Górski Adam (red.), Sakowicz Andrzej (red.), Zwalczanie przestępczości w Unii Europejskiej. Współpraca sądowa i policyjna w sprawach karnych

Od dnia 1 maja 2004 roku polski wymiar sprawiedliwości stosuje przepisy dotyczące współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych w Unii Europejskiej. Należą one zasadniczo do struktury III filaru Unii Europejskiej, w której występują takie formy współpracy prawnej, jak: konwencje, decyzje ramowe i decyzje. Poszczególne porządki prawnokarne państw członkowskich Unii Europejskiej, zwłaszcza w zakresie procedury karnej, reprezentują cały wachlarz partykularnych rozwiązań. Zarazem jednak na te partykularne porządki, biorące swą materialną moc z różnych kultur prawnych, o często wręcz przeciwstawnych założeniach, nakłada się interes europejski - potrzeba wspólnej prawnokarnej jego ochrony. Sformułowanie „interes Unii Europejskiej”, nie zaś interesy finansowe Unii Europejskiej, użyto tu intencjonalnie, bowiem ochrona prawnokarna pewnych wspólnych wartości jest szersza niż tylko interesy finansowe, czego świadectwem jest cały szereg omawianych w niniejszej książce decyzji ramowych. Realizacji tej materialnoprawnej warstwy unormowań Unii Europejskiej towarzyszą przepisy proceduralne, czego najlepszym przykładem jest europejski nakaz aresztowania, zespoły dochodzeniowo-śledcze oraz instrumenty służące zabezpieczaniu mienia i dowodów.

Im głębiej Unia Europejska wnika w sferę szeroko rozumianego prawa karnego, tym istotniejszym zagadnieniem staje się też ochrona praw podstawowych osoby, której przepisy karne Unii Europejskiej dotyczą. Dobrym przykładem jest proces przewartościowywania zasady ne bis in idem, na co zwrócono uwagę w jednym z rozdziałów niniejszej publikacji, jednocześnie podkreślając funkcję gwarancyjną zasady ne bis in idem, w jej paneuropejskim wymiarze.

Współpraca w sprawach karnych, której podstawą a zarazem motorem działań jest proklamowana zasada wzajemnego uznawania rozstrzygnięć, przypomina nadal „dzieło w toku”. Być może stan rozwoju jest immanentną cechą procesu integracji europejskiej w sprawach karnych. Co prawda, zasada wzajemnego uznawania nie przyczyniła się jeszcze do powstania zinstytucjonalizowanego wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych w Unii Europejskiej, niemniej jednak kilka zjawisk lub instytucji towarzyszących temu fragmentowi integracji pozwala, naszym zdaniem, nadać tej współpracy istotowo inny walor niż tylko współpracy państw. Proces zacieśniania współpracy w sprawach karnych jest żmudny i wielowątkowy, dlatego może wręcz sprawiać wrażenie pewnego normatywnego nieporządku. Zadaniem tej książki jest ułatwienie poruszania się w gąszczu nakładających się na siebie przepisów i umożliwienie zrozumienia istoty instytucji i poszczególnych regulacji oraz przedstawienie polskich rozwiązań implementacyjnych, jeżeli takie okazały się potrzebne. Z jednej strony przedstawiono treść, intencję i znaczenie instrumentów unijnych, z drugiej zaś - jeżeli było to konieczne - omówiono polskie ustawodawstwo implementacyjne. Refleksja na temat miejsca instrumentów integracji w sprawach karnych w wewnętrznym porządku prawnym państw członkowskich również do pewnego stopnia znalazła miejsce w tej publikacji. Dotyczy ona interpretacji instrumentów integracji europejskiej w III filarze. Podsumowując, należy podkreślić, że warunkiem powodzenia opisywanych tu, często głębokich, zmian, jest właściwe stosowanie prawa. Bez takiej refleksji jest ono co najmniej utrudnione.

Adam Górski

Andrzej Sakowicz

Problematyka współpracy sądowej i policyjnej pomiędzy państwami członkowskimi Unii Europejskiej robi w polskim piśmiennictwie prawniczym zawrotną karierę. Składa się na to niewątpliwie kilka przyczyn.

Pierwszą jest z pewnością fascynacja zupełnie nowym obszarem, jaki otworzył się przed polskimi prawnikami w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Fascynacja ta stała się zarówno udziałem praktyków, którzy na pierwszej linii frontu nagle zderzyli się z nowymi realiami, jak też akademików, przed którymi otworzył się zupełnie nowy - i chciałoby się rzec - niezmierzony obszar badawczy. I dla jednych, i dla drugich to wielkie wyzwanie. Ci pierwsi muszą odnaleźć się w nowej europejskiej rzeczywistości niezależnie od tego, czy tego chcą, czy nie. Ci drudzy, zmęczeni pisaniem ciągle o tym samym, chwytają za pióra z zapałem i oddaniem. Polscy sędziowie z dnia na dzień stali się sędziami europejskimi, co z jednej strony napawa ich dumą, z drugiej jednak jest powodem pewnych obaw w obliczu nieznanego. Znacznie szersze niż dotąd możliwości otwarły się przed organami ścigania. Nauka musi w tej sytuacji wyjść naprzeciw oczekiwaniom praktyki i czyni to chętnie. Książka, którą oddajemy do rąk czytelnikom, ma przyjść praktyce z pomocą. Niezależnie bowiem od tego, na ile efektywne i skuteczne są obecne mechanizmy wspólnej walki z przestępczością, mechanizmy te trzeba w pierwszej kolejności poznać i nauczyć się korzystać z tych możliwości, które oferuje dziś instrumentarium międzynarodowej współpracy w sprawach karnych.

