Barczak Anna, Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska

Ochrona środowiska jest dziedziną życia społeczno-gospodarczego, która odgrywa ważną rolę w działaniach politycznych i gospodarczych w skali globalnej, regionalnej i lokalnej. Problemy ochrony środowiska należą do najistotniejszych problemów społecznych. Aby ochrona środowiska była skuteczna, należy podejmować działania kompleksowe, realizowane przy pomocy wszystkich podmiotów funkcjonujących w państwie. Szczególne znaczenie odgrywają organy administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej.

Właściwe rozwiązanie kwestii związanych z ochroną środowiska nie jest jednak możliwe bez poznania stanu świadomości ekologicznej społeczeństwa, zagadnień ochronnych istniejących na szczeblu lokalnym i regionalnym oraz istoty samorządu terytorialnego. Należy zdawać sobie sprawę z tego, że osiąganie sukcesów na poziomie samorządu terytorialnego przynosi korzyści całemu państwu. Właściwe realizowanie zadań, w tym dotyczących środowiska, odnosi pożądany skutek wówczas, gdy zadania te są przedmiotem działalności podejmowanej przez podmioty pozostające w bezpośredniej bliskości obywatela.

Reformy administracji (w latach 1990 i 1998) ukształtowały nowy model samorządu terytorialnego. Za najważniejsze uznano takie cechy, jak kreatywność, samodzielność, przejawianie inicjatyw, a nie bierne czekanie na wytyczne. To władze lokalne zobowiązane są do podjęcia i prowadzenia dialogu ze społeczeństwem oraz propagowania zasad zrównoważonego rozwoju wśród społeczności na danym terenie. Podstawowym czynnikiem mającym wpływ na skuteczność działania wspomnianych struktur w pewnych sferach życia społeczno-gospodarczego jest określenie przez ustawy ich zadań i kompetencji. Bez wątpienia sformułowanie zadań jest zarazem określeniem pozycji wspólnot samorządowych w danej dziedzinie.

Nowy, rzetelny i realny obraz usamodzielnienia administracji samorządowej przyczynił się do zmiany statusu wspólnot samorządowych w dziedzinie ochrony środowiska. Dzięki reformie prawa ochrony środowiska (w latach 2001 i 2002) można mówić o istotnych modyfikacjach i uzupełnieniach w zakresie, kierunkach i systemie działań środowiskowych związanych z harmonizacją polskiego porządku prawnego z ustawodawstwem unijnym. W wyniku tych przemian doprecyzowano rozkład kompetencji między organami administracji publicznej. Jednym z elementów wspomnianych przekształceń była dalsza decentralizacja zadań środowiskowych na rzecz samorządu terytorialnego.

Zauważalne zmniejszenie efektywności struktur samorządowych w rozwiązywaniu zagadnień środowiskowych wymaga jednak przebudowy zasad funkcjonowania tych struktur. Ma to szczególne znaczenie wobec łatwego do przewidzenia wzrostu liczby i stopnia skomplikowania obowiązków ochronnych jednostek samorządu terytorialnego w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Ponadto w literaturze z zakresu prawa administracyjnego brakuje aktualnego opracowania dotyczącego pozycji władz lokalnych w tej dziedzinie. Mimo niewątpliwego znaczenia tej dziedziny oraz jej dynamicznego rozwoju materia ta nie budzi szczególnego zainteresowania teoretyczno-prawnego i doktrynalnego. W cieniu zainteresowania piśmiennictwa pozostaje - poza nielicznymi wyjątkami - przede wszystkim kwestia aktualnego wykazu zadań i kompetencji władz lokalnych, ustalonego odrębnie dla każdego stopnia samorządowego, wraz z wydzieleniem zadań i kompetencji poszczególnych organów (stanowiących i wykonawczych). Jest to o tyle istotne, że wspomniane struktury są obowiązane nie tylko wykonywać te zadania, ale również uwzględniać je podczas wykonywania innych obowiązków, niemających charakteru środowiskowego. Wymienione zadania stały się podstawą podjęcia próby analizy problemów związanych z partycypacją samorządu terytorialnego w rozstrzyganiu kwestii środowiskowych.

Jako metodę badań przyjęto analizę materiału normatywnego, głównie prawa polskiego. Oceniając przepisy normujące ochronne zadania i kompetencje samorządu terytorialnego, starano się porównać prawo polskie z prawem unijnym w zakresie ważniejszych instrumentów przyznanych władzom lokalnym (programów ochrony środowiska, pozwoleń emisyjnych, zezwoleń). Analizie poddano też poglądy prezentowane w nauce prawa administracyjnego. Wykorzystano również badania prawnoporównawcze i literaturę zagraniczną (głównie niemieckojęzyczną i anglojęzyczną) - na tyle, na ile było to możliwe ze względu na dostępność materiałów i potrzeby w zakresie poszczególnych zagadnień. Przedstawiono orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz samorządowych kolegiów odwoławczych. Przedmiotem badań były także rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru (głównie wojewody). W badaniach orzecznictwa zastosowana została metoda analizy treści orzeczeń (zarówno tez, jak i uzasadnień). Celowo pominięto w pracy przedstawienie ewolucji regulacji prawnych dotyczących ochronnych zadań i kompetencji struktur samorządowych, problematyka ta doczekała się bowiem już swoich opracowań. Badania nie obejmują środowiskowego prawa międzynarodowego z uwagi na konwergencję unijnego porządku prawnego z tym prawem w ważniejszych założeniach.

Niniejsze rozważania mają przynieść odpowiedź na następujące pytania:

Tezą wyjściową badań jest stwierdzenie, że konieczna jest korekta zakresu i form partycypacji samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu problemów ochrony środowiska w Polsce w celu efektywnego wdrażania w życie nowych, obszernych regulacji prawnych w tej dziedzinie. Zaprezentowane w pracy rozważania będą zatem zmierzały do ustalenia pożądanego i aktualnego zakresu oraz sposobu określania zadań ochronnych samorządu terytorialnego, który będzie adekwatny do założeń ustrojowych i istniejących okoliczności.

Praca składa się z pięciu rozdziałów. W pierwszym rozdziale ustalono znaczenie pojęć "zadania" i "kompetencje", dokonując prezentacji poglądów doktryny prawa administracyjnego. Podejmując próbę określenia "zadań ochronnych" administracji samorządowej, przeprowadzono analizę generalnych uwarunkowań obowiązków jednostek samorządu terytorialnego, a następnie - w kontekście zadań ogólnych - wyodrębniono ich zadania ochronne. Zastanawiając się nad udziałem władz lokalnych w sferze ochrony środowiska, przedstawiono klasyczne typy zadań administracji we wskazanej dziedzinie. Na potrzeby niniejszego opracowania przyjęto, z pewnymi modyfikacjami, jako obowiązującą repartycję zadań ochronnych administracji publicznej zaproponowaną przez M. Górskiego, czyli podział na:

Między tą repartycją a przedmiotem pracy istnieją ścisłe związki.

W miarodajny sposób umożliwi ona określenie roli administracji samorządowej w ochronie środowiska, precyzując zalecany zakres zadań jej organów. Dlatego badania w pozostałych czterech rozdziałach prowadzone są na tle wskazanego wyżej podziału zadań między różne organy wchodzące w skład systemu administracji samorządowej. Zadania o charakterze organizatorskim (rozdział drugi) co do zasady odnoszą się do całego środowiska. Wpływają na sposób wykonywania innych zadań niezaliczonych do tej grupy. Stąd też wyodrębnione zostały według typu instrumentu. Trzy pozostałe rodzaje zadań (rozdziały od trzeciego do piątego) są klasycznymi już obowiązkami dotyczącymi poszczególnych komponentów środowiska. Oparte zostały na kryterium elementu środowiska, wobec którego zadanie jest podejmowane. Oceniając przepisy normujące wspomniane kwestie, starano się porównać polski porządek prawny ze standardami unijnymi. W pracy, podczas omawiania poszczególnych zagadnień, formułowane są wnioski szczegółowe oraz uwagi de lege lata i de lege ferenda. W zakończeniu dokonano podsumowania najważniejszych ustaleń dotyczących przede wszystkim wyznaczenia pożądanego zakresu oraz sposobu określania zadań ochronnych samorządu terytorialnego, odpowiadającego założeniom ustrojowym i istniejącym uwarunkowaniom. Uzupełnieniem pracy jest tabela przedstawiająca wykaz zadań organów samorządu terytorialnego w dziedzinie ochrony środowiska.