekazywania Dyrekcji Książki i Czytelnictwa Ministerstwa Kultury wszelkich informacji dotyczących ogólnej działalności przedsiębiorstwa (całkowite obroty, sprawozdania finansowe, prognozy budżetowe, kopie uchwał zatwierdzających te dane, a w stosownych wypadkach sprawozdanie biegłego rewidenta oraz zbiorcza lista płac), a także wszelkich dokumentów dotyczących subsydiowanej działalności, w szczególności sprawozdania z wykorzystania dotacji, poświadczającego wykonanie usług uzasadniających udzielenie dotacji za poprzedni rok.
(59) W praktyce tylko jedno przedsiębiorstwo - CELF - skorzystało z "Programu małych zamówień". Według władz francuskich, uzasadniając swój wniosek o dotację na następny rok, CELF musiało każdego roku udokumentować wystąpienie nadmiernych kosztów spowodowanych usługami dotyczącymi małych zamówień. Jedna czwarta dotacji przyznanej w roku poprzednim była wypłacana na początku roku, a reszta była rozliczana jesienią, po zbadaniu przez władze publiczne prognozy budżetowej przedsiębiorstwa korzystającego z dotacji i wahań zarejestrowanych w trakcie pierwszej części roku obrotowego. Zgodnie z ustaleniami, jeżeli kwota pomocy nie została w całości wykorzystana, pozostałe sumy odliczano od dotacji przewidzianych na następny rok. Ponadto przedstawiciele Ministerstwa Kultury uczestniczyli w charakterze obserwatorów w posiedzeniach zarządu i walnego zgromadzenia CELF.
(60) Należy dodać, że po okresie, w którym przedmiotowa pomoc była w sposób stały zmniejszana od 1997 r., została ona zniesiona w 2002 r. Od 1980 r. do końca 2001 r. CELF każdego roku otrzymywało pomoc przeznaczoną na zmniejszenie kosztów realizacji małych zamówień na książki w języku francuskim płynących z zagranicy. W sumie w latach 1980-2001 CELF otrzymało ok. 4,8 mln EUR z tytułu przedmiotowej pomocy.
Tabela
Kwoty pomocy przyznane na rzecz CELF od 1980 r. z tytułu realizacji "małych zleceń"
Informacje dostarczone przez władze francuskie
(kwoty zostały zaokrąglone w EUR)
| Rok | Kwota pomocy | Rok | Kwota pomocy |
| 1980 | 91 469,41 | 1992 | 422 283,78 |
| 1981 | 91 469,41 | 1993 | 382 647,03 |
| 1982 | 205 806,17 | 1994 | 304 898,03 |
| 1983 | 164 644,94 | 1995 | 304 898,03 |
| 1984 | 137 204,12 | 1996 | 304 898,03 |
| 1985 | 141 777,59 | 1997 | 243 918,43 |
| 1986 | 248 491,90 | 1998 | 182 938,82 |
| 1987 | 214 953,11 | 1999 | 121 959,21 |
| 1988 | 213 428,62 | 2000 | 60 979,61 |
| 1989 | 259 163,33 | 2001 | 38 112,25 |
| 1990 | 304 898,03 | 2002 | 0 |
| 1991 | 373 500,09 | ||
3. UWAGI FRANCJI I UWAGI SIDE W NASTĘPSTWIE PRZEDŁUŻENIA POSTĘPOWANIA
(61) W odpowiedzi z dnia 9 czerwca 2009 r. na decyzję o przedłużeniu postępowania władze francuskie przedstawiły w szczególności następujące uwagi.
(62) Po pierwsze, stwierdziły, że zgadzają się z analizą przeprowadzoną przez Komisję, zgodnie z którą pomoc na rzecz CELF stanowi pomoc państwa i zgodnie z którą odstępstwa przewidziane w art. 107 ust. 2 i ust. 3 lit. a) i b) TFUE nie mają zastosowania.
(63) W ramach oceny pomocy w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) i d) TFUE władze francuskie nie dostarczyły nowych informacji w odniesieniu do proporcjonalności pomocy.
(64) Po drugie, władze francuskie stwierdziły, że uważają, że zadania nałożone na CELF stanowią usługę świadczoną w interesie ogólnym w rozumieniu art. 106 ust. 2 TFUE.
(65) Ponadto władze francuskie powoływały się przede wszystkim na istnienie nadzwyczajnych okoliczności, które powinny odwieść Komisję od odzyskiwania pomocy.
(66) Jak stwierdzono powyżej, władze francuskie nie dostarczyły szczegółowych informacji, których wymagała Komisja w decyzji o przedłużeniu postępowania, i w odniesieniu do kwestii proporcjonalności pomocy odesłały Komisję do informacji dostarczonych w latach 2002 i 2003, których Komisja nie mogła wykorzystać jako takich ze względu na wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r. W następstwie monitu z dnia 8 października 2009 r. Komisja, w dniu 20 listopada 2009 r., postanowiła nakazać władzom francuskim przedstawienie wymaganych informacji na mocy art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 659/1999. W piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r. władze francuskie odpowiedziały, że nie posiadają dodatkowych informacji do przedstawienia Komisji.
(67) W piśmie z dnia 23 lipca 2009 r. SIDE przedstawiło w szczególności następujące uwagi.
(68) SIDE przypomniało, że jedynie CELF korzystało z pomocy, mimo że według SIDE działalność CELF nie była specyficzna jedynie dla CELF, ponieważ przyjmowanie zamówień każdej wielkości, nawet najmniejszych, pochodzących z księgarni z miejsc oddalonych geograficznie i łączenie ich w celu składania większych zamówień u wydawców stanowi, według SIDE, samą istotę działalności w zakresie zamówień eksportowych. SIDE stwierdziło również, że odmówiono mu przyznania pomocy nie z powodu rzekomego braku przejrzystości, ale dlatego, że jest przedsiębiorstwem prywatnym, a nie spółdzielnią wydawców.
(69) Ponadto SIDE zajęło się szczegółowo zakwestionowaniem faktu konieczności pomocy. W tym względzie uznało w szczególności, że pojęcie "małych zamówień" jest arbitralne, i zakwestionowało dane liczbowe przedstawione przez władze francuskie.
(70) SIDE uznało również, że pomocy nie można uzasadnić na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE, opierając się w szczególności na wyrokach sądów krajowych dotyczących działalności CELF.
(71) Ponadto SIDE stwierdziło, że nie uważa, aby istniały jakiekolwiek nadzwyczajne okoliczności pozwalające na ograniczenie obowiązku odzyskania pomocy.
4. OCENA ŚRODKÓW POMOCY
(72) Należy ustalić, czy przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa i czy w odpowiednim przypadku można go uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym. W ramach oceny Komisja musi uwzględnić w szczególności wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r.
A. Ocena środka w świetle art. 107 ust. 1 TFUE
(73) Artykuł 107 ust. 1 TFUE stanowi: "z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi".
(74) Na wstępie, zgodnie z tym, co już przedstawiono w decyzji o przedłużeniu postępowania, Komisja przypomina, że jej wniosek, że przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu Traktatu, nie został nigdy podważony ani na różnych etapach postępowania przed Komisją, ani przed sądami Unii Europejskiej(18), ani nawet przed sądami krajowymi(19). W odpowiedzi z dnia 9 czerwca 2009 r. dotyczącej decyzji o przedłużeniu postępowania władze francuskie stwierdziły, że zgadzają się z analizą Komisji, zgodnie z którą pomoc na rzecz CELF stanowi pomoc państwa.
(75) Komisja uważa, że przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (dawnego art. 87 ust. 1 Traktatu WE) z powodów określonych poniżej.
