Bodnar Adam, Wykonywanie orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Polsce. Wymiar instytucjonalny

System Europejskiej Konwencji Praw Człowieka uznawany jest za najlepszy regionalny system ochrony praw człowieka. Liczne sprawy rozpatrywane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, duża skuteczność orzeczeń, wpływ na zmiany prawa i praktyki stosowane przez państwa członkowskie Rady Europy oraz kształtowanie współczesnych standardów praw człowieka – to wszystko są czynniki świadczące o jego sukcesie. Jak podkreśla Thomas Buergenthal , kiedy wydawany był pierwszy numer „American Journal of International Law” (1907), nikt nawet poważnie nie myślał o tym, że jednostka może się stać podmiotem prawa międzynarodowego . Od tego czasu zmienił się paradygmat w zakresie ochrony praw jednostki na arenie międzynarodowej – nie jest to tylko kwestia relacji dyplomatycznych między państwami. Jednostka stała się podmiotem prawa międzynarodowego i może dochodzić swoich praw na arenie międzynarodowej od państw winnych naruszeniom. Europejska Konwencja Praw Człowieka, jak również inne regionalne oraz uniwersalne mechanizmy ochrony praw człowieka przyczyniły się do rozwoju prawa międzynarodowego w tym zakresie.

Rozwój systemu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka związany jest z szerszym procesem społecznym i politycznym, jakim jest tzw. rewolucja praw . Choć pojęcie to związane jest przede wszystkim z procesem dochodzenia praw przez dyskryminowane grupy społeczne w Stanach Zjednoczonych, to jednak oddaje ono trafnie to, co można zaobserwować także w Europie. Począwszy od lat 80. coraz więcej grup społecznych, organizacji pozarządowych oraz jednostek zaczęło postrzegać instrumenty prawne (krajowe i zagraniczne) nie tylko jako wyznacznik standardów dla państw oraz ich organów, ale również jako narzędzia dochodzenia ochrony własnych praw, wzmacniania pozycji w relacjach z państwem. Proces ten, nazywany „usądowieniem praw człowieka”, oznacza, że możliwość dochodzenia praw jednostki przed sądem stała się ich elementem konstytutywnym .

Jednocześnie od wielu lat system Konwencji przeżywa poważny kryzys. Zwiększenie liczby państw poddanych jurysdykcji ETPC doprowadziło do poważnych konsekwencji w zakresie skuteczności całego mechanizmu dochodzenia praw jednostki. Wcześniej bowiem, w latach 70., kiedy system Konwencji służył do „dostrajania” krajowych regulacji i praktyk państw zachodniej Europy, nie istniały poważniejsze problemy z jego efektywnością . W latach 80. zwiększyła się znacząco liczba spraw, ale wciąż nie na tyle, by zagrozić poprawnemu funkcjonowaniu tego regionalnego systemu ochrony praw człowieka.

W latach 90., po upadku żelaznej kurtyny, do Rady Europy dołączyły byłe państwa socjalistyczne . Przystąpienie do Rady Europy wiązało się z koniecznością ratyfikacji Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez te państwa, a tym samym akceptacją jurysdykcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Masowe naruszenia praw człowieka, niedostosowanie wymiaru sprawiedliwości do współczesnych standardów, nierozliczone problemy z przeszłości (głównie własnościowe) zaowocowały licznymi skargami do Trybunału, a w dalszej konsekwencji znaczącym ograniczeniem możliwości rozpatrywania ich w krótkim czasie. Dla wielu osób, szczególnie z Europy Wschodniej, dochodzenie praw przed sądami i trybunałami stało się jedyną możliwością poszukiwania ochrony, wobec niewielkich szans skorzystania z tradycyjnych metod politycznych (jak np. zmiany ustawodawcze, decyzje o redystrybucji środków budżetowych). W konsekwencji w państwach przechodzących transformację ustrojową nastąpiło zwiększenie roli sądów i trybunałów konstytucyjnych. Zaczęły one aktywnie uczestniczyć w zarządzaniu procesem zmiany politycznej i w kształtowaniu standardów państwa prawa . Europejski Trybunał Praw Człowieka w tym kontekście stał się jednym z najpoważniejszych instrumentów poszukiwania ochrony przed nadużyciami ze strony władzy, ale także równoczesnego kształtowania standardów dla nowych demokracji. W niektórych państwach ETPC stał się alternatywą dla krajowych środków ochrony. Jego funkcjonowanie uzupełniało i korygowało działalność krajowych sądów i trybunałów. Jednakże dla części państw wyroki ETPC stały się jedyną możliwością przymuszenia państw-stron Konwencji do zachowań zgodnych z postanowieniami EKPC, wobec niemocy, bezwładu organizacyjnego i problemów systemowych krajowego sądownictwa. Taki stan rzeczy nie pozostał bez wpływu na cały system Konwencji. Spowodował bowiem geometryczny postęp w zakresie napływającej liczby spraw, a w konsekwencji konieczność poszukiwania metod jego naprawienia, tak aby mógł on w ogóle przetrwać i podołać wyzwaniom na kolejne dziesięciolecia.

