Frąckowiak-Adamska Agnieszka, Zasada proporcjonalności jako gwarancja swobód rynku wewnętrznego Wspólnoty Europejskiej

Rynek wewnętrzny Wspólnoty Europejskiej (dalej: WE) opiera się na czterech fundamentalnych wolnościach: swobodzie przepływu towarów, osób, usług oraz kapitału. Ustanowione w interesie wspólnotowym, stopniowo zyskały one również charakter praw podmiotowych jednostek, co widoczne jest szczególnie w przypadku swobody przepływu osób. Mimo fundamentalnego dla WE znaczenia swobód, prawo wspólnotowe dopuszcza możliwość ich ograniczania na szczeblu krajowym ze względu na szeroko rozumiany interes publiczny państw członkowskich. Podstawy derogacji określone są enumeratywnie odrębnie dla każdej swobody w Traktacie ustanawiającym WE (dalej: TWE). Możliwość powoływania się na dalsze interesy została przewidziana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości.

Dopuszczalność wyjątków ma doniosłe znaczenie prawne ze względu na to, że stanowią wyłom w jednolitości stosowania prawa wspólnotowego oraz ograniczają fundamentalne uprawnienia jednostek wypływające z traktatów założycielskich. Wszystkie ograniczenia swobód rynku wewnętrznego poddawane są w związku z tym rygorystycznym wymogom. Po pierwsze muszą być ustanowione dla ochrony któregoś z wymienionych interesów publicznych (państwa członkowskie często powołują się na te wartości, by w rzeczywistości chronić swój interes ekonomiczny) oraz po drugie - być zgodne z zasadą proporcjonalności, to znaczy nie mogą przekroczyć tego, co niezbędne do osiągnięcia ochrony danego interesu. Niniejsza praca poświęcona jest analizie tego drugiego warunku.

Zakres zastosowania zasady proporcjonalności wykracza znacznie poza materię rynku wewnętrznego. Niemal każde orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości rozstrzygające ważność aktów wspólnotowych lub oceniające zgodność prawa krajowego ze wspólnotowym odnosi się do tej zasady. Odgrywa ona dużą rolę również poza prawem wspólnotowym - jest obecna w krajowym prawie konstytucyjnym, karnym oraz coraz widoczniej w prawie cywilnym. Zastosowanie zasady proporcjonalności w obszarze rynku wewnętrznego ma jednak szczególne znaczenie. Ta "najważniejsza ogólna zasada prawna prawa wspólnego rynku" pojawia się właściwie w każdym orzeczeniu dotyczącym swobód przepływu. Jej rola jest tym większa, że obecnie w większości spraw z tego zakresu Trybunał od razu stwierdza ograniczenie swobód i jedynie przypatruje się ewentualnemu usprawiedliwieniu .

Choć zasada proporcjonalności jest najbardziej neutralnym z dostępnych instrumentów rozwiązywania sporów dotyczących wartości, skutki jej zastosowania nie są obojętne dla swobód przepływu. Większość doktryny jest zgodna co do tego, iż zasada ta służy zapewnieniu funkcjonowania rynku wewnętrznego i jest sprawnym narzędziem przeciwdziałającym chronieniu partykularnych interesów poszczególnych państw członkowskich. Ta podstawowa dla niniejszej rozprawy hipoteza nie zakłada jednak, zdaniem autorki, że Trybunał stosuje zasadę proporcjonalności automatycznie, zwalczając za jej pomocą środki krajowe i nie zważając na interes publiczny państw członkowskich. Określenie "gwarancja swobód rynku wewnętrznego" zakłada, że zasada proporcjonalności, uwzględniając prawdziwą potrzebę ochrony niegospodarczych interesów krajowych, pozwala utrzymać jedynie środki, które są naprawdę konieczne dla zapewnienia tych wartości. Służy zatem eliminacji środków protekcjonistycznych oraz zachowaniu właściwej równowagi między swobodami przepływu a wartościami niegospodarczymi, tak by realizacja tych ostatnich nie unicestwiła sprawnego funkcjonowania rynku wewnętrznego.

W pewniej części spraw Trybunał sam przesądza kwestię proporcjonalności środka ułatwiając w ten sposób sądom krajowym zadanie. W znacznej większości przypadków rozstrzygnięcie kwestii proporcjonalności pozostawia jednak tym sądom, ograniczając się do wskazania kryteriów, którymi powinny się kierować. Poznanie mechanizmów jej zastosowania ma zatem doniosłe znaczenie dla sądów krajowych.

Tymczasem stosowanie zasady proporcjonalności (jak również innych zasad ogólnych) sprawia sądom poważne trudności. Przykładowo, na 807 orzeczeń wydanych przez polskie sądy administracyjne w latach 1999-2004 w sprawach podatkowych i gospodarczych tyko w jednym miało miejsce odniesienie do zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W badanej grupie orzeczeń nie odnotowano odniesień do zasady proporcjonalności w ujęciu prawa wspólnotowego . Również przykłady z niektórych innych państw członkowskich wskazują, że sądy unikają analizy proporcjonalności środków . Jedną z przyczyn jest nieznajomość reguł jej zastosowania.

W tym kontekście należy mieć na uwadze, iż państwo polskie, które 1 maja 2004 r. przystąpiło do Unii Europejskiej, od tej daty jest uprawnione do przyjmowania regulacji przewidujących odstępstwa od swobód przepływu dla ochrony swojego interesu publicznego. Uregulowania te będą, z całą pewnością, zaskarżane do sądów krajowych, zobowiązanych rozstrzygać o ich legalności. Ostatecznym, a przez to mającym największe znaczenie, kryterium oceny jest badanie ich proporcjonalności, to znaczy rozstrzygnięcie o tym, czy ochrona danego interesu, na który powołuje się państwo, uzasadnia zakłócenie lub nawet wyłączenie swobody przepływu. W takich sytuacjach sąd krajowy może zwrócić się z zapytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości, jednakże ostateczna ocena proporcjonalności środka należeć będzie do niego. Omawiana w nieniejszej rozprawie tematyka jest zatem aktualna na gruncie polskim.

Zasada proporcjonalności, która powstała jako sądowa odpowiedź na rosnące uprawnienia administracji, jest również przejawem emancypacji sędziego. Przemiana ta wynika po pierwsze z faktu, iż prawo wspólnotowe w dużo większym stopniu niż polskie opiera się na zasadach ogólnych prawa. Sędzia nie może być więc jedynie "ustami ustawy", lecz musi w twórczy sposób podchodzić do prawa pisanego, zbliżając się do charakterystycznego dla systemu common law"poszukiwania sprawiedliwości". Z pomocą zasady proporcjonalności wkracza on ponadto w rejony zastrzeżone dotąd dla władzy prawodawczej - ocenia legalność przyjętych przez nią uregulowań. Coraz częściej to sądy mają ostatnie słowo w określeniu, co jest prawem . Stąd opinie, że sądowa kontrola proporcjonalności jest związana z pewnym "schyłkiem pozytywizmu" .

Zasada proporcjonalności w zakresie, w jakim stosowana jest do kontroli aktów państw członkowskich, ma charakter typowo orzeczniczy - nie została skodyfikowana w traktatach założycielskich. Do maja 2000 r. proporcjonalność pojawiła się w ponad 700 sprawach , z każdym rokiem znajdując coraz większe zastosowanie. Analiza całego orzecznictwa z około 38 lat , w którym pojawia się zasada proporcjonalności nie była więc możliwa. W pracy omówiono jednak kilkaset rozstrzygnięć Trybunału i opinii rzeczników generalnych, które pozwalają stworzyć stosunkowo pełny obraz modeli zastosowania zasady proporcjonalności w obszarze rynku wewnętrznego.

Analiza zasadniczo nie obejmuje orzecznictwa sądów krajowych państw członkowskich. Co prawda w znacznej części spraw o proporcjonalności regulacji krajowych decydują ostatecznie sądy krajowe, jednakże są one związane zapatrywaniami Trybunału wyrażonymi w orzeczeniach prejudycjalnych. Kryteriów oceny proporcjonalności należy zatem szukać w tych ostatnich. Orzecznictwo Trybunału sprzyja powstaniu ius communae europaeum, a zasada proporcjonalności jest jego wyrazem. Wyroki sądów krajów członkowskich uwzględniono jedynie w najbardziej interesujących przypadkach, zwłaszcza takich, które wskazać można jako przykład niepoprawnego zastosowania zasady proporcjonalności.

Praca podzielona jest na dwie części. W pierwszej omówione są zagadnienia konieczne dla zrozumienia istoty zasady proporcjonalności (jej podbudowa filozoficznoprawna i zastosowanie w różnych porządkach prawnych) oraz wagi zapewnianej przez nią ochrony (znaczenie swobód rynku wewnętrznego i mechanizm dozwolonych wyjątków).

Druga część pracy to analiza zastosowania zasady proporcjonalności przez Trybunał Sprawiedliwości. Kluczowym pojęciem związanym z posługiwaniem się tą zasadą jest "intensywność" badania. W zależności od sposobu stosowania zasady proporcjonalności Trybunał może godzić się na możliwość ograniczania czy zawężania podstawowych swobód rynku wewnętrznego ze względu na cele pozagospodarcze w mniejszym lub większym stopniu. Mało intensywne stosowanie zasady proporcjonalności powodowałoby, że duża ilość środków państwowych zostałaby uznana za legalną w świetle prawa wspólnotowego, co oczywiście odbiłoby się niekorzystnie na swobodach rynku wewnętrznego. Rygorystyczne jej zastosowanie byłoby natomiast ochroną tych swobód poprzez zredukowanie ich ograniczeń do koniecznego minimum. Analiza zróżnicowanej intensywności badania proporcjonalności polega z jednej strony na zidentyfikowaniu czynników, które mają na to wpływ, a z drugiej - na przedstawieniu postaci, jakie może przyjąć kontrola proporcjonalności.

W rozdziale pierwszym omówione są zagadnienia o charakterze teoretycznym: rola zasady proporcjonalności w poszczególnych dziedzinach prawa, szczególny charakter zasady proporcjonalności: jej neutralność oraz elastyczność, a także zasada proporcjonalności jako wyraz odejścia od pozytywizmu prawniczego. Następnie przybliżone zostało funkcjonowanie zasady proporcjonalności w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w porządkach prawnych wybranych państw członkowskich oraz ogólnie w prawie Wspólnoty Europejskiej.

Rozdział drugi poświęcony jest swobodom rynku wewnętrznego i dopuszczalności ich ograniczeń. Omawia on podstawowe pojęcia z tego zakresu - pojęcie swobód przepływu i środka państwowego ograniczającego swobody. Zawiera klasyfikację wyjątków, na które może powoływać się państwo członkowskie dla usprawiedliwienia regulacji zakłócającej swobody. Analizuje również warunki legalności takich ograniczeń, z których najważniejszym jest zasada proporcjonalności. Poza zakresem niniejszej pracy pozostają inne postanowienia TWE, dopuszczające odstępstwa od swobód rynku wewnętrznego (np. art. 86 ust. 2 czy art. 95 ust. 4) oraz przepisy pozostałych traktatów założycielskich. Praca nie objmuje również zagadnień związanych z wymianą handlową z państwami trzecimi.

W rozdziale trzecim szczegółowo omówiono przesłanki wpływające na sposób zastosowania zasady proporcjonalności, a w szczególności na wybór stopnia intensywności badania i, pośrednio, na wynik rozstrzygnięcia. Zasada proporcjonalności jest w znacznej mierze wyrazem "zdrowego rozsądku". Wyników jej użycia nie da się zatem jednoznacznie przewidzieć. Jest to niemożliwe po pierwsze dlatego, że pojawiają się sytuacje nowe, po drugie dlatego, że czynniki te wchodzą w interakcje i w zależności od kontekstu dany czynnik raz ma większą, a raz mniejszą wagę. Układ czynników jest specyficzny dla każdej sprawy i ocena proporcjonalności może dokonywać się jedynie poprzez osobne badanie każdego przypadku.

Przejawy zróżnicowanej intensywności przedstawione są w rozdziale czwartym. Należą do nich: wybór testu proporcjonalności, rozłożenie ciężaru dowodu oraz wybór między rozstrzygnięciem przez Trybunał kwestii proporcjonalności lub pozostawieniem tego zadania sądowi krajowemu.