(76) Po pierwsze, środek stwarza korzyść dla CELF, ponieważ umożliwia obniżenie kosztów małych zamówień. Ma również charakter selektywny, ponieważ jedynym jego beneficjentem jest CELF.
(77) Po drugie, środek jest finansowany z budżetu państwa francuskiego, tzn. przy użyciu zasobów państwowych. Decyzję o wdrożeniu środka podjęło Ministerstwo Kultury, a więc środek można przypisać władzom francuskim
(78) Po trzecie, środek może wpływać na wymianę handlową między państwami członkowskimi i zakłócać konkurencję. Pomoc przyznaje się bowiem agentom francuskim (w praktyce CELF), którzy eksportują książki w języku francuskim głównie do krajów niefrancuskojęzycznych. Wspomniani agenci francuscy przynajmniej potencjalnie konkurują z innymi agentami eksportowymi książek francuskojęzycznych działającymi w innych krajach francuskojęzycznych Unii Europejskiej (w Belgii i Luksemburgu). Fakt, że wpływ na wymianę handlową i zakłócenie konkurencji wywołane przez środek wydają się niewielkie, nie zmienia tego wniosku. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Komisja nie ma obowiązku stwierdzenia rzeczywistego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji; wystarczy, że pomoc może wpływać na wymianę handlową i zakłócać konkurencję.
(79) Ponadto Komisja uważa, że nie spełniono warunków stosowania wyroku w sprawie Altmark. W wyroku z dnia 24 lipca 2003 r.(20) Trybunał Sprawiedliwości określił szczegółowo warunki, w jakich dotacja na rzecz przedsiębiorstwa zobowiązanego do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym nie stanowi pomocy państwa: "po pierwsze, przedsiębiorstwo będące beneficjentem zostało rzeczywiście obciążone wykonaniem zobowiązań do świadczenia usług publicznych i zobowiązania te powinny być jasno określone; po drugie, parametry, na podstawie których obliczona jest rekompensata, zostały wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób; po trzecie, rekompensata nie przekracza kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań; po czwarte, jeżeli wybór przedsiębiorstwa, któremu ma zostać powierzone wykonywanie zobowiązań do świadczenia usług publicznych, nie został w danym przypadku dokonany w ramach procedury udzielania zamówień publicznych, pozwalającej na wyłonienie kandydata zdolnego do świadczenia tych usług po najniższym koszcie dla społeczności, poziom koniecznej rekompensaty został ustalony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i wyposażone w środki transportu odpowiednio do tego, by móc uczynić zadość wymogom stawianym usługom publicznym, poniosłoby na wykonanie takich zobowiązań, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku osiąganego przy wypełnianiu tych zobowiązań".
(80) W niniejszym przypadku i bez konieczności omawiania każdego z warunków, ponieważ warunki mają charakter łączny, Komisja stwierdza, że CELF nie zostało wybrane w ramach procedury udzielania zamówień publicznych i że poziom rekompensaty nie został określony na podstawie analizy kosztów, jakie poniosłoby średnie przedsiębiorstwo, prawidłowo zarządzane i dysponujące odpowiednimi środkami produkcji.
(81) W tej sytuacji pomoc udzielona na rzecz CELF stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ wszystkie warunki pojęcia pomocy państwa zostały spełnione.
(82) Ponadto przedmiotowy środek nie został zgłoszony do Komisji przez władze francuskie. Udzielona pomoc stanowi zatem naruszenie art. 108 ust. 3 TFUE, który stanowi, że Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Pomoc przyznano zatem niezgodnie z prawem.
(83) W związku z tym, że przedmiotowy środek stanowi pomoc państwa, należy ocenić jego zgodność z rynkiem wewnętrznym.
B. Ocena środka w świetle art. 107 ust. 2 i 3 TFUE
(84) Komisja uważa, że odstępstwa od art. 107 ust. 2 TFUE nie mają zastosowania w niniejszym przypadku, ponieważ przedmiotowe środki najwyraźniej nie zmierzały do osiągnięcia celów w nim określonych.
(85) Pomoc nie spełnia również warunków ustalonych w odniesieniu do odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, ponieważ nie była przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi regionów mogących skorzystać z tego postanowienia. Także odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. b), dotyczącego wspierania realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania, nie można zastosować w tym przypadku, ponieważ przedmiotowy środek nie miał na celu promowania takiego rodzaju projektu. W związku z tym, że pomoc nie miała też na celu zaradzenia poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego, odstępstwo zawarte w drugiej części art. 107 ust. 3 lit. b) również nie ma zastosowania w tym przypadku.
(86) Komisja musi zatem rozważyć możliwość zastosowania art. 107 ust. 3 lit. c) i d) TFUE (dawnego art. 87 ust. 3 lit. c) i d) Traktatu WE).
(87) Uwzględniając wyroku Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r., należy rozróżnić pomoc wypłaconą po wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej (w dniu 1 listopada 1993 r.) i pomoc wypłaconą przed jego wejściem w życie, do której należy zastosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w odpowiednim okresie.
(88) W tym celu Komisja uwzględnia fakt, że jedna czwarta dotacji przyznanej w roku poprzednim była wypłacana na rzecz CELF na początku roku, a reszta była rozliczana jesienią, po zbadaniu przez władze publiczne prognozy budżetowej przedsiębiorstwa korzystającego z dotacji i wahań zarejestrowanych w trakcie pierwszej części roku obrotowego. Jeżeli kwota pomocy nie została w całości wykorzystana, pozostałe sumy odliczano od dotacji przewidzianych na następny rok. Dotacja wypłacana za 1993 r. została zatem wypłacona w części na początku 1993 r., a saldo jesienią 1993 r. Decyzję o przyznaniu pomocy za 1993 r. władze francuskie przyjęły na koniec 1992 r. lub na początku 1993 r., w każdym razie przed wejściem w życie Traktatu o Unii Europejskiej. Komisja stwierdza zatem, że pomoc wypłaconą za 1993 r. należy ocenić w odniesieniu do przepisów prawnych obowiązujących przed wejściem w życie Traktatu o Unii Europejskiej.
a) Ocena pomocy w świetle art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE
(89) Artykuł 107 ust. 3 lit. d) TFUE (dawny art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu WE) stanowi, że "za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana [...] pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem".
(90) Należy zatem sprawdzić, czy pomoc wypłacona na rzecz CELF między 1994 r. i końcem 2001 r. ma rzeczywiście cel kulturowy i czy nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii Europejskiej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(i) Cel kulturowy
(91) Na wstępie Komisja przypomina, że Sąd uznał kulturowy cel pomocy wypłaconej na rzecz CELF we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 18 września 1995 r. W pkt 62 wyroku Sąd stwierdził, że "odnośnie do kulturowego celu spornej pomocy strony nie mają wątpliwości, że celem, do którego dąży rząd francuski jest propagowanie języka francuskiego i literatury francuskiej. W tym względzie Sąd stwierdza również, że informacje, którymi dysponowała Komisja, przyjmując swoją decyzję, łącznie z przesłankami zawartymi w piśmie radcy prawnego powoda z dnia 7 września 1992 r., umożliwiały podtrzymanie jej oceny odnośnie do rzeczywistego i prawnie uzasadnionego charakteru tego celu. W tych okolicznościach należy uznać, że zaistniały powody po temu, aby stwierdzić, iż Komisja nie miała szczególnych trudności odnośnie do oceny kulturowego celu spornej pomocy i że aby uznać kulturowy charakter tego celu, gromadzenie innych informacji nie było konieczne".
(92) Władze francuskie wskazały bowiem, że przedmiotowa pomoc zmierzała do osiągnięcia celu kulturowego polegającego na sprzyjaniu rozpowszechniania książek w języku francuskim w krajach niefrancuskojęzycznych. Chodzi więc w tym przypadku o zamierzoną politykę mająca na celu zachowanie różnorodności kulturowej na szczeblu międzynarodowym i sprzyjanie tej różnorodności.
(93) Otóż ochrona i promocja różnorodności kulturowej stanowi jedną z podstawowych zasad modelu europejskiego. Zasady te są zawarte w art. 167 ust. 1 TFUE (dawny art. 151 ust. 1 Traktatu WE): "Unia przyczynia się do rozkwitu kultur państw członkowskich, w poszanowaniu ich różnorodności narodowej i regionalnej, równocześnie podkreślając znaczenie wspólnego dziedzictwa kulturowego" oraz w art. 167 ust. 4, który stanowi, że "Unia uwzględnia aspekty kulturalne w swoim działaniu na podstawie innych postanowień Traktatów, zwłaszcza w celu poszanowania i popierania różnorodności jej kultur".
(94) Komisja stwierdza zatem, że pomoc przyznana na rzecz CELF przez władze francuskie w celu zapewnienia rozpowszechniania książek w języku francuskim miała istotnie cel kulturowy.
(ii) Kryterium dotyczące zmiany warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem
(95) Komisja musi sprawdzić, czy przedmiotowe środki były rzeczywiście konieczne i proporcjonalne w odniesieniu do celu polityki kulturowej prowadzonej przez władze francuskie.
(96) Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie ze wspomnianym wyżej wyrokiem Sądu z dnia 28 lutego 2002 r. przedmiotowe środki należy ocenić w odniesieniu do rynku zamówień eksportowych książek w języku francuskim.
(97) Po pierwsze, należy rozważyć konieczność przyznania pomocy.
(98) Według władz francuskich przedmiotowe środki zostały opracowane w 1980 r. przez Ministerstwo Kultury, w czasie gdy niektóre podmioty z branży (grupa Hachette i Messageries du livre) zamierzały wycofać się z rynku zamówień eksportowych. Według władz francuskich kwestionowany mechanizm został wprowadzony po to, aby zachęcić podmioty gospodarcze do działania na rynku i aby wszystkie zamówienia książek w języku francuskim wychodzące z księgarni znajdujących się na obszarach niefrancuskojęzycznych mogły być zrealizowane. Gwarantowało to możliwość dotarcia książek francuskojęzycznych do wszystkich księgarni, włącznie z tymi najmniejszymi, działającymi w odległych krajach, nawet jeśli ich potrzeby ograniczałyby się jedynie do kilku książek, często publikowanych przez różnych wydawców.
(99) SIDE natomiast wskazało - w szczególności w ramach uwag przekazanych w następstwie decyzji o przedłużeniu postępowania - że przedmiotowa pomoc nie była konieczna. Chociaż niektóre podmioty rzeczywiście zaprzestały działalności agentów eksportowych w 1980 r., SIDE przypomina, że to właśnie w tym czasie zostało utworzone to przedsiębiorstwo w celu podjęcia działalności na tym rynku. Ponadto SIDE kwestionuje fakt, że CELF prowadzi szczególną działalność w zakresie realizacji małych zamówień. SIDE kwestionuje w szczególności dane liczbowe dostarczone przez władze francuskie i uważa, że dane dotyczące CELF i SIDE dotyczące proporcji w odniesieniu do obrotów każdego przedsiębiorstwa, liczby faktur i liczby pozycji zamówień są faktycznie dość podobne. W szczególności SIDE kwestionuje pojęcie "małych zamówień" określone przez władze francuskie. Według SIDE pojęcie to jest arbitralne, ponieważ koszt realizacji zamówienia nie zależy od jego kwoty, ale od liczby pozycji.
(100) Komisja uważa, że nie jest konieczne wyciąganie ostatecznych wniosków odnośnie do kwestii konieczności pomocy, ponieważ warunki konieczności i proporcjonalności mają charakter kumulatywny, a w motywie 121 zostanie stwierdzone, że nie wykazano, iż warunek proporcjonalności jest spełniony.
(101) Po drugie, Komisja stwierdza, że wpływ na wymianę handlową wewnątrz Unii Europejskiej i zakłócenie konkurencji spowodowane przez środek są bardzo niewielkie, biorąc pod uwagę w szczególności kwoty, których dotyczy środek, bardzo małą zastępowalność między książkami w języku francuskim i w innym języku, jak również znaczną różnicę między liczbą książek francuskojęzycznych eksportowanych do krajów niefrancuskojęzycznych przez Francję, z jednej strony, oraz Belgię i Luksemburg, z drugiej strony.
(102) Ściślej rzecz ujmując, jeżeli chodzi o rynek zamówień eksportowych książek w języku francuskim, Komisja zauważa, że w ramach swojej działalności agentów eksportowych CELF i SIDE rozpowszechniają książki w krajach i na terytoriach niefrancuskojęzycznych. W krajach francuskojęzycznych na rynku lokalnym działają natomiast duzi wydawcy za pośrednictwem spółek zależnych lub przedstawicielstw. Agencje eksportowe odgrywają zatem bardzo marginalną rolę na rynkach francuskojęzycznych, które stanowią przecież główny rynek zbytu dla książek w języku francuskim.
(103) Na rynku krajowym zamówień eksportowych książek w języku francuskim obecni są agenci ogólnobranżowi, tacy jak SIDE i CELF, i w mniejszym stopniu agenci wyspecjalizowani, którzy prowadzą również bezpośrednią sprzedaż na rzecz odbiorców końcowych, ale na bardzo niewielką skalę, i w bardzo niewielkim stopniu konkurują z obydwoma agentami ogólnobranżowymi, jak również pewna liczba księgarni, które obsługują, choćby okazjonalnie, zamówienia dla księgarzy zagranicznych i księgarni internetowych, których działalność była jednak stosunkowo ograniczona w czasie obowiązywania przedmiotowej pomocy.
(104) Na przedmiotowym rynku to właśnie skarżący był najważniejszym podmiotem, na który miały wpływ kwestionowane środki. Z jednej strony, władze francuskie potwierdzają, że program dotyczący małych zamówień był w zasadzie dostępny dla każdego przedsiębiorstwa, które złożyłoby w tej sprawie stosowny wniosek, o ile przyjęłoby warunki związane z przyznaniem pomocy. Stwierdzają one, że odmowa Ministerstwa Kultury w stosunku do SIDE w 1991 r. była uzasadniona przez odmowę SIDE podporządkowania się obowiązkowi przejrzystości działalności wymaganej w celu skorzystania z przedmiotowej pomocy. Z drugiej strony, SIDE stwierdziło, że odmowa władz francuskich była związana z faktem, że jest ono przedsiębiorstwem prywatnym, a nie spółdzielnią wydawców. Ponadto w 1996 r., w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Komisji z dnia 18 maja 1993 r., Ministerstwo Kultury dążące do zakończenia postępowania przypomniało SIDE, że system pomocy związanej z małymi zamówieniami nie jest z definicji zastrzeżony dla CELF. Ministerstwo zaproponowało mu, pismem z dnia 3 września 1996 r., spotkanie w celu sprawdzenia, czy przedsiębiorstwo było w stanie, na tych samych warunkach przejrzystości działania, świadczyć takie same usługi jak CELF. Podczas spotkania, które odbyło się dnia 26 września 1996 r., kierownictwo SIDE poinformowało Ministerstwo Kultury, że odmawia skorzystania z programu, którego zgodność z prawem wspólnotowym może być zakwestionowana przez Komisję.