Po pierwsze, liczba oraz skala naruszeń pochodzących głównie z nowych państw członkowskich Rady Europy spowodowała konieczność stworzenia nowych mechanizmów filtrowania spraw kierowanych do ETPC. W zasadzie większość działań zmierzających do reformy systemu Konwencji podejmowanych od końca lat 90. podporządkowana była temu celowi, od stworzenia jednolitego ETPC, przez ratyfikację Protokołu nr 14 do Konwencji, stworzenie procedur wyroków pilotażowych i quasi-pilotażowych, nowe kryteria dopuszczalności, po wewnętrzne reformy Kancelarii ETPC. Działania te przyniosły pewien skutek, acz spowodowały coraz mniejszą dostępność Trybunału dla osób, które stały się ofiarami naruszeń praw w typowych, powtarzalnych sprawach. W wielu przypadkach ETPC zaczął odgrywać raczej rolę sądu quasi-konstytucyjnego niż sądu rozstrzygającego każdą sprawę związaną z naruszeniem praw jednostki na zasadach wymierzania indywidualnej sprawiedliwości.

Po drugie, napływ skarg zmusił państwa-strony do zastanowienia się nad przyczynami takiego stanu. Niektóre państwa-strony Konwencji traktowały kolejne wyroki Trybunału jak zwyczajną konieczność zapłacenia słusznego zadośćuczynienia, natomiast nie podejmowały skutecznych działań naprawczych, tak aby podobne skargi nie trafiały do ETPC. Nie podejmowały zatem działań ogólnych, które likwidowałyby przyczynę powtarzających się naruszeń. Powstawało zatem błędne koło – system strasburski nie działał efektywnie, bo wciąż napływały kolejne podobne sprawy, a państwa-strony niewiele czyniły, aby to zmienić.

W związku z tym od lat podejmowane są różne działania zmierzające do zwiększenia efektywności systemu Konwencji. Jedną z najważniejszych reform było przyjęcie Protokołu nr 14 do Konwencji, który uprościł system rozpoznawania spraw. Kamieniami milowymi kolejnych etapów reformy były deklaracje polityczne przyjęte na konferencjach wysokiego szczebla w Interlaken, Izmirze, Brighton, Brukseli oraz w Kopenhadze. Oprócz konieczności dalszego reformowania samego Trybunału zwracano w nich uwagę na obowiązki państw członkowskich Rady Europy, a w szczególności na zapewnienie poprawnego wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz stworzenie odpowiednich rozwiązań instytucjonalnych w tym zakresie.

Problem przestrzegania zobowiązań międzynarodowych w zakresie praw człowieka jest problemem globalnym, nie tylko europejskim. Chociaż system EKPC uchodzi za najskuteczniejszy (ale też za najbardziej zaawansowany), zmaga się z podobnymi problemami jak systemy regionalnej ochrony praw człowieka na innych kontynentach. Wykonywanie wyroków Panamerykańskiego Trybunału Praw Człowieka czy rekomendacji Afrykańskiej Komisji Praw Człowieka również wymaga rozmaitych środków nacisku, działań dyplomatycznych, a także zależy od ogólnej sprawności systemów . Nauki polityczne zajmują się problematyką motywacji, jaką kierują się państwa, wykonując swoje zobowiązania międzynarodowe, a także czynnikami wpływającymi na legitymizację orzeczeń danego trybunału międzynarodowego .

W ostatnich latach Wielka Brytania, czyli państwo, które odegrało istotną rolę przy tworzeniu EKPC, zaczęła otwarcie podważać wiarygodność systemu oraz ustami najwyższych przedstawicieli deklarować potencjalne wypowiedzenie Konwencji . Z kolei w Rosji przyjęta została ustawa, zgodnie z którą Federalny Sąd Konstytucyjny może kwestionować konieczność wykonania poszczególnych wyroków ETPC . Zagrożeniem dla systemu Konwencji jest zatem nie tylko liczba spraw oraz zróżnicowane podejście państw-stron do kwestii wykonywania wyroków ETPC. Są nim także same państwa-strony Konwencji, które mimo wiążącego je zobowiązania prawnomiędzynarodowego w postaci EKPC mogą dążyć do zmniejszenia znaczenia Trybunału i jego orzeczeń, a także blokować wykonanie wyroków w niektórych sprawach. Powracają dyskusje na temat legitymacji ETPC do wydawania rozstrzygnięć podważających ustalenia podjęte w toku procesu politycznego przez większość parlamentarną.

Tego typu polityczne deklaracje ze strony władz Wielkiej Brytanii zagrażają systemowi Konwencji, gdyż są formułowane przez przedstawicieli państwa uważanego za filar całego systemu. Ponadto mogą być wykorzystywane przez inne państwa do tego, aby nie przywiązywać nadmiernej wagi do kwestii wykonywania wyroków ETPC. Odnosi się to szczególnie do tych państw, które już teraz niejednokrotnie nie podejmują odpowiednich wysiłków. Upowszechnienie się takiej postawy może doprowadzić do podważenia wiarygodności całego systemu Konwencji, a także stopniowego upadku jego prestiżu i znaczenia na arenie międzynarodowej oraz dla ochrony praw jednostki. Publiczna krytyka ETPC ze strony niektórych państw, zaległości w wykonywaniu orzeczeń ze strony innych państw powodują sytuację, w której niektóre państwa mogą łatwo odstępować od wykonywania wyroków w sprawach niewygodnych politycznie .

Jest to perspektywa niebezpieczna, ale możliwa. Niezależnie od tej sytuacji kryzysowej trwa aktualnie proces mający na celu wypełnienie zobowiązań podjętych w ramach decyzji politycznych państw-stron Konwencji w Brighton, w Brukseli oraz w Kopenhadze. Od woli państw członkowskich, ale także od nacisków i świadomości znaczenia dokonywