Góral Lesław, Zintegrowany model publicznoprawnych instytucji ochrony rynku bankowego we Francji i w Polsce

Problematyka publicznoprawnych instytucji ochrony rynku bankowego nie doczekała się jak dotąd całościowego opracowania. Podejmowane na gruncie nauk prawnych i ekonomicznych rozważania nie traktują tych instytucji jako elementów tworzących spójny system instytucji ochrony rynku bankowego, którego rola i zadania zostały ściśle określone przez prawodawcę. Podjęta w pracy charakterystyka tych instytucji, nie w aspekcie cząstkowym, ale jako pewnej zwartej całości charakteryzującej się właściwymi tym instytucjom cechami, pozwala na określenie ich roli oraz optymalnego dla rynku bankowego modelu instytucji ochrony środków pieniężnych deponentów. Ujęcie takie wydaje się zasadne ze względu na coraz większe zróżnicowanie podmiotów podejmujących działalność na rynku bankowym i ich powiązania kapitałowe z podmiotami działającymi w innych segmentach rynku finansowego. Sprawia to, że ochrona środków pieniężnych powierzonych podmiotom działającym na rynku bankowym realizowana jest nie tylko metodą pośrednią, poprzez tworzenie regulacji normujących prawidłowe funkcjonowanie tego rynku, ale uzupełniana jest metodą bezpośrednią, poprzez tworzenie funduszy gwarantowania depozytów bankowych. Przesłanką tworzenia instytucji ochrony rynku bankowego jest ochrona wartości wypełniających treść interesu publicznego na tym rynku. Wartości te wyznaczają normatywne cele dla instytucji chroniących rynek bankowy. Prawodawca, wskazując w treści unormowań dotyczących funkcjonowania rynku bankowego wartości wypełniające pojęcie interesu publicznego, przeniósł ciężar ich ustalenia na instytucje chroniące ten rynek. Dotyczy to jednak wyłącznie bezpieczeństwa środków pieniężnych, których dyspozytariuszami są podmioty działające na tym rynku. Instytucje ochrony rynku bankowego uczestniczą bowiem w tworzeniu regulacji normujących funkcjonowanie tego rynku, które mają zapewnić ochronę środków pieniężnych deponentów.

Podjęcie zagadnień dotyczących publicznoprawnych instytucji ochrony rynku bankowego wydaje się istotne ze względu na pojawianie się w literaturze przedmiotu, zwłaszcza w okresie kryzysu finansowego, poglądów głoszących, że celem tych instytucji jest dążenie do zachowania stabilności finansowej rynku bankowego. Przypisanie instytucjom ochrony rynku bankowego takiego celu jest sprzeczne z unormowaniami prawnymi, które wyraźnie określają, że jest nim ochrona środków pieniężnych deponentów. Cel ten determinuje zarówno rodzaj zadań, jak i uprawnień o charakterze władczym w stosunku do podmiotów działających na rynku bankowym. Działania państwa w zakresie regulacji prawnych normujących funkcjonowanie rynku bankowego podejmowane są w interesie publicznym, a nie - wbrew poglądom niektórych autorów - ze względu na potrzebę chronienia mechanizmów rynkowych oraz zagrożenia, jakie dla podmiotów działających na tym rynku może nieść kryzys gospodarczy - na te wpływ mają bowiem zjawiska ekonomiczne - ale wyłącznie ze względu na ochronę fundamentalnych dla rynku bankowego wartości wypełniających treść interesu publicznego, jakim jest ochrona środków pieniężnych deponentów.

Prezentowana monografia ma trzy zasadnicze cele. Pierwszy to dokonanie ustaleń teoretycznych odnoszących się do charakteru prawnego instytucji nadzoru nad działalnością bankową i funduszy gwarantowania depozytów bankowych, jako instytucji powołanych do ochrony krajowych rynków bankowych. Drugim celem pracy jest prezentacja rozwiązań francuskich i polskich oraz sformułowanie ocen i uogólnień dotyczących tych rozwiązań. Cel trzeci to określenie cech modelowych, jakimi powinien charakteryzować się zintegrowany system instytucji ochrony rynku bankowego. Dlatego też podjęte tu rozważania nie zmierzają do sformułowania pod adresem prawodawcy szczegółowych propozycji de lege ferenda, ale są punktem wyjścia do określenia podstawowych zasad, na jakich powinien opierać się teoretyczny model instytucji ochrony rynku bankowego. Do zrealizowania tych celów i rozwiązania pojawiających się w toku rozważań szczegółowych problemów wykorzystana została metoda porównawcza z elementami metody dogmatycznej. Zastosowanie metody dogmatycznej umożliwia analizę materiału normatywnego regulującego funkcjonowanie poszczególnych instytucji ochrony w celu zidentyfikowania cech, które charakteryzują systemy ochrony we Francji i w Polsce. Natomiast przeprowadzenie analizy prawnoporównawczej rozwiązań obowiązujących w tych krajach pozwoliło na określenie modelowych cech, jakie powinien posiadać system ochrony rynku bankowego.

Podstawowe tezy, które dowodzone są w pracy, dotyczą charakteru prawnego i cech zintegrowanego modelu instytucji ochrony rynku bankowego. Służą wykazaniu, że:

Publicznoprawne instytucje ochrony przedstawione zostały na tle funkcjonującego we Francji i w Polsce rynku bankowego, stanowiącego segment jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej, oraz regulacji prawnych określających ich zadania i wzajemne relacje. Kryterium wyboru jest istniejąca we Francji i w Polsce odmienność przyjętych przez te kraje rozwiązań strukturalnych instytucji ochrony rynku bankowego.

Tak sformułowane cele wyznaczają zakres i układ pracy. Punktem wyjścia jest analiza regulacji prawnych normujących funkcjonowanie instytucji ochrony, która pozwoliła na wyznaczenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego rynku bankowego (rozdział I). Z uwagi na to, że rynek bankowy jest jednym z segmentów rynku finansowego Unii Europejskiej, istotne znaczenie dla tego rynku mają zawarte w unormowaniach wspólnotowych zasady, które legły u podstaw funkcjonowania jednolitego rynku finansowego Wspólnoty. Wyznaczyły one bowiem reguły prawne dla krajowych rynków bankowych. Przywołane w rozdziale regulacje wspólnotowe normujące funkcjonowanie jednolitego rynku finansowego nie stanowią podstawy do badania wpływu tych regulacji na obowiązujący we Francji i w Polsce model publicznoprawnych instytucji ochrony rynku bankowego, albowiem te zagadnienia regulują wyłącznie unormowania krajowe. Odwołanie się w rozdziale I pracy do dyrektyw normujących rynek finansowy Unii Europejskiej wynika z chęci ukazania przestrzeni prawnej, w której funkcjonują różnorodne podmioty, których działalność podlega nadzorowi ze strony krajowych instytucji ochrony rynku bankowego. Przeprowadzona w tym rozdziale analiza struktury rynku finansowego umożliwiła scharakteryzowanie zakresu przedmiotowego rynku bankowego. Podjęte próby podziału rynku finansowego nawiązujące do różnych kryteriów świadczą nie tylko o złożonym charakterze tego rynku, ale również o wzajemnym przenikaniu się różnych jego części, co powoduje iż niezwykle trudno jest precyzyjnie określić obszar działalności różnorodnych podmiotów funkcjonujących na rynku bankowym we Francji i w Polsce. Klasyfikacja ta okazała się pomocna przy próbie wyjaśnienia terminu "rynek bankowy" na gruncie nauk ekonomicznych i prawnych.

Rozważania zmierzające do wyjaśnienia przesłanek tworzenia, ustalenia charakteru i rodzajów instytucji ochrony rynku bankowego podjęte zostały w II i w III rozdziale pracy. Na tym etapie analizie poddane zostały wartości wyznaczające normatywne cele dla instytucji powołanych do czuwania nad ich przestrzeganiem przez podmioty prowadzące działalność na rynku bankowym. Instytucje te tworzą krąg podmiotów, które dla potrzeb pracy zostały określone terminem "instytucje ochrony rynku bankowego". Określenie charakteru tych instytucji oraz próba ich klasyfikacji podjęta w tej części rozprawy umożliwiły udzielenie odpowiedzi na pytanie o istotę prawną tych instytucji oraz wyjaśnienie ich miejsca w krajowym systemie instytucji ochrony rynku bankowego.

Analiza francuskich i polskich unormowań określających strukturę i zadania instytucji ochrony rynku bankowego przeprowadzona została w rozdziale IV i V pracy. Rozważenie tych zagadnień pozwoliło nie tylko na dokonanie charakterystyki poszczególnych typów instytucji we Francji i w Polsce, ale również na przeprowadzenie badań prawnoporównawczych umożliwiających uchwycenie różnic oraz cech wspólnych dla instytucji nadzoru oraz dla funduszów gwarantowania w tych krajach. Temat pracy wymagał udzielenia odpowiedzi wyjaśniającej rolę systemu instytucji ochrony na rynku bankowym. Uchwycenie istoty prawnej i cech charakteryzujących poszczególne instytucje ochrony rynku bankowego we Francji i w Polsce umożliwiło sformułowanie odpowiedzi na pytanie, czy możemy mówić o wykształceniu się cech konstytutywnych właściwych modelowi systemu instytucji ochrony rynku bankowego. Badania w tym zakresie miały na celu odpowiedź na pytanie o optymalny model instytucji ochrony rynku bankowego nie tylko w Polsce, ale i w innych krajach Unii Europejskiej.