Tymiński Radosław, Wykonywanie zawodu lekarza i lekarza dentysty. Aspekty administracyjnoprawne

Od wieków próbowano regulować wykonywanie zawodów medycznych, dążąc do zabezpieczenia społeczeństwa przed niekompetentnymi dostawcami usług medycznych. Pierwsze przepisy odnoszące się do odpowiedzialności lekarzy można odnaleźć już w Kodeksie Hammurabiego, który poświęca lekarzom kilka z zachowanych artykułów . Z kolei pierwszym szeroko znanym aktem prawnym, zawierającym przepisy odnoszące się do wymaganych standardów wykształcenia oraz dowodów potwierdzających uzyskanie kompetencji lekarskich poprzez egzamin, jest Kodeks Justyniana z 529 r. Od tego momentu można już tylko mówić o nieustannym rozwoju prawa medycznego.

W piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że prawo medyczne stanowi „prawniczy mikrokosmos” i jest dziedziną przekrojową , ponieważ zawiera normy prawa administracyjnego, karnego i cywilnego, a także podlega silnym wpływom prawa europejskiego. Zwraca się też uwagę, że nie istnieje jedna definicja prawa medycznego . Pomimo tego jest ono dość często przedstawiane jako zespół norm zawartych w aktach prawnych różnej rangi – konstytucyjnej, ustawowej oraz w aktach wykonawczych – odnoszących się do tematyki ochrony zdrowia, w tym praw pacjenta .

W najnowszej literaturze wskazuje się, że: „prawo medyczne stanowi wyodrębnioną gałąź prawa. Posiada bowiem specyficzny przedmiot i cel regulacji, który pozwala na funkcjonalne połączenie wielu norm. Taka ich identyfikacja umożliwia w miarę precyzyjne wskazanie źródeł prawa tworzących tę gałąź, w grupie których coraz więcej jest aktów prawnych stricte przeznaczonych dla niej. Ma też specyficzny sposób wykładni zorientowany na postać pacjenta i jego prawa. W tym zakresie prowadzone są również liczne badania naukowe, mające niejednokrotnie zinstytucjonalizowany charakter. Jest to jednak gałąź czerpiąca normy także z innych dziedzin, można zatem nadać jej miano gałęzi kompleksowej. Nie zmienia to jednak oceny tych norm, które tworzą zbiór z jednej strony wyraźnie oddzielony od innych dziedzin, a z drugiej połączony funkcjonalnie i metodologicznie” . Trafnie dostrzega się również, że „prawo medyczne w polskim systemie prawa można uznać za dość nieuporządkowaną dyscyplinę naukową” , ponieważ nie doczekało się kompleksowej regulacji, a w jego zakresie można odnaleźć normy charakterystyczne dla prawa administracyjnego (np. ustawy tworzące samorządy zawodów medycznych, ustawy regulujące działalność leczniczą), cywilnego (np. cywilnoprawna ochrona prawa pacjentów) czy karnego (np. odpowiedzialność karna za leczenie bez zgody). Niewątpliwie więc prawo medyczne jest dziedziną samodzielną, choć regulacje o charakterze administracyjnoprawnym stanowią jego zasadniczy trzon.

Tak rozumiane prawo medyczne w ostatnich latach stanowi przedmiot intensywnej eksploracji naukowej w Polsce. Rokrocznie ukazują się dziesiątki, jeżeli już nie setki artykułów i monografii poświęconych temu niezwykle szerokiemu obszarowi badań. W tak intensywnie naukowo eksploatowanym obszarze można wyróżnić kilka wątków wiodących, do których należy zaliczyć zagadnienia dotyczące: odpowiedzialności prawnej osób wykonujących zawody medyczne , praw pacjenta , ochrony danych medycznych i dokumentacji medycznej , zgody pacjenta na udzielanie świadczeń zdrowotnych , wojewódzkich komisji do spraw orzekania o zdarzeniach medycznych czy problematyki produktów leczniczych . Niemniej kwestie dotyczące wykonywania zawodów medycznych w ujęciu administracyjnoprawnym pozostają w piśmiennictwie prawnomedycznym ciągle na marginesie głównego nurtu rozważań . Co istotne, zagadnienia związane z wykonywaniem zawodu lekarza, któremu ze względów kompetencyjnych i historycznych należy przypisać centralne miejsce w systemie ochrony zdrowia, nie są praktycznie w ogóle podejmowane .

