Misiejko Adrian, Zakres zadań własnych gminy a prawne formy ich realizacji

Przedmiotem niniejszego opracowania są zagadnienia regulacji stanowiących podstawę do przypisania gminie zadań własnych, a jej organom odpowiednich kompetencji, aby zadania te mogły być realizowane. Choć zarówno problematyka zadań publicznych, jak i formy ich realizacji od dawna budzą żywe zainteresowanie doktryny, to w odniesieniu do samorządu terytorialnego wciąż brakuje konsensusu dotyczącego niektórych podstawowych kwestii. W szczególności nie jest jasne, jak należy rozumieć zadaniowo-kompetencyjną samodzielność gminy w kontekście jej podwójnej natury: z jednej strony, podmiotu administracji publicznej (i ważnego elementu struktury podziału terytorialnego), a z drugiej, wspólnoty mieszkańców. Czy zakres działania gminy został ukształtowany przez ustawodawcę w taki sposób, aby zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty stało się samodzielną przesłanką uzasadniającą podejmowanie działań przez jej organy? A może owo zaspokajanie potrzeb stanowi jedynie kryterium odróżniające niektóre z zadań gminy (wymienione enumeratywnie w ustawach zadania własne) od innych (również enumeratywnie wymienionych zadań zleconych)? Wówczas organy gminy mogłyby realizować wyłącznie zadania wprost wskazane przez ustawodawcę. Jakie znaczenie dla ustalenia zadań własnych mają klauzule kompetencyjne przewidziane w Konstytucji RP oraz ustawach zwykłych? Czy sprecyzowanie przez ustawodawcę sposobu wykonywania fragmentu określonego zadania własnego wyklucza możliwość działania poza zakresem owej regulacji szczegółowej? Pytania te dotyczą rdzenia regulacji określanych jako „prawo samorządu terytorialnego”.

Problemy z tym związane zostały w pewnym zakresie dostrzeżone przez Radę Europy , a w doktrynie odnośna dyskusja toczy się co najmniej od kilkunastu lat . Wciąż aktualne jest m.in. pytanie, czy gmina może podejmować się wykonywania niesprecyzowanych ustawami zadań (jako zadań własnych), a jeżeli tak, to za pomocą jakich form działania może je realizować.

Pojawienie się w ostatniej dekadzie monografii mających za przedmiot niektóre aspekty wykonywania zadań publicznych przez szeroko rozumiane struktury samorządu terytorialnego nie rozstrzygnęło zarysowanych wyżej dylematów . Autorzy tych publikacji kwestię zakresu działania analizują w różnym stopniu (z punktu widzenia niniejszego opracowania niewyczerpująco), zawsze jako jeden z wielu punktów wyjścia do przeprowadzenia zaplanowanych przezeń badań głównych . Nie jest to krytyka tych pozycji, lecz jedynie przyczynek do naświetlenia aktualnego stanu badań. Natomiast zgodnie z założeniami niniejszej pracy to właśnie kwestia zakresu działania gminy w odniesieniu do zadań własnych jest zagadnieniem centralnym, a problemy szczegółowe będą rozpatrywane w jego kontekście . Warto podkreślić, że choć pojawiają się publikacje, których autorzy wychodzą z tego samego założenia, to w swoich artykułach czy pojedynczych rozdziałach w pracach zbiorowych nie są w stanie wyczerpać tego tematu .

Problematyka zadań własnych gminy jest przedmiotem nie tylko dyskursu naukowego, lecz niekiedy staje się także bieżącej debaty politycznej. W ostatnim czasie było to związane z agresją rosyjską na Ukrainę oraz ze zjawiskiem kryzysu energetycznego w Polsce. Stawiano pytania o dopuszczalność podejmowania przez gminy działań na rzecz uchodźców czy też zabezpieczenia podstawowych potrzeb mieszkańców w zakresie ciepła czy paliw gazowych. Choć sprawy związane z tymi zagadnieniami dość szybko stały się przedmiotem regulacji ustawowej, to fakt ich wystąpienia potwierdza zasadność badań nad granicami samodzielności gminy w reagowaniu na zarówno trwałe, jak i niespodziewanie pojawiające się potrzeby.

W niniejszej pracy istotne będzie podjęcie problemu relacji między pojęciami „zadania” i „kompetencje”. Jak zauważa Irena Lipowicz, ważne jest dostrzeżenie służebnej roli kompetencji wobec realizowanych zadań, jak również refleksja nad aktualnością ich katalogu wobec zmian zadań administracji publicznej . Należy też dodać, że znaczenie ma nie tylko samo przyjęcie odpowiedniej typologii prawnych form działania, lecz także określenie rodzajów podstaw prawnych niezbędnych do podejmowania jakichkolwiek działań przez organy gminy. O ile w przypadku kompetencji władczych większość zagadnień z tym związanych wydaje się już rozstrzygnięta przez piśmiennictwo i judykaturę , o tyle w odniesieniu do kompetencji niewładczych wciąż istnieją problemy interpretacyjne.

W tym kontekście należy zauważyć, że zarówno w odniesieniu do działalności ustawodawcy, jak i do praktyki organów nadzoru czy sądów administracyjnych sygnalizowany jest wzrost tendencji etatystycznych . Silny jest również nurt akcentujący pozytywistyczny charakter kompetencji przyznanych organom samorządu terytorialnego i konieczność powstrzymania się od wykładni rozszerzającej – także przepisów o zadaniach – celem ochrony interesów jednostek . To rozłożenie akcentów prowokuje niektórych uczestników dyskursu do przywoływania sporów, jakie wiedli przedstawiciele szkół naturalistycznej, państwowej i państwowo-naturalistycznej w okresie międzywojennym .

Nie można też zignorować innych zagadnień i zjawisk, które w różnym stopniu oddziałują na proces stosowania prawa komunalnego. Z punktu widzenia wpływu JST na rynek zagadnienie zakresu działania gminy powinno być rozpatrywane w kontekście regulacji prawa unijnego dotyczącego pomocy publicznej. Co więcej, w doktrynie trwa dyskusja nad procesami komunalizacji, prywatyzacji oraz rekomunalizacji zadań publicznych i nad ich znaczeniem dla zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wydaje się, że nie będzie ona pełna bez dokonania analizy podstawowych kwestii związanych z określeniem zakresu zadań własnych gminy.

W ramach tak zakreślonego pola badawczego należy wyodrębnić szereg zagadnień i hipotez.

Punktem wyjścia dla całej pracy jest analiza historycznoprawna i filozoficznoprawna zmian zakresu działania samorządu gminnego. Jej podstawowy element stanowią badania nad rozwojem samorządu lokalnego w Polsce, zwłaszcza w kontekście ewolucji jego zadań (i ich charakteru). W dalszej kolejności została przeprowadzona analiza historycznego rozwoju regulacji dotyczących zakresu działania gminy w latach 1918–1950 oraz 1990–2020, a także jednostek stopnia podstawowego jednolitej administracji państwowej istniejących w okresie PRL.

Zagadnienie zakresu działania gminy zostało również odniesione ponadto do regulacji międzynarodowych (EKSL) oraz obowiązujących w innych państwach. Wśród tych ostatnich jako podstawowy przedmiot analiz porównawczych wybrano samorząd angielski. W typowych rozróżnieniach jako model samorządu ściśle związanego prawem (zasada ultra vires) był on do pewnego momentu przeciwstawiany modelowi kontynentalnemu jako opartemu na generalnej kompetencji gminy w zakresie zadań lokalnych . Podejście takie widoczne jest również w międzynarodowych badaniach porównawczych . W ostatnich latach wskutek istotnych zmian legislacyjnych w systemie angielskim nastąpiło jednak odejście od ściśle rozumianej zasady ultra vires na rzecz ogólnych klauzul upoważniających lokalne organy do działania bez szczegółowej podstawy prawnej. Zasadne wydaje się zatem ustalenie, czy obowiązujący w polskim porządku prawnym zakres działania gminy należy uznać za bliższy koncepcji ultra vires czy może ogólnej klauzuli kompetencyjnej.

Zgodnie z tytułem pracy zostaną także dokonane ustalenia dotyczące prawnych form działania administracji, jakimi mogą posługiwać się organy gminy. W tym kontekście kluczowe było ustalenie zależności między rodzajami przepisów (i wynikających z nich norm) a możliwością wykorzystania określonej formy działania. Oczywiste jest bowiem to, że użycie każdej z tych form wymaga zaangażowania środków – rzeczowych, osobowych lub finansowych. Te zaś mogą być wykorzystywane tylko dla tych działań, które znajdują adekwatną podstawę prawną. Ustalenie, jaka podstawa prawna jest niezbędna dla stosowania poszczególnych prawnych form działania, pozwoli na wyeliminowanie (lub chociaż zmniejszenie) zagrożeń związanych zarówno z nieuzasadnionym ograniczaniem, jak i nadużywaniem samodzielności gminy.

Wyniki wyżej zakreślonych analiz zostały wykorzystane do badań nad aktualnym zakresem działania gminy w odniesieniu do zadań własnych. W pierwszej kolejności ustalono, w jaki sposób gmina identyfikuje zadania własne: czy muszą być one koniecznie enumeratywnie wymienione w ustawach (a jeżeli tak, to w jaki sposób), czy też w obowiązującym stanie prawnym możliwe jest realizowanie wszelkich zadań, które mają służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej (o ile nie zostało to na mocy przepisów wykluczone, np. poprzez zastrzeżenie działania w danej sprawie dla innego podmiotu administracji publicznej). Rozstrzygnięcie to pomogło ustalić, czy zmiana sytuacji społeczno-gospodarczej, skutkująca powstaniem nowych potrzeb wspólnoty samorządowej, wymaga każdorazowej interwencji ustawodawcy (jeżeli gmina miałaby te potrzeby zaspokajać), czy też gmina może działać wówczas na podstawie generalnej klauzuli kompetencyjnej .