Po drugie, przystąpienie Polski do Unii Europejskiej zmieniło nasze miejsce w Europie. Stopniowe otwieranie się naszego kraju na zewnątrz dało z pewnością jego mieszkańcom poczucie większej swobody we wszystkich możliwych tego słowa znaczeniach. Nie ma jednak nic za darmo. Ze swobody podróżowania oraz przemieszczania kapitału, towarów i usług korzysta także świat przestępczy. Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości jest więc także obszarem intensywnej penetracji rozmaitych grup przestępczych, w tym najgroźniejszej - międzynarodowej przestępczości zorganizowanej. Jest więc oczywiste, że granice pomiędzy państwami Europy, które zupełnie nie przeszkadzają przestępcom, nie mogą stanowić barier utrudniających efektywne ściganie. Granice wciąż jednak takie bariery stanowią i z tego powodu wszelkie wysiłki zmierzające do zintensyfikowania współpracy policyjnej i sądowej muszą być traktowane jako absolutnie priorytetowe. Unia Europejska powinna więc zmierzać i zmierza w kierunku unicestwiania wszystkiego tego, co przeszkadza efektywnej walce z przestępczością. A przeszkadza ciągle jeszcze bardzo wiele, począwszy od opatrznie pojmowanej suwerenności państwowej, po niekiedy zupełnie zasadniczej natury, różnice pomiędzy systemami normatywnymi poszczególnych państw, w tym różnice co do zakresu kryminalizowania pewnych zachowań, różnice w zakresie procedur karnych, różnice co do kompetencji rozmaitych organów i służb. Aby dążyć do kształtowania podstaw wspólnej, efektywnej walki z przestępczością, trzeba zatem nie tylko rozwijać i upraszczać wszelkie formy współpracy między organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości, ale także dążyć do jak najdalej idącej harmonizacji krajowych systemów prawnych. Nie może być bowiem mowy o dobrej i efektywnej walce z przestępczością, jeśli zachodzą różnice co do zespołów znamion poszczególnych zachowań, co do granic dopuszczalności wykorzystywania pewnych dowodów w poszczególnych procedurach, co do zakresu kompetencji służb odpowiadających za ściganie przestępstw, itd. Książka, którą oddajemy czytelnikom do rąk, ma być próbą znalezienia odpowiedzi na pytanie, w którym miejscu długiej i skomplikowanej drogi jesteśmy, co musimy i możemy jeszcze zrobić.

Jest także trzeci powód, dla którego podjęcie problematyki współpracy sądowej i policyjnej w sprawach karnych jest uzasadnione. Powodem tym są dokonujące się na naszych oczach zasadnicze przeobrażenia w ramach trzeciego filaru Unii Europejskiej. Nieporozumieniem byłoby twierdzenie, że proces integracji europejskiej nie dotyczy szeroko rozumianego prawa karnego. W istocie prawo karne pod wieloma względami pozostaje w tyle za prawem cywilnym, a w szczególności prawem gospodarczym. Unia Europejska nie jest już tylko wspólnotą gospodarczą, ale także wspólnotą polityczną, która wśród swoich celów wymienia realizację obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a osiągnięcie tego celu nie jest z kolei możliwe bez wspólnej walki z przestępczością. Do niedawna tradycyjnym instrumentem prawnym, jakim się posługiwano w ramach trzeciego filaru, była konwencja międzynarodowa, stanowiąca typowy instrument w obszarze współpracy międzyrządowej. Praktyka pokazuje jednak, że instrument ten okazuje się wielce nieefektywny. „Trzeciofilarowym” konwencjom nieobce są bowiem takie problemy, jak brak prawnych możliwości skłaniania państw-stron do ich ratyfikowania, niezliczone deklaracje i zastrzeżenia rozbijające spójność i powszechność systemu, brak instrumentów egzekwowania przestrzegania zobowiązań. Dość powiedzieć, że mająca w zamierzeniu węzłowe znaczenie Konwencja UE o wzajemnej pomocy w sprawach karnych z 2000 r., z uwagi na brak wymaganej liczby ratyfikacji, po dziś dzień nie weszła w życie. Nie dziwi więc, że podjęto próby dokonania w ramach trzeciego filaru zasadniczej natury przewartościowań, a języczkiem u wagi miał się stać i stał się nowy instrument prawny, jakim jest decyzja ramowa (art. 34 ust. 2 b TUE). Ten nowy instrument prawny odmienia krajowe systemy prawne na naszych oczach. Należy przypuszczać, że po przełomowym wyroku ETS w sprawie C-105/03 postępowanie karne przeciwko Marii Pupino z dnia 16 czerwca 2005 r. znaczenie decyzji ramowej jeszcze wzrośnie. Skoro bowiem zasada dokonywania wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem wspólnotowym i zasada prymatu tego prawa ma dotyczyć także decyzji ramowych, to decyzja ramowa niewiele różni się od dyrektywy, a traktatowy zapis o niewywoływaniu skutku bezpośredniego zdaje się być niemal frazesem. W każdym razie charakter decyzji ramowych, podstawowego dziś „trzeciofilarowego” instrumentu prawnego, nie jest do końca jasny. Wszystko to musi inspirować i inspiruje do pogłębionych analiz, zwłaszcza gdy Traktat Konstytucyjny, który system prawny Unii Europejskiej miał uczynić bardziej przejrzystym, zawisł na włosku.

Książka ta jest dedykowana wszystkim tym, którzy zajmują się ściganiem przestępstw i wymierzaniem sprawiedliwości w sprawach karnych, dla których dziś sprawy „z elementem międzynarodowym” stały się chlebem powszednim. Jest jasne, że praktyka czyni mistrzem. Codzienne operowanie w „przestrzeni transgranicznej”będzie powodowało coraz większą sprawność posługiwania się omawianymi w tej książce instrumentami. Nie można jednak zamykać oczu na to, że w pierwszej dekadzie XXI wieku w wielu polskich prawniczych głowach ciągle jeszcze pokutuje „myślenie narodowe”, a wszystko to, co się w utartych przez całe lata kanonach nie mieści, traktowane jest z dużą nieufnością. Książka ta ma pomóc w dokonaniu przełomu, ma być drogowskazem dla tych, którzy dziś ciągle jeszcze nie mogą się w nowej rzeczywistości odnaleźć. Nie jest to zresztą wcale łatwe. Nie da się ukryć, że w obszarze międzynarodowej współpracy policyjnej, a w większym jeszcze stopniu sądowej, mamy dziś nieprawdopodobne nagromadzenie konkurujących ze sobą instrumentów prawnych. Na różnych forach, w odniesieniu do rozmaitych grup państw, budowane są odrębne systemy. Mamy w Europie nie tylko Unię Europejską, ale także Radę Europy, która wzmocnienie współpracy sądowej traktuje jako jedno ze swoich podstawowych zadań, a ponadto grupy państw, dla których zastane mechanizmy współpracy nie są wystarczające i pragną tę współpracę zacieśniać w pewnych obszarach geograficznych (co dotyczy np. państw Beneluksu, czy państw nordyckich). Jeśli dodamy do tego aktywność ONZ, która w drodze konwencji uniwersalnych usiłuje intensyfikować współpracę w zakresie ścigania pewnych rodzajów przestępczości (terroryzmu, handlu narkotykami, prania pieniędzy), a ponadto weźmiemy pod uwagę to, że w sprawach złożonych (a takie są przecież regułą) zachodzi potrzeba współpracy z należącymi do rozmaitych kręgów państwami i w odniesieniu do rozmaitych typów przestępstw, rzeczywistość jawi się jako niebywale skomplikowana. Potrzebne są więc takie książki jak ta, która przynajmniej w odniesieniu do jednego (i z naszej dzisiejszej perspektywy najważniejszego) obszaru rzecz całą systematyzuje i przybliża.

Książka ta ma także stanowić inspirację dla badaczy prawa europejskiego i szeroko rozumianego prawa karnego. Nie wszystkie głoszone tu zapatrywania są bezdyskusyjne, nie na wszystko mamy gotowe recepty, zwłaszcza że materia jest nowa, a orzecznictwo ETS dotyczące współpracy w sprawach karnych zaczyna się dopiero kształtować. Adresujemy tę książkę w końcu do tych, którzy zwyczajnie chcą o trzecim filarze Unii Europejskiej więcej wiedzieć. Dziś, po akcesji Polski do Unii Europejskiej wiedza o jej systemie prawnym należeć musi do podstaw prawniczego wykształcenia. Nie wszyscy zaś mieliśmy okazję nauczyć się o tym systemie na studiach.

Autorami tej książki są ludzie młodzi, a każdy z nich ponosi pełną odpowiedzialność za to, co napisał. Różnice zapatrywań są rzeczą naturalną, w szczególności wtedy, gdy w grę wchodzi materia nowa i do tego kontrowersyjna. Może nawet dobrze, że takie różnice są, albowiem prowokują naukową dysputę, a dzięki nim lektura nie jest po prostu nudna.