(105) W każdym razie informacje wymienione powyżej w motywie 101 i kolejnych zdają się wskazywać, że wpływ przedmiotowych środków na warunki wymiany handlowej i konkurencji w Unii Europejskiej był stosunkowo ograniczony.
(106) Po trzecie, w celu określenia, czy środek jest proporcjonalny, Komisja musi jednak również porównać kwotę otrzymanej pomocy z kosztami poniesionymi przez CELF na rzecz osiągnięcia celu założonego przez władze francuskie.
(107) W tym celu należy przypomnieć różne etapy procesu realizacji zamówień, co do którego różne strony są zgodne:
a) odbiór zamówienia z księgarni;
b) zakodowanie zamówienia;
c) rejestracja zamówienia;
d) wysłanie zamówienia do wydawcy;
e) odbiór książek;
f) przydzielenie każdemu klientowi fizycznego miejsca, "szafki", w której zamówione książki są przechowywane;
g) pakowanie towaru.
(108) Według władz francuskich CELF ponosiła pewne koszty związane z realizacją "małych zamówień". Władze francuskie uważają bowiem, że na rynku zamówień eksportowych pewne zamówienia generują nadmierne koszty, w wyniku których realizacja tych zamówień nie jest rentowna. Władze francuskie stwierdziły, że przyjęły próg 500 FRF (76,22 EUR) w celu określenia "małego zamówienia" i że próg ten wyznaczono empirycznie. Władze francuskie przyznały, że niektóre zamówienia o wartości poniżej 500 FRF mogą być rentowne, podczas gdy inne, których wartość jest większa, mogą takie nie być. Chodziło było znalezienie dopuszczalnej pod względem ekonomicznym metody na zachęcenie CELF do zajęcia się realizacją małych zamówień pomimo ich niedostatecznej rentowności.
(109) Zgodnie z tym, co Komisja stwierdziła w decyzji o przedłużeniu postępowania, władze francuskie, w ramach analizy zgodności, są zobowiązane do ustalenia kwoty i rzeczywistego charakteru kosztów poniesionych przez CELF.
(110) W związku z tym w decyzji o przedłużeniu postępowania Komisja wezwała władze francuskie do dostarczenia pewnej liczby informacji w celu umożliwienia jej
wyciągnięcia wniosków z wyroku Sądu i rozstrzygnięcia w sprawie proporcjonalności pomocy. Komisja wezwała w szczególności do dostarczenia następujących informacji:
- dostatecznego uzasadnienia przyczyn niedostępności danych dotyczących kosztów związanych z małymi zamówieniami w przypadku różnych odnośnych lat i wystarczającego wykazania podstaw dopuszczalności ekstrapolacji w oparciu wyłącznie o dane za 1994 r.,
- danych umożliwiających uwzględnienie rzeczywistych kosztów (a nie tylko zwykłych danych szacunkowych) realizacji małych zamówień w 1994 r. (przynajmniej w przypadku pewnych kategorii kosztów) i ewentualnego wystarczającego uzasadnienia dopuszczalności szacowania kosztów w oparciu o całkowite koszty poniesione przez CELF,
- przekonywujących reguł podziału kosztów umożliwiających przypisanie części całkowitych kosztów do realizacji małych zamówień, które w szczególności można zastosować do każdej kategorii kosztów w całym omawianym okresie,
- informacji dotyczących zmiany proporcji zamówień przekazywanych drogą teletransmisji w omawianych latach,
- kosztów związanych z małymi zamówieniami bez stosowania nieuzasadnionych mnożników,
- obliczenia kosztów poniesionych przez CELF z tytułu realizacji małych zamówień bez zastosowania mnożników, jak również przy założeniu zastosowania mnożników wyłącznie w przypadku zamówień nieprzekazywanych drogą teletransmisji,
- stanowiska władz francuskich w sprawie obliczeń przeprowadzonych przez Sąd, zgodnie z którymi bez zastosowania wspomnianych mnożników koszty związane z realizacją małych zamówień byłyby mniejsze o ponad 635 000 FRF (96.805,13 EUR) pomimo uwzględnienia kategorii kosztów innych niż kategorie, do których zastosowano mnożnik "trzy". Należy przypomnieć, że zgodnie z obliczeniami Sądu dochód z działalności operacyjnej związanej z małymi zamówieniami byłby zatem większy o ponad 600 000 FRF (91.469,41 EUR),
- stanowiska władz francuskich w sprawie możliwości osiągnięcia przez CELF rozsądnego zysku.
(111) W szczególności, jak już stwierdziła Komisja w decyzji o przedłużeniu postępowania, przy braku dodatkowego wyjaśnienia i aktualizacji danych przez władze francuskie, nie jest ona w stanie wykorzystać rachunków związanych ze stosowaniem programu realizacji małych zamówień, które władze francuskie dostarczyły w odniesieniu do lat 1994-2001 w piśmie z dnia 17 stycznia 2003 r., ani wyjaśnień dotyczących przeprowadzenia analizy rachunkowości kosztowej dostarczonych w piśmie z dnia 5 marca 1998 r.
(112) Władze francuskie nie dostarczyły jednak szczegółowych informacji, których wymagała Komisja w decyzji o przedłużeniu postępowania, i w odniesieniu do kwestii proporcjonalności pomocy odesłały Komisję do informacji dostarczonych w dniach 17 września 2002 r., 17 stycznia 2003 r. i 11 marca 2003 r., których Komisja nie mogła wykorzystać jako takich ze względu na wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r.
(113) Pismem z dnia 8 października 2009 r. służby Komisji wysłały więc monit do władz francuskich w sprawie przekazania informacji dotyczących wskazanych konkretnych elementów i jednocześnie powiadomiły, że jeżeli informacje te nie wpłyną do nich w terminie dziesięciu dni roboczych, Komisja podejmie ostateczną decyzję w oparciu o dostępne informacje, którymi dysponuje, zgodnie z art. 13 ust. 1 rozporządzenia proceduralnego po wydaniu w stosownym przypadku nakazu udzielenia informacji na mocy art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999.
(114) W piśmie z dnia 21 października 2009 r. władze francuskie stwierdziły, że nie posiadają dodatkowych informacji i odesłały Komisję do swoich uwag przekazanych w dniu 9 czerwca 2009 r.
(115) W decyzji z dnia 20 listopada 2009 r. (decyzja C(2009) 9256, "decyzja nakazująca udzielenie informacji") Komisja postanowiła zatem nakazać Francji przedstawienie wymaganych informacji, ponieważ informacji tych nie udzielono pomimo ponawianych wezwań.
(116) W piśmie z dnia 2 grudnia 2009 r. władze francuskie stwierdziły, że nie posiadają dodatkowych informacji do przedstawienia Komisji i że odsyłają Komisję do swoich uwag przekazanych w dniu 9 czerwca 2009 r.
(117) Otóż art. 13 rozporządzenia proceduralnego stanowi, że: "badanie pomocy, która mogła zostać przyznana bezprawnie, skutkuje decyzją [...]. Jeżeli państwo członkowskie nie zastosuje się do nakazu udzielenia informacji, decyzja zostaje podjęta na podstawie dostępnych informacji".
(118) Jak stwierdzono powyżej, władze francuskie nie dostarczyły Komisji informacji, do przedstawienia których Komisja wzywała kilkukrotnie, a po raz ostatni w decyzji nakazującej udzielenie informacji z dnia 20 listopada 2009 r.
(119) Zgodnie z art. 13 rozporządzenia proceduralnego Komisja podejmuje więc decyzję w oparciu o dostępne informacje i przypomina, że w każdym razie władze francuskie zobowiązane są do wykazania zgodności badanej pomocy z rynkiem wewnętrznym, a zatem proporcjonalności tej pomocy.
(120) W świetle wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. i informacji dostępnych Komisji szczególnie nie wydaje się możliwe oparcie się na ekstrapolacji szacunkowych kosztów realizacji małych zamówień za 1994 r. Niemożliwe wydaje się również zastosowanie nieuzasadnionych reguł podziału kosztów i oparcie się na danych, w odniesieniu do których zastosowano nieuzasadnione mnożniki, w szczególności w odniesieniu do zamówień przekazywanych drogą teletransmisji. W świetle obliczeń kosztów związanych z realizacją małych zamówień znajdujących się w wyroku Sądu i w związku z niedostarczeniem Komisji przez władze francuskie informacji umożliwiających odpowiedź na jej wątpliwości wyrażone w decyzji o przedłużeniu postępowania odnośnie do proporcjonalności pomocy, nie stwierdzono w szczególności deficytowego charakteru działalności w zakresie realizacji małych zamówień.
(121) Komisja stwierdza, że w związku z tym nie wykazano, że pomoc wypłacona w latach 1994-2001 spełnia kryterium proporcjonalności.
(122) Pomoc ta nie jest zatem zgodna z rynkiem wewnętrznym w oparciu o art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE.
b) Ocena pomocy w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE
(123) Artykuł 107 ust. 3 lit. c) TFUE (dawny art. 87 ust. 3 lit.c) Traktatu WE) stanowi, że: "za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana [...] pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem".
(124) Zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r. odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE (dawny art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu WE) nie można zastosować do pomocy wypłaconej na rzecz CELF w latach 1980-1993. Należy zatem ustalić, czy można do niej zastosować odstępstwo przewidziane w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE (dawny art. 87 ust. 3 lit. c) Traktatu WE).
(125) Należy postąpić tak samo w przypadku pomocy wypłaconej od 1994 r. do końca 2001 r., w odniesieniu do której Komisja stwierdziła powyżej w motywie 122, że odstępstwo przewidziane w art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE (dawny art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu WE) nie miało do nich zastosowania.
(126) W celu ustalenia, czy art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE może służyć jako podstawa stwierdzenia zgodności, Komisja musi sprawdzić, czy przedmiotowa pomoc dąży do celu leżącego we wspólnym interesie i czy nie wpływa na wymianę handlową w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.
(127) Komisja uważa, że pomoc dąży do celu leżącego we wspólnym interesie, który określono powyżej. W tym względzie należy przypomnieć, że wprowadzenie do Traktatu o Unii Europejskiej odstępstwa przewidzianego w dawnym art. 87 ust. 3 lit. d) Traktatu WE (obecnie art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE) potwierdza politykę Komisji prowadzoną w oparciu o dawny art. 92 ust. 3 lit. c) przed wejściem w życie Traktatu o Unii Europejskiej. Komisja zatwierdzała bowiem w przeszłości pomoc mającą cel kulturowy na podstawie tego artykułu. Praktykę tę potwierdziły sądy Unii Europejskiej np. we wspomnianym wyżej wyroku Sądu z dnia 18 września 1995 r., w którym Sąd uznał, że Komisja na podstawie dawnego art. 92 ust. 3 lit. c) Traktatu może przyjąć decyzję na korzyść trzech systemów pomocy, którymi zarządza CELF (pomoc dotycząca kosztów ładunku lotniczego, program "Strona po stronie" i "Program Plus").
(128) Komisja uważa natomiast, że nie wykazano, że pomoc była proporcjonalna do zamierzonego celu.
(129) W decyzji o przedłużeniu postępowania, jak również następnie w decyzji nakazującej udzielenie informacji Komisja wezwała władze francuskie do przedstawienia uwag dotyczących proporcjonalności pomocy w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
(130) Jak stwierdzono powyżej, władze francuskie nie dostarczyły Komisji informacji umożliwiających wykazanie proporcjonalności pomocy wypłaconej od 1980 r., do czego wzywała Komisja, po raz ostatni w decyzji nakazującej udzielenie informacji z dnia 20 listopada 2009 r.
(131) Zgodnie z art. 13 rozporządzenia proceduralnego Komisja przyjmuje więc decyzję w oparciu o dostępne informacje i przypomina, że w każdym razie władze francuskie zobowiązane są do wykazania zgodności badanej pomocy z rynkiem wewnętrznym, a zatem proporcjonalności tej pomocy.
(132) Przedstawioną powyżej argumentację, dotyczącą proporcjonalności pomocy w świetle art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE, można zastosować odpowiednio w tym przypadku.
(133) Komisja stwierdza w związku z tym, że nie wykazano, że wypłacona pomoc spełnia kryterium proporcjonalności.
(134) Podsumowując, Komisja stwierdza, że przedmiotowy środek nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
C. Ocena środka w świetle art. 106 ust. 2 TFUE
(135) Władze francuskie kilkukrotnie twierdziły, że CELF powierzono zadania związane ze świadczeniem usług publicznych i że kwestionowane środki należy oceniać w świetle postanowień zawartych w art. 106 ust. 2 TFUE (dawny art. 86 ust. 2 Traktatu).
(136) Artykuł ten stanowi, że "przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom Traktatów, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii".
(137) Po pierwsze, należy sprawdzić, czy w tym przypadku występuje usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że z wyjątkiem sektorów, w których kwestia ta jest już przedmiotem regulacji Unii Europejskiej, państwa członkowskie posiadają dużą swobodę uznania w odniesieniu do charakteru usług, które można zakwalifikować jako usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. W związku z tym zadaniem Komisji jest czuwanie nad tym, aby tę swobodę uznania stosowano bez oczywistych błędów, jeżeli chodzi definicję usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
(138) W tym przypadku władze francuskie kilkukrotnie stwierdziły, że CELF powierzono szczególne zadania związane ze świadczeniem usług publicznych o charakterze kulturowym polegające na przyjmowaniu wszystkich zamówień na pozycje francuskojęzyczne składanych przez księgarnie zagraniczne, niezależnie od wielkości i charakteru zamówienia. Komisja uznaje, że zadania te mogą w rzeczywistości stanowić usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym.
(139) Po drugie, należy sprawdzić, czy CELF rzeczywiście powierzono świadczenie usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Zgodnie z orzecznictwem Unii Europejskiej dane przedsiębiorstwa muszą zostać zobowiązane przez państwo do zarządzania przedmiotowymi usługami w drodze aktu urzędowego lub aktów urzędowych, których formę może określić każde państwo członkowskie.
(140) W tym przypadku władze francuskie przedstawiły szereg porozumień zawartych między CELF a Ministerstwem Kultury, które według nich mogą wskazywać, że CELF zobowiązano do zarządzania przedmiotowymi usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym. Według władz francuskich do 2001 r. Dyrekcja Książki i Czytelnictwa zawierała z CELF porozumienia roczne.
(141) Pomimo wezwań Komisji, w tym w decyzji nakazującej udzielenie informacji, władze francuskie nie przedstawiły jednak kopii porozumień dotyczących świadczenia usług publicznych w odniesieniu do każdego roku omawianego okresu.
(142) Ponadto w porozumieniach, którymi dysponuje Komisja, nie określono dokładnego charakteru obowiązków świadczenia usług publicznych (i tak w porozumieniu nie wskazano kwoty, na podstawie której zamówienia uznaje się za "małe zamówienia"). Wynika z tego, że w przypadku tych lat nie istnieje akt wskazujący z wystarczającą dokładnością obowiązki świadczenia usług publicznych nałożone na CELF.
(143) W związku z tym Komisja uważa, że nie wykazano, że CELF została zobowiązana aktem urzędowym do zarządzania przedmiotowymi usługami publicznymi w odniesieniu do każdego roku omawianego okresu.
(144) Ponadto bez konieczności rozstrzygania w sprawie warunku konieczności, skoro warunki te mają charakter łączny, Komisja stwierdza, że warunek proporcjonalności również nie został spełniony.
(145) W porozumieniach, którymi dysponuje Komisja, nie ma żadnego wyjaśnienia dotyczącego sposobu, w jaki obliczono kwotę pomocy. Ponadto obowiązkowi dostarczenia rachunków związanych z wykorzystaniem dotacji nałożonemu na CELF nie towarzyszy dokładna definicja parametrów obliczeń i kontroli kosztów działalności w zakresie świadczenia usług publicznych, które umożliwiłyby sprawdzenie, czy nie doszło do nadmiernej rekompensaty. Poza tym, nawet jeżeli porozumienia rzeczywiście przewidują przeniesienie dotacji z jednego roku na drugi, w przypadku gdy jej część nie została wykorzystana, nie zawierają żadnych szczegółów dotyczących działania tego mechanizmu, którego zresztą, jak się wydaje, nie zastosowano. Ogólniej rzecz ujmując, jak stwierdzono w ramach analizy kryterium proporcjonalności w świetle art. 107 ust. 3 TFUE, władze francuskie nie dostarczyły informacji wykazujących proporcjonalność pomocy z uwzględnieniem poszczególnych punktów wyroku Sądu.
(146) I tak władze francuskie nie dostarczyły Komisji informacji umożliwiających wykazanie proporcjonalności pomocy w świetle art. 106 ust. 2 TFUE, do czego wzywała Komisja, po raz ostatni w decyzji nakazującej udzielenie informacji z dnia 20 listopada 2009 r.
(147) Zgodnie z art. 13 rozporządzenia proceduralnego Komisja przyjmuje więc decyzję w oparciu o dostępne informacje i przypomina, że w każdym razie władze francuskie zobowiązane są do wykazania zgodności badanej pomocy z rynkiem wewnętrznym, a zatem proporcjonalności tej pomocy.
(148) W związku z tym z takich samych przyczyn jak przyczyny wymienione w ramach analizy proporcjonalności pomocy w świetle art. 107 ust. 3 lit. d) TFUE Komisja uznaje, że nie wykazano, iż wypłacona pomoc spełnia kryterium proporcjonalności.
(149) Komisja stwierdza zatem, że warunki stosowania art. 106 ust. 2 TFUE nie zostały spełnione.
(150) Podsumowując, Komisja stwierdza, że mechanizm pomocy o nazwie "Program małych zamówień", wdrożony przez Francję na rzecz CELF między 1980 r. a końcem 2001 r., stanowi pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
5. OKRES PRZEDAWNIENIA, NADZWYCZAJNA OKOLICZNOŚĆ, UZASADNIONE OCZEKIWANIA, ZASADA PEWNOŚCI PRAWA, ZASADA PROPORCJONALNOŚCI
(151) Jeżeli pomoc państwa jest niezgodna z prawem i niezgodna z rynkiem wewnętrznym, Komisja musi nakazać zainteresowanemu państwu członkowskiemu podjęcie wszelkich koniecznych środków w celu odzyskania pomocy od beneficjenta. Artykuł 14 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 stanowi bowiem, że: "w przypadku gdy podjęte zostały decyzje negatywne w sprawach pomocy przyznanej bezprawnie, Komisja podejmuje decyzję, że zainteresowane państwo członkowskie podejmie wszelkie konieczne środki w celu windykacji pomocy od beneficjenta".
(152) Komisja musi jednak uwzględnić następujące elementy.
(153) Po pierwsze, art. 15 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 przewiduje, że kompetencje Komisji w zakresie odzyskiwania pomocy podlegają dziesięcioletniemu okresowi przedawnienia. Okres przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym bezprawnie przyznano pomoc beneficjentowi, a jakiekolwiek działanie, podejmowane przez Komisję lub przez państwo członkowskie, działające na wniosek Komisji w odniesieniu do pomocy przyznanej bezprawnie powoduje przerwanie okresu przedawnienia.
(154) Zgodnie z tym, co Komisja przedstawiła w decyzji o przedłużeniu postępowania, nie otrzymawszy od zainteresowanych stron szczególnych uwag w tej kwestii, Komisja uznaje, że w niniejszym przypadku ma zastosowanie zasada okresu przedawnienia wspomniana w poprzednim motywie. W wyroku z dnia 5 października 2006 r. w sprawie Transalpine(21) Trybunał Sprawiedliwości stwierdził bowiem, że ponieważ rozporządzenie (WE) nr 659/1999 zawiera przepisy o charakterze proceduralnym, znajdują one zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych w zakresie pomocy państwa toczących się przed Komisją w chwili wejścia w życie tego rozporządzenia, tj. w dniu 16 kwietnia 1999 r. Otóż niniejsza sprawa zawiera się w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego wszczętego w dniu 30 czerwca 1996 r.
(155) W niniejszym przypadku pomoc była wypłacana każdego roku od 1980 r., a w związku tym, że w kwietniu 1992 r. Komisja skierowała do władz francuskich wezwanie do udzielenia informacji, wydaje się, że pomocy wypłaconej na rzecz CELF w latach 1980-1981 nie można odzyskać ze względu na upłynięcie okresu przedawnienia.
(156) Po drugie, Komisja nie wymaga odzyskania pomocy, jeżeli byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii Europejskiej. Według orzecznictwa Unii Europejskiej Komisja ma bowiem obowiązek uwzględnić nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od nakazu odzyskania pomocy przyznanej niezgodnie z prawem, gdy jej odzyskanie jest sprzeczne z ogólną zasadą prawa Unii Europejskiej.
(157) W związku z tym w decyzji o przedłużeniu postępowania Komisja wezwała władze francuskie, beneficjenta pomocy i każdą inną zainteresowaną stronę do przedstawienia uwag dotyczących zastosowania w tym przypadku zasady uzasadnionego oczekiwania, zasady pewności prawa lub wszelkiej innej zasady mogącej spowodować, że Komisja nie będzie wymagała odzyskania pomocy.
(158) Komisja zauważa, że władze francuskie stwierdziły w swoich uwagach, że wystąpiły okoliczności nadzwyczajne umożliwiające ograniczenie obowiązku zwrotu pomocy. SIDE uznało natomiast, że takie okoliczności nie wystąpiły.
(159) W związku z tym Komisja przypomina, że w ramach pytań prejudycjalnych postawionych Trybunałowi we wspomnianej wyżej sprawie CELF sąd krajowy zapytał, czy sytuacja, w której Komisja trzykrotnie wydała decyzję uznającą daną pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym, a następnie sąd wspólnotowy stwierdził nieważność tych decyzji, nie może sama w sobie stanowić nadzwyczajnej okoliczności mogącej uzasadniać ograniczenie nałożonego na beneficjenta pomocy obowiązku jej zwrotu.
(160) We wspomnianym wyżej wyroku z dnia 11 marca 2010 r. Trybunał w pierwszej kolejności odesłał do swojego wyroku z dnia 12 lutego 2008 r., w którym stwierdził w pkt 65 i następnych, że po stwierdzeniu nieważności pozytywnej decyzji Komisji nie można wykluczyć możliwości powołania się beneficjenta pomocy wdrożonej niezgodnie z prawem na nadzwyczajne okoliczności, na których słusznie mogły opierać się oczekiwania co do prawidłowości tej pomocy i w rezultacie także możliwości jej zwrotu(22).
(161) Trybunał stwierdził jednak również, że pozytywna decyzja Komisji nie może powodować powstania uzasadnionych oczekiwań beneficjenta pomocy, po pierwsze, jeśli decyzję tę zaskarżono z zachowaniem terminu na wniesienie skargi, a następnie sąd Unii Europejskiej stwierdził jej nieważność, i, po drugie, jeśli termin na wniesienie skargi na tę decyzję nie upłynął, lub, w przypadku wniesienia skargi, sąd Unii Europejskiej nie wydał jeszcze ostatecznego orzeczenia(23).
(162) W tym przypadku w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. Trybunał orzekł, że stwierdzenie nieważności trzeciej pozytywnej decyzji Komisji wyrokiem Trybunału z dnia 15 kwietnia 2008 r. nie może samo w sobie spowodować powstania uzasadnionych oczekiwań ani stanowić nadzwyczajnej okoliczności(24).
(163) Trybunał dodał, że wydanie trzech kolejnych wyroków stwierdzających nieważność wyraża a priori złożoność sprawy i wydaje się, że zamiast powodować uzasadnione oczekiwanie może raczej zwiększać wątpliwości beneficjenta dotyczące zgodności spornej pomocy. Trybunał przyznaje, że wydanie trzech kolejnych wyroków stwierdzających nieważność stanowi bardzo dziwną sytuację, ale okoliczności takie mogą jednak zaistnieć w ramach normalnego funkcjonowania systemu sądowniczego, który oferuje podmiotom prawa twierdzącym, że ponoszą skutki bezprawności danej pomocy, możliwość żądania stwierdzenia nieważności kolejnych decyzji, które ich zdaniem stanowią źródło tej sytuacji.
(164) Ponadto Trybunał uznał w tej sprawie, że zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności nie może być brane pod uwagę w kontekście zasady pewności prawa(25). O ile bowiem Komisja nie wydała decyzji zatwierdzającej, a termin na wniesienie skargi na tę decyzję nie upłynął, beneficjent nie ma pewności co do legalności planowanej pomocy, w związku z czym nie może powoływać się ani na zasadę uzasadnionych oczekiwań, ani na zasadę pewności prawa.
(165) Ponadto jak wskazał Trybunał w wyroku z dnia 11 marca 2010 r.(26), również zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności nie może być brane pod uwagę w kontekście zasady proporcjonalności. Cofnięcie pomocy przyznanej bezprawnie w drodze nakazania jej zwrotu stanowi bowiem logiczną konsekwencję stwierdzenia jej niezgodności z prawem, w wyniku czego odzyskanie przyznanej niezgodnie z prawem pomocy państwa w celu przywrócenia poprzedniego stanu rzeczy nie może co do zasady zostać uznane za środek nieproporcjonalny w stosunku do celów postanowień Traktatu w dziedzinie pomocy państwa.
(166) W związku z tym Trybunał stwierdził, że sytuacja, w której Komisja trzykrotnie wydała decyzję uznającą daną pomoc za zgodną ze wspólnym rynkiem, a następnie sąd wspólnotowy stwierdził nieważność tych decyzji, nie może sama w sobie stanowić nadzwyczajnej okoliczności mogącej uzasadniać ograniczenie nałożonego na beneficjenta pomocy obowiązku zwrotu pomocy niezgodnej z prawem i z rynkiem wewnętrznym.
(167) Uwzględniając powyższe i w związku z brakiem jakichkolwiek innych informacji, które mogą wskazywać na nadzwyczajne okoliczności, Komisja uważa zatem, że w niniejszym przypadku nie istnieją nadzwyczajne okoliczności mogące ograniczyć obowiązek zwrotu przedmiotowej pomocy przez CELF (z wyjątkiem kwot wypłaconych w latach 1980-1981, jak wyjaśniono powyżej).
6. ODZYSKANIE NALEŻNOŚCI
(168) Na mocy art. 14 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 władze francuskie muszą zatem odzyskać od CELF kwotę pomocy, którą wypłacono jej z tytułu "Programu małych zamówień" w latach 1982-2001.
(169) Jak wynika z tabeli(27), łączna kwota pomocy, którą należy odzyskać od CELF i którą wypłacono w latach 1982-2001, wynosi zatem 4.631.401 EUR; do tej kwoty należy dodać odsetki.
(170) Na mocy art. 14 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 659/1999 pomoc, którą należy odzyskać, musi w rzeczywistości obejmować odsetki składane, które należy naliczyć od dnia, w którym niezgodną z prawem pomoc udostępniono beneficjentowi, do dnia jej skutecznego odzyskania.
(171) Z wyroku Trybunału z dnia 12 października 2000 r. w sprawie Magefesa(28) wynika jednak, że jeżeli przedsiębiorstwo ogłosiło upadłość, a sytuację taką przewiduje ustawodawstwo krajowe, odsetki narosłe po ogłoszeniu upadłości przedsiębiorstwa od kwoty pomocy wypłaconej niezgodnie z prawem przed tą datą nie są należne.
(172) W tym względzie należy zauważyć, że w piśmie przekazanym w dniu 27 stycznia 2010 r. władze francuskie poinformowały Komisję o sytuacji, w której znajduje się obecnie CELF.
(173) W związku z sytuacją finansową CELF w dniu 25 lutego 2009 r. zostało wobec niej wszczęte postępowanie zabezpieczające. Wyznaczono syndyka masy upadłościowej.
(174) W związku ze sporem dotyczącym pomocy państwa państwo francuskie zgłosiło następujące wierzytelności: 11.885.785,02 EUR (z tytułu płatności odsetek zgodnie z powyższym wyrokiem Conseil d'État z dnia 19 grudnia 2008 r.) i 4.814.339,90 EUR (z tytułu ewentualnej spłaty kapitału pomocy wypłaconej w latach 1980-2001).
(175) Władze francuskie stwierdziły, że ze stanu wierzytelności wynikało, że w całkowitej kwocie zgłoszonych zobowiązań w wysokości 21.254.232,29 EUR kwestionowane wierzytelności wynoszą 17.045.039,50 EUR.
(176) Stwierdzając, że napraw sytuacji była wyraźnie niemożliwa, syndyk masy upadłościowej zwrócił się o zmianę postępowania zabezpieczającego na postępowanie likwidacyjne szczególnie w związku z wierzytelnościami zgłoszonymi przez państwo.
(177) Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. stwierdzającym istnienie zobowiązań wykluczających możliwość opracowania planu kontynuacji działalności CELF Tribunal de Commerce de Paris postanowił o postawieniu jej w stan likwidacji i wyznaczył syndyka. Sąd ustalił na dwa lata okres, po zakończeniu którego należy zbadać zamknięcie postępowania likwidacyjnego. Władze francuskie stwierdziły, że bieżące lub przyszłe spory mogą jednak uzasadniać opóźnienie terminu zamknięcia postępowania likwidacyjnego.
(178) Władze francuskie stwierdziły, że wszyscy pracownicy CELF zostali zwolnieni i że jednostka likwidacyjna została rozwiązana w dniu 31 grudnia 2009 r. Jedyne bieżące działania mają na celu odzyskanie pozostałych wierzytelności należnych od klientów.
(179) Władze francuskie w wiadomości e-mail z dnia 9 marca 2010 r. stwierdziły, że postępowanie likwidacyjne wdrożone wobec CELF było zgodne ze zwykłymi zasadami postępowania likwidacyjnego wobec przedsiębiorstw.
(180) Według informacji przedstawionych Komisji przez władze francuskie CELF nie prowadzi zatem obecnie żadnej działalności gospodarczej.
(181) W związku z tym, uwzględniając trwające postępowanie likwidacyjne wobec CELF, władze francuskie muszą - w ramach swoich zobowiązań do odzyskania pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym - dopilnować w szczególności przestrzegania orzecznictwa mającego zastosowanie w przypadku likwidacji przedsiębiorstwa będącego beneficjentem pomocy(29). Oznacza to w szczególności, że aktywa CELF są sprzedawane po cenie rynkowej, że państwo wpisuje swoje wierzytelności dotyczące odzyskania pomocy niezgodnej z prawem i rynkiem wewnętrznym do zobowiązań przedsiębiorstwa w likwidacji i w pełni wykonuje swoje prawa wierzyciela na wszystkich etapach postępowania aż do zakończenia likwidacji.
(182) Jeżeli chodzi o obliczenie odsetek, należy zauważyć, że w prawie francuskim art. L 622-28 kodeksu handlowego przewiduje, że "decyzja o wszczęciu [postępowania zabezpieczającego] powstrzymuje naliczanie odsetek ustawowych i odsetek za zwłokę, jak również wszelkich odsetek od zaległych płatności i dodatków".
(183) W związku z tym w niniejszej sprawie do kwot wypłaconych na rzecz CELF dolicza się odsetki za cały okres, począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do jej dyspozycji, do dnia 25 lutego 2009 r., czyli dnia wydania przez Tribunal de Commerce de Paris wyroku o wszczęciu postępowania zabezpieczającego, które następnie przekształcono w postępowanie likwidacyjne na mocy wyroku z dnia 9 września 2009 r.
7. WNIOSEK
(184) Komisja stwierdza, że Francja przyznała pomoc na rzecz CELF niezgodnie z prawem i z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE.
(185) Pomoc ta jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym i władze francuskie muszą ją odzyskać, z wyjątkiem pomocy wypłaconej w latach 1980 i 1981, do której stosuje się przedawnienie.
(186) Władze francuskie muszą zatem odzyskać od CELF kwotę 4.631.401 EUR, do której należy dodać odsetki w przypadku każdej kwoty pomocy wypłacanej rocznie, począwszy od 1982 r. Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres, począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjenta, do dnia 25 lutego 2009 r., czyli dnia wydania przez Tribunal de Commerce de Paris wyroku o wszczęciu postępowania zabezpieczającego,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Sporządzono w Brukseli dnia 14 grudnia 2010 r.
| W imieniu Komisji | |
| Joaquín ALMUNIA | |
| Wiceprzewodniczący |
______
(1) Z dniem 1 grudnia 2009 r. art. 86, 87 i 88 Traktatu WE stały się odpowiednio art. 106, 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE"). Treść postanowień jest w tych trzech przypadkach zasadniczo identyczna. Do celów niniejszej decyzji odniesienia do art. 106, 107 i 108 TFUE należy rozumieć, tam gdzie to stosowne, jako odniesienia odpowiednio do art. 86, 87 i 88 Traktatu WE.
(2) Dz.U C 366 z 5.12.1996, s. 7; Dz.U C 142 z 23.6.2009, s. 6.
(3) Wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie T-348/04, Société Internationale de diffusion et d'édition (SIDE) przeciwko Komisji, Zb.Orz. [2008] s. II-625.
(4) Dz.U. L 85 z 2.4.2005, s. 27.
(5) Coopérative d'exportation du livre français działa pod nazwą handlową "Centre d'exportation du livre français" (CELF) (centrum eksportowe książki francuskiej).
(6) Decyzja NN 127/92 "Aides aux exportateurs de livres français" (Dz.U. C 174 z 25.6.1993, s. 6).
(7) Wyrok Sądu z dnia 18 września 1995 r. w sprawie T-49/93, Société Internationale de diffusion et d'édition (SIDE) przeciwko Komisji, Rec. [1995] s. II-2501.
(8) Program ten przekształcił się następnie w program "Na wschodzie Europy" (fr. À l'Est de l'Europe).
(9) Dz.U. L 44 z 18.2.1999, s. 37.
(10) Wyrok Sądu z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie T-155/98, Société Internationale de diffusion et d'édition (SIDE) przeciwko Komisji, Rec. [2002] s. II-1179.
(11) Wyrok Trybunału w sprawie C-332/98, Francja przeciwko Komisji, Aide à la Coopérative d'exportation du livre français, Rec. [2000] s. I-4833.
(12) Dz.U. C 142 z 23.6.2009, s. 6.
(13) Dz.U. L 83 z 27.3.1999, s. 1.
(14) Według Conseil d'État, Cour administrative d'appel mógł się zgodnie z prawem opierać na fakcie, że nie ustalono, czy kwota pomocy nie przekracza zadań wynikających z obowiązków świadczenia usług publicznych nałożonych na CELF i na fakcie, że nie ustalono uprzedniej i przejrzystej definicji podstaw rekompensaty.
(15) Wyrok Trybunału z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie C-199/06, Centre d'exportation du livre fran é ais (CELF), Ministre de la Culture et de la Communication przeciwko Socité internationale de diffusion et d'édition (SIDE), Zb.Orz. [2008] s. I-469.
(16) Dz.U. L 140 z 30.4.2004, s. 1.
(17) Wyrok Trybunału z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C-1/09 CELF, Ministre de la Culture przeciwko SIDE.
(18) W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. Sąd nie stwierdził nieważności pierwszego i drugiego zdania art. 1 decyzji Komisji z dnia 20 kwietnia 2004 r., zgodnie z którymi "Pomoc na rzecz Spółdzielni Eksportowej Książki Francuskiej (CELF) przeznaczona na realizację małych zamówień książek w języku francuskim, udzielona przez Francję w latach 1980-2001, stanowi pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu. Ponieważ Francja nie zawiadomiła Komisji o tej pomocy przed jej wdrożeniem, pomoc została udzielona nielegalnie".
(19) Na przykład w wyroku z dnia 19 grudnia 2008 r. Conseil d'État stwierdziła, że "należy oddalić środki dotyczące uznania kwot wypłaconych na rzecz CELF za pomoc państwa oraz obowiązku zgłoszenia jej do Komisji z tego tytułu". W zarządzeniu tymczasowym z dnia 29 marca 2006 r. Conseil d'État w szczególności stwierdziła, że "Cour administrative d'appel ani nie zmienił charakteru elementów sprawy, ani nie zakwalifikował niepoprawnie faktów przedstawionych do jego oceny, stwierdzając, że przedmiotowa pomoc nie ma wyłącznie charakteru rekompensującego obowiązki świadczenia usługi publicznej i stanowi pomoc państwa podlegającą obowiązkowi uprzedniego zgłoszenia do Komisji".
(20) Wyrok Trybunału z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie C-280/00, Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg przeciwko Nahverkehrsgesellschaft Altmark, Rec. [2003] s. I-7747.
(21) Wyrok Trybunału z dnia 5 października 2006 r. w sprawie C-368/04, Transalpine Ölleitung in Österreich, Zb.Orz. [2006] s. I-09957, pkt 34.
(22) Punkt 42 i następne.
(23) Punkty 66-68.
(24) Punkt 50 i następne.
(25) Punkt 53.
(26) Punkt 54.
(27) Zob. tabela zawarta w motywie 60 niniejszej decyzji.
(28) Wyrok Trybunału z dnia 12 października 2000 r. w sprawie C-480/98, Komisja przeciwko Hiszpanii ("Magefesa"), Rec. [2000] s. I-08717.
(29) Zob. pkt 63 i następne zawiadomienia Komisji - Zapewnienie skutecznego wykonania decyzji Komisji nakazujących państwom członkowskim odzyskanie pomocy przyznanej bezprawnie i niezgodnej ze wspólnym rynkiem (Dz.U. C 272 z 15.11.2007, s. 4).