Po dokonaniu powyższych rozstrzygnięć możliwe było przygotowanie ogólnego modelu prawnego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty , a następnie przeprowadzenie analizy dogmatycznoprawnej w odniesieniu do konkretnych spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, dotyczących transportu publicznego, targowisk i hal targowych, promocji gminy oraz prowadzenia stacji paliw. Wybór zadań (lub spraw, które potencjalnie mogłyby być zadaniami własnymi gminy) podyktowany został stopniem uszczegółowienia ustawowej regulacji ich wykonywania. Działanie samorządu gminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego precyzowane jest licznymi aktami prawnymi o randze ustawy . Kwestie targowisk i hal targowych , a także sprawy turystyki są natomiast uregulowane wyłącznie szczątkowo. W niniejszej pracy zostanie również podjęta problematyka zaspokajania tych potrzeb wspólnoty, które nie zostały wprost wskazane w ustawach (w szczególności na przykładzie zaspokajania potrzeb w zakresie korzystania ze środków transportu indywidualnego).

Przeprowadzenie powyższego zamierzenia badawczego stanowiło odpowiedź na postulaty stawiane w doktrynie . Debata nad współczesnym ujęciem relacji między zakresem zadań własnych a formami działania organów wydaje się wpisywać w dyskusję nad pozycją samorządu terytorialnego w dzisiejszym państwie.

W związku z badaniami wstępnymi możliwe jest postawienie tych hipotez:

Hipoteza nr 1: W granicach wyznaczonych Konstytucją RP dopuszczalne jest takie uregulowanie zakresu zadań własnych gminy, by ta mogła realizować również te zadania własne, które nie zostały wprost wskazane w ustawie, lecz służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty gminnej.

Hipoteza nr 2: W obowiązującym stanie prawnym gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, może zajmować się sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym (niezastrzeżonymi dla innych organów administracji publicznej), służącymi zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nawet jeżeli nie zostały one wyraźnie wymienione w ustawach ustrojowych lub szczegółowych.

Hipoteza nr 3: Podejmowanie różnorodnych form działania administracji w celu wykonywania zadań własnych wymaga podstawy prawnej o różnym stopniu uszczegółowienia.

Hipoteza nr 4: Ustalenie, że istnieje zadanie własne, mieszczące się w zakresie działania samorządu gminnego, stanowi wystarczającą podstawę do realizowania go za pomocą niewładczych form działania administracji oraz wydatkowania nań środków (w tym finansowych).

Hipoteza nr 5: W przypadku zadań własnych regulowanych ustawami szczegółowymi zakres działania kształtuje się dwojako: w zakresie uregulowanym w ustawie gmina jest związana przepisami ustawy, w pozostałym zaś (nieuregulowanym szczegółowo, lecz mieszczącym się w sprawie publicznej wynikającej z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 u.s.g.) może je realizować za pomocą form niewładczych (jak w przypadku zadań zupełnie nieuregulowanych w ustawie szczegółowej).

Hipoteza nr 6: Istnienie generalnej klauzuli kompetencyjnej samorządu gminnego stanowi cechę istotnie odróżniającą go od dawnego modelu samorządu angielskiego opartego na zasadzie ultra vires.

Hipoteza nr 7: W ramach przynależnej gminie generalnej klauzuli kompetencyjnej należy wyodrębnić dwie części składowe: klauzulę o charakterze porządkującym (pozwalającą na przypisanie gminie spraw publicznych o charakterze lokalnym, wskazanych w ustawach, lecz z różnych przyczyn nieprzypisanych jakiemukolwiek podmiotowi) oraz klauzulę upoważniającą do działania (pozwalającą na podejmowanie i realizację ogólnie określonych zadań służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty lokalnej).

Hipoteza nr 8: Uzasadniona jest interwencja ustawodawcy, która powinna jednoznacznie rozstrzygnąć o dopuszczalności wykonywania przez gminę zadań własnych niewskazanych wprost w ustawach.

W celu zweryfikowania postawionych tez została wykorzystana metoda dogmatycznoprawna . Uwzględnia ona wyniki uzyskane w badaniach historycznoprawnych oraz filozoficznoprawnych, a także prawnoporównawczych (w odniesieniu do zakresu działania jednostek terytorialnych najniższego stopnia w samorządzie angielskim, a także, w zarysie, w wybranych modelach kontynentalnych ) . Oprócz aktów prawnych, pomocniczo wykorzystane zostały też piśmiennictwo prawnicze , dorobek judykatury oraz materiały pomocnicze procesu legislacyjnego . Uzyskane w ten sposób wnioski posłużyły do przygotowania modelu wykonywania zadań własnych przez gminę.

Przedstawiona Czytelnikom monografia uwzględnia wyniki badań prowadzonych jeszcze w okresie studiów doktoranckich. Dziękuję Panu Profesorowi Krystianowi M. Ziemskiemu, który był promotorem mojej pracy doktorskiej. Wsparcie otrzymane od Niego podczas przygotowania dysertacji było nieocenione.

Stan prawny w zakresie prawa polskiego został ustalony na 1 marca 2023 r.