W związku z powyższym uzupełnienie tej luki w piśmiennictwie prawniczym wydaje się więc sprawą równie pilną, co ważną. Patrząc z perspektywy nauki prawa na zagadnienia związane z prawem medycznym, można wyróżnić kilka relacji, które mogą być przedmiotem badań:

W orbicie rozważań zawartych w tej pracy znajdą się te dwie ostatnie relacje, ponieważ pierwsza i druga koncentrują się na zagadnieniach konstytucyjnych, dotyczących obowiązków władz publicznych oraz samorządu jako formy decentralizacji administracji publicznej. Dopiero analiza trzeciego i czwartego stosunku prawnego przyjmuje optykę ściśle administracyjnoprawną. Z tego powodu rozważania zawarte w tej monografii będą się koncentrować na określeniu: przesłanek i ram prawnych reglamentacji dostępu do zawodu lekarza, pozycji lekarza w systemie ochrony zdrowia, obowiązków lekarzy, sprawowaniu funkcji z zakresu administracji publicznej przez lekarza oraz nadzoru administracyjnego nad wykonywaniem zawodu lekarza, a także materii prawnej i sposobu jej regulacji w prawie medycznym. Przedmiotem badań będzie więc szeroko ujęta sfera administracyjnoprawna wykonywania tego zawodu.

Przedstawienie hipotez badawczych wymaga uprzedniego przedstawienia jeszcze jednej istotnej okoliczności – zasad konstytucyjnych, które w tym zakresie ze sobą konkurują. Jak bowiem pisał R. Alexy, zasadę prawa charakteryzuje to, że jest normą optymalizacyjną, która zawiera w sobie nakaz realizacji w maksymalnym stopniu w świetle faktycznych i prawnych możliwości, przy czym niektóre zasady nie mogą być równocześnie w pełni zrealizowane . Polska Konstytucja z jednej strony gwarantuje każdemu prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), które w hierarchii dóbr prawnych człowieka, podobnie jak prawo do życia, ma znaczenie absolutnie fundamentalne. Tym samym, jak słusznie wskazuje się w doktrynie prawa: „Potrzeba zapewnienia skutecznej ochrony życia i zdrowia narzuca konieczność, aby m.in. poprzez kreację oraz stosowanie administracyjnych norm materialnoprawnych redukować grożące tym dobrom zagrożenia” . W tym kontekście nie ulega więc wątpliwości, że ustawodawca ma obowiązek wdrażania rozwiązań prawnych ukierunkowanych na zaspokajanie indywidualnych potrzeb medycznych ludzi, a także na zapewnienie odpowiednich warunków życia, pracy i innych aspektów życia, które zapobiegają lub zmniejszają ryzyko utraty zdrowia . Jednym z korelatów tych obowiązków ustawodawcy jest konieczność wprowadzania w drodze przepisów prawa administracyjnego (choć nie tylko) różnego rodzaju wymogów kompetencyjnych oraz obowiązków związanych z wykonywaniem zawodu lekarza, służących zagwarantowaniu ochrony życia i zdrowia człowieka. Z drugiej strony ta sama ustawa zasadnicza zapewnia wolność wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że zasadą konstytucyjną jest możliwość swobodnego wybrania sobie zawodu i wykonywania go. Konieczność istnienia pewnych ograniczeń musi uwzględniać zaś to, że regulacje odnoszące się do wykonywania jakiegokolwiek zawodu nie mogą nadmiernie ingerować w wolność wykonywania tego zawodu, ponieważ mogłoby to prowadzić do naruszenia konstytucyjnego zakazu nadmiernej ingerencji państwa w sferę praw i wolności obywateli.

Przedmiot regulacji wykonywania zawodu lekarza jest więc doskonałym przykładem pola konfrontacji wartości konstytucyjnych, które in casu mogą przybrać postać sprzecznych dyrektyw: konieczności reglamentacji zawodu ze względu na bezpieczeństwo osób, korzystających z usług lekarzy, i ograniczania tej reglamentacji ze względu na poszanowanie wolności wykonywania zawodu lekarza.

W związku z powyższym nie budzi wątpliwości teza, że regulacje prawa medycznego o charakterze administracyjnym powinny uwzględniać powyżej wskazane wartości konstytucyjne. Niniejsze twierdzenie jest punktem wyjścia do sformułowania hipotez badawczych, na które ta monografia ma odpowiadać:

Zweryfikowanie powyższych hipotez jawi się jako istotne dla wypracowania dalszej koncepcji rozwoju prawa medycznego i doprecyzowania zasad wykonywania zawodu lekarza. Co istotne, jest to temat niezwykle aktualny, ponieważ trwają już kompleksowe prace nad zmianami w przepisach dotyczących wykonywania zawodu lekarza .

W celu zweryfikowania tak ustalonych hipotez badawczych przyjęto poniższą strukturę pracy:

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej hipotezy, dokonano kilku zabiegów, które mają znaczenie dla zawartości i struktury pracy.

Po pierwsze, z założenia wykluczono odnoszenie się do pewnych obszarów prawa medycznego: cywilnych i karnych regulacji dotyczących ochrony zdrowia, biomedycyny, międzynarodowych regulacji prawnomedycznych (w szczególności dyrektyw i rozporządzeń UE) oraz organizacji służby zdrowia i obrotu produktami leczniczymi. Zabieg ten był podyktowany zamiarem skoncentrowania się na sferze administracyjnoprawnej ściśle związanej z wykonywaniem zawodu lekarza.

Po drugie, rozbudowano część sprawozdawczą pracy, koncentrując wątki badawcze w ostatnim rozdziale. Ten zabieg był niezbędny z trzech przyczyn. W pierwszej kolejności przyjęta perspektywa wymagała obszernej analizy obowiązującego prawodawstwa w przynajmniej dwóch płaszczyznach: konstytucyjnej, która wyznacza ramy regulacjom o charakterze administracyjnym (sfera: jak być powinno), oraz ustawowo-rozporządzeniowej (sfera: jak jest). Miało to istotne znaczenie dla prześledzenia rozwiązań prawnych, służących realizacji różnych wartości konstytucyjnych. W następnej kolejności przybliżono zagadnienia, które pozostawały dotychczas poza zakresem zainteresowania większości doktryny prawa, co powodowało, że nie ma ustalonych i wypracowanych poglądów na te kwestie. To było konieczne dla sformułowania wniosków badawczych m.in. w zakresie odnoszącym się do sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu lekarza oraz wykonywania funkcji z zakresu administracji publicznej przez lekarzy. W dalszej kolejności część sprawozdawcza była niezbędna do umożliwienia oceny pewnych instytucji oraz dokonania rekonstrukcji kilku cech ogólnych prawodawstwa medycznego.

Po trzecie, nie analizowano wszystkich możliwych stosunków prawnych pomiędzy lekarzem a pacjentem z uwagi na ich daleko idącą specyfikę. W tej pracy skoncentrowano się na ogólnym wymiarze wykonywania zawodu lekarza, pomijając ciekawe choć odmienne stosunki prawne pomiędzy lekarzem a pacjentem w zakładzie administracyjnym (w którym lekarz może być upoważniony do korzystania z władztwa administracyjnego), pomiędzy lekarzem a pacjentem w ramach obowiązku działania lekarza na rzecz pacjenta w sytuacji przypadku niecierpiącego zwłoki czy w ramach czynności procesowych, do których wykonania jest powołany lekarz.

Po czwarte, ujęcie tematu i postawione tezy badawcze wymagały równoległego prowadzenia rozważań z perspektywy przedmiotowej, a zwłaszcza sposobu regulacji danego zagadnienia (tak np. rozdziały VII i VIII), oraz rozważań podmiotowych, odnoszących się do podmiotu omawianych regulacji, tj. lekarza (tak np. rozdziały I–VI). Zabieg ten był nie tylko niezbędny dla kompletnego i całościowego ujęcia tematu, lecz również miał na celu wskazanie złożoności rozważanego tematu i jego wieloaspektowości.

Badania systemu prawnego dokonano za pomocą metody formalno-dogmatycznej poprzez lekturę przepisów tych aktów prawnych, które wiążą się z wykonywaniem zawodu lekarza, oraz analizę ich treści i kontekstu systemowego. W celu ustalenia obecnego stanu wiedzy w przedmiotowym zakresie w naukach prawnych i – tam, gdzie to możliwe – w orzecznictwie korzystano z dostępnych publikacji oraz baz danych.

Kończąc uwagi wstępne, warto zasygnalizować, że publikacje zagraniczne uwzględniono przede wszystkim w części sprawozdawczej pracy. Z uwagi na specyfikę tematu, osadzenie go w kontekście rodzimego prawodawstwa oraz odmienność rozwiązań prawnych w innych krajach przedmiotem analizy było w pierwszej kolejności piśmiennictwo i orzecznictwo krajowe, w szczególności polskich sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego.

Publikacja uwzględnia stan prawny na dzień 1.07.2019 r.