Brol Jan i in., Komentarz do ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów, [w:] Prawo handlowe

1. Z formalnoprawnego punktu widzenia preambuła nie jest bezwzględnie wymaganym elementem składowym każdego aktu prawnego. Nie przewidują jej także przepisy uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. Nr 44, poz. 310) określające szczegółowo wymogi, jakim powinna odpowiadać prawidłowo skonstruowana i zredagowana ustawa. Uchwała ta nie zakazuje w sposób wyraźny zamieszczania w tekście ustawy preambuły, a tym bardziej nie wskazuje miejsca, w którym powinna być ona zamieszczona, jeżeli ustawodawca ją uchwali. Nie ma w doktrynie ani w orzecznictwie sporu co do tego, że preambuła stanowi ten fragment ustawy, który zawarty jest pomiędzy jej tytułem a przepisami merytorycznymi. Jest ona jakby „wstępem” do uregulowań merytorycznych i musi je poprzedzać.

Zawarcie przez ustawodawcę w ustawie antymonopolowej preambuły należy traktować jako wyjątek i odstępstwo od stosowanej obecnie praktyki. Regułą jest bowiem brak preambuły w aktach prawnych tego rzędu.

2. Preambuła ustawy nie jest normą prawną, gdyż nie zawiera istotnych dla jej bytu elementów konstrukcyjnych, zwłaszcza hipotezy i dyspozycji. Stanowi pochodzące od organu, który wydał akt normatywny zaopatrzony w preambułę, wyjaśnienie podstawowych motywów jej wydania. Nie pozostaje więc bez wpływu na wykładnię norm zawartych w tym akcie, dokonywaną przez powołane do tego organy (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 735/84, ONSA 1985, nr 2, poz. 1). Z tego też względu z preambuły ustawy nie można bezpośrednio wyprowadzić obowiązku zaniechania działania sprzecznego z jej treścią (wyrok NSA z dnia 16 października 1984 r., SA/Wr 384/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 90).

3. W świetle preambuły oraz tekstu merytorycznego ustawy antymonopolowej nie powinno być wątpliwości, że akt ten jest źródłem prawa gospodarczego publicznego i służy rozwojowi oraz ochronie wolnej konkurencji przed jej ograniczeniami mającymi swoje źródło w autonomii prywatnej (wolności gospodarczej); [na ten temat, m.in. C. Kosikowski, Prawo gospodarcze publiczne; C. Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim; C. Kosikowski, Koncesje w prawie polskim; C. Kosikowski, T. Ławicki, Ochrona prawna konkurencji...; T. Skoczny, Prawo konkurencji]. Zadaniem ustawy jest ochrona konkurencji w interesie publicznym, tj. samej konkurencji, w odróżnieniu od ochrony prywatnoprawnej, tj. uczciwości konkurowania (patrz: ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Dz. U. Nr 47, poz. 211).

4. W preambule ustawy antymonopolowej określone zostały cele tej regulacji. Są nimi: rozwój konkurencji i ochrona interesów przedsiębiorców oraz konsumentów. Ochrona podmiotowa dotyczy przedsiębiorców i konsumentów jedynie w płaszczyźnie zagrożenia ich interesów stosowanymi wobec nich praktykami monopolistycznymi (nadużyciami władzy rynkowej), a także zagrożeniami przyszłymi nadużyciami tej władzy przez przedsiębiorców o znacznej sile rynkowej (pozycja monopolistyczna lub dominująca). Głównym celem ochrony antymonopolowej jest ochrona wolnej konkurencji, rozumianej jako otwarty dostęp do rynku na równych prawach dla wszystkich przedsiębiorców. Wolna konkurencja charakteryzuje się rywalizacją przedsiębiorców, aby w drodze oferowania lepszych warunków finalizować transakcje z partnerami rynkowymi w zakresie zaopatrzenia i zbytu towarów. Przedmiotem tej ochrony są zatem relacje konkurencyjne pomiędzy samodzielnie funkcjonującymi w obrocie przedsiębiorcami i (co do zasady) oraz ich wpływ na decyzje rynkowe podejmowane przez inne podmioty (np. konsumentów). Ustawa nie daje zaś podstaw do ingerowania w wewnętrzne stosunki oraz nie zapewnia ochrony prywatnoprawnej (cywilnoprawnej), choć pośrednio na nią wpływa [szerzej: S. Gronowski, Ustawa antymonopolowa w orzecznictwie, s. 3-6].

5. Potrzeba prawnej ochrony interesów konsumentów nie powinna być poddawana w wątpliwość. Interesy konsumentów pozostają bowiem w zasadniczej sprzeczności z dążeniem przedsiębiorców do maksymalizacji zysków. Powoduje to stałe zagrożenie tych interesów na różnych etapach prowadzonej przez przedsiębiorców działalności rynkowej. Konsumenci występują jako adresaci działalności promocyjnej prowadzonej przez przedsiębiorstwo, nabywcy produkowanych lub sprzedawanych dóbr i usług lub użytkownicy nabytych towarów (konsumpcja wartości użytkowej zakupionego dobra). Zakres działań rynkowych, naruszających interesy ekonomiczne, fizyczne (życie, zdrowie) czy moralne konsumenta, bądź po prostu wykorzystujących jego słabszą pozycję na rynku jest praktycznie nieograniczony [patrz szerzej A. Mokrysz-Olszyńska, Ochrona interesów uczestników..., s. 40 i n.].

Przepisy zakreślające granice prawnej ochrony interesów konsumentów nie stanowią najczęściej jednolitego systemu źródeł prawa (np. przepisy cenowe, przepisy o standaryzacji, certyfikacji, homologacji wyrobów i urządzeń, przepisy karne o odpowiedzialności przedsiębiorców, przepisy prawa cywilnego o odpowiedzialności odszkodowawczej, gwarancji i rękojmi, warunkach zawierania i wykonywania tzw. umów konsumenckich, przepisy prawa antymonopolowego).

Zadaniem prawa antymonopolowego nie jest ochrona indywidualnych (jednostkowych) interesów konsumentów, bowiem temu celowi służą przede wszystkim środki o charakterze cywilnoprawnym. Rolą prawa antymonopolowego jest ochrona zbiorowych interesów konsumenckich, realizowana poprzez zwalczanie i przeciwdziałanie sytuacjom, w których konsumenci traktowani są niesprawiedliwie przez przedsiębiorców dominujących na danym rynku. Nie powinno zatem dziwić, iż w ustawie antymonopolowej brak jest instytucji tzw. indywidualnej skargi konsumenckiej. W przeciwieństwie bowiem do pozostałych uczestników obrotu (konkurenci, kontrahenci, związki przedsiębiorców), którzy na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 mają prawo do samodzielnego żądania wszczęcia postępowania przez organ antymonopolowy, konsument nie posiada takiej możliwości.