Woś Tadeusz, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot

1. Instytucja wywłaszczenia nieruchomości stanowi podstawową, można powiedzieć, klasyczną konstrukcję prawną, za pomocą której państwo pozyskuje prawa przysługujące do nieruchomości innemu podmiotowi, jeśli są one niezbędne do realizacji ważnych celów publicznych. Dokonywana w ten sposób ingerencja w stosunki własności istniejące w społeczeństwie, czy szerzej, prawa na rzeczach, cechuje się różnym stopniem intensywności w poszczególnych państwach i w różnych okresach ich rozwoju. W okresie po drugiej wojnie światowej, a przed 1990 r., w Polsce wywłaszczanie nieruchomości było jednym z podstawowych prawnych instrumentów przebudowy systemu ekonomicznego, a zarazem przekształcenia stosunków własności w odniesieniu do nieruchomości gruntowych. Szeroko ujęte cele, na które mogło być dokonywane wywłaszczenie, oraz generalna zasada nieekwiwalentności odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość spowodowały, że instytucja wywłaszczenia była szeroko stosowana. Prowadziło to do jej nadużywania, dokonywania wywłaszczenia nieruchomości bez rzeczywistego gospodarczego uzasadnienia oraz niewykorzystywania wywłaszczonych nieruchomości bądź też wykorzystywania ich na cele inne niż te, na które zostały wywłaszczone.

2. Radykalna zmiana nastąpiła dopiero z końcem lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Kryzys gospodarczy i związane z nim ograniczenie procesów inwestycyjnych zmniejszyły „zapotrzebowanie” gospodarki i państwa na nieruchomości. Równocześnie zostały dokonane zasadnicze zmiany w ustawodawstwie wywłaszczeniowym. W szczególności dokonana w dniu 29 września 1990 r. nowelizacja ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprowadziła generalną zasadę, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości. Obie te przesłanki w sposób zasadniczy ograniczyły zakres stosowania instytucji wywłaszczenia nieruchomości.

Nie oznacza to jednak, że wywłaszczenie nieruchomości przestało być instytucją znaczącą w kształtowaniu stosunków własnościowych. Ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wiązała się z zakrojonym na kilkanaście lat programem budowy w Polsce około 2600 km autostrad. Realizacja tego programu wymagała pozyskania gruntów zarówno państwowych, komunalnych, jak i prywatnych. Szacowano, że autostrady będą przebiegać przez grunty około 100 000 właścicieli. Szacunki te obrazują zakres i społeczne skutki, jakie mogło przynieść nabywanie nieruchomości w trybie przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Należy jednak stwierdzić, że program ten nie został zrealizowany nawet w małej części.

3. Od wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynęło 13 lat. W tym czasie ustawa ta była nowelizowana kilkadziesiąt razy. Niektóre ze zmian w sposób istotny zmieniały konstrukcję wywłaszczenia nieruchomości i to w sposób wskazujący na rażący brak konsekwencji ustawodawcy. Za najistotniejsze należy uznać dwukrotne zmiany zasad orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Obecny stan prawny w tym zakresie, wprowadzony ustawą z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw , oznacza powrót do uregulowania istniejącego w pierwotnym tekście ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidującego możliwość orzekania o odszkodowaniu odrębną decyzją wydawaną po orzeczeniu o wywłaszczeniu nieruchomości, również bez wniosku podmiotu wywłaszczanego. W konsekwencji więc możliwa jest sytuacja, w której decyzja administracyjna o wywłaszczeniu wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego bez skonkretyzowania pełnej treści stosunku cywilnoprawnego, a mianowicie określenia wysokości odszkodowania za szkodę wyrządzoną wywłaszczeniem, co jest niewątpliwie sprzeczne z Konstytucją RP, która w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie tylko za słusznym odszkodowaniem.

Również krytycznie należy ocenić wprowadzone ustawą z 2003 r. zmien. u.g.n. zmiany w zakresie regulacji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Radykalną zmianę na niekorzyść przyniósł art. 229a u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługiwało, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 1 stycznia 1998 r.) na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W istocie oznaczało to powrót w zakresie regulacji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do rozwiązania istniejącego na gruncie art. 69 ust. 1 u.g.g. i w.n. przed jego zmianą dokonaną ustawą z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości . Jest oczywiste, że rozwiązanie zawarte w przejściowym przepisie art. 229a u.g.n. w sposób zasadniczy ograniczało możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. przepis ten został uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP i z dniem 9 kwietnia 2008 r. przestał obowiązywać.

Podobne konsekwencje powoduje unormowanie zawarte w art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, oraz wprowadzona ustawą z 2003 r. zmien. u.g.n. zmiana w art. 137 ust. 2 u.g.n. ograniczająca możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Również i tę ostatnią zmianę należy ocenić jako niezgodną z Konstytucją .

4. Jak wyżej wspomniałem, rządowy program z 1994 r. budowy w Polsce autostrad nie został, nawet w minimalnym zakresie, zrealizowany. Niepowodzenie w realizacji tego programu skłoniło rząd do rewizji planów. Według ostatnich zamierzeń do 2013 r. w Polsce ma zostać wybudowanych około 1500 km autostrad. Mają temu służyć możliwości nabywania nieruchomości przewidziane w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta do nabywania nieruchomości pod autostrady wyłączyła stosowanie art. 21-37 ustawy o autostradach. Do nabywania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę wszystkich dróg publicznych (w tym i autostrad) znajdują zastosowanie postanowienia art. 12 i n. tej nowej regulacji, zawierającej uregulowania lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawa o inwestycjach drogowych - mająca według pierwotnego założenia ustawodawcy charakter ustawy czasowej, epizodycznej, utraciła ten charakter. Miała bowiem obowiązywać do 31 grudnia 2007 r. Tymczasem jej pierwotny czas obowiązywania został nowelą z 2006 r. przedłużony do 31 grudnia 2013 r., a następnie nowelą z 2008 r. przedłużony do 31 grudnia 2020 r. Z tych względów postanowienia ustawy o inwestycjach drogowych wymagają szczególnego uwzględnienia w przedstawieniu obecnego kształtu instytucji wywłaszczania nieruchomości w Polsce. Należy mieć nadzieję, że tym razem, również w związku z EURO 2012, program budowy autostrad i innych dróg publicznych w Polsce zostanie zrealizowany, a to oznacza, że szacowna instytucja wywłaszczania nieruchomości przeżyje renesans.

5. Zmiany wprowadzone do ustawy o inwest. drogowych nowelami z 2006 i 2008 r. miały - w założeniu - ułatwić i przyspieszyć proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych oraz pozyskiwanie nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji w tym zakresie. Jednocześnie jednak należy ocenić, że niektóre z tych zmian, podobnie zresztą jak niektóre rozwiązania przyjęte w pierwotnym tekście ustawy, budzą wątpliwości z punktu widzenia ich zgodności z normami konstytucyjnymi, ze szczegółowymi konstrukcjami prawnymi zawartymi w ustawach, których ustawa o inwest. drogowych nie pozbawia mocy obowiązującej, i wreszcie w niektórych przypadkach wprowadzonych rozwiązań szczególnych razi ich wadliwością zarówno z punktu widzenia racjonalności wprowadzanych rozwiązań, jak i techniczno-prawnego.

6. Wiosną 2010 roku Polskę dotknęła kolejna fala powodzi. Straty spowodowane powodzią z maja 2010 r. oszacowano na ponad 10 mld złotych. Straty spowodowane powodziami w latach 1997 i 2001 oszacowano na około 15 mld zł. Kwoty te pokazały po raz kolejny, że obok niedostatecznych środków na utrzymanie urządzeń ochrony przeciwpowodziowej, w tym budowli regulacyjnych i wałów przeciwpowodziowych, także niewystarczająca liczba budowli będących urządzeniami czynnej ochrony przed powodzią powodują wysoki stopień zagrożenia powodzią. Aktualny stan urządzeń przeciwpowodziowych oraz związanej z nimi infrastruktury nie pozwala na minimalizowanie skutków powodzi. Braki finansowe nie są jednak jedyną przyczyną zaniedbań w zakresie gospodarki przeciwpowodziowej. Podstawową przeszkodą w osiągnięciu zadowalających efektów w tym względzie jest długi cykl przygotowania inwestycji, wynikający z konieczności pozyskiwania wielu decyzji w odrębnych postępowaniach, a przede wszystkim z konieczności pozyskiwania gruntów, co powoduje często wieloletnie wydłużenie okresu ich realizacji.

W celu wprowadzenia do systemu prawnego rozwiązań, które pozwolą na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, Sejm 8 lipca 2010 r. uchwalił ustawę o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych . Ustawa ta wzorowana jest na rozwiązaniach przyjętych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych po zmianach dokonanych w tej ustawie nowelami z 2006 i 2008 roku. Również ustawa o budowlach przeciwpowodziowych stanowi unormowanie szczególne pod wieloma względami, chociaż - w odróżnieniu od ustawy o inwest. drogowych - nie ma ona mieć charakteru ustawy czasowej, epizodycznej. Nie została bowiem ograniczona już w momencie jej wydawania określeniem okresu jej obowiązywania, a zatem ma stanowić trwały element porządku prawnego. Z tych względów postanowienia ustawy o budowlach przeciwpowodziowych wymagają również szczególnego uwzględnienia w przedstawieniu obecnego kształtu instytucji wywłaszczania nieruchomości w Polsce.

Ustawa o budowlach przeciwpowodziowych ma - w założeniu - ułatwić i przyspieszyć proces inwestycyjny w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz pozyskiwanie nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji w tym zakresie. Jednocześnie jednak należy ocenić, że niektóre z jej rozwiązań, podobnie jak niektóre rozwiązania przyjęte w ustawie o inwest. drogowych, budzą wątpliwości z punktu widzenia ich zgodności z normami konstytucyjnymi, ze szczegółowymi konstrukcjami prawnymi zawartymi w ustawach, których ustawa o budowlach przeciwpowodziowych nie pozbawia mocy obowiązującej, i wreszcie w niektórych przypadkach wprowadzonych rozwiązań szczególnych razi ich wadliwością zarówno z punktu widzenia racjonalności wprowadzanych rozwiązań, jak i techniczno-prawnego.

7. Nie jest przypadkowe połączenie problematyki wywłaszczenia nieruchomości z omówieniem zagadnień zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowi swoistą gwarancję, że wywłaszczanie nieruchomości nie będzie nadużywane i wykorzystywane do celów innych niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, a mieszczących się w kategorii celów określonych w art. 6 u.g.n. Artykuł 136 ust. 1 u.g.n. ustanawia bowiem zasadę, że nieruchomości wywłaszczone nie mogą być użyte na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Pojęcie „zbędność” nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jako podstawowa przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowi więc istotną gwarancję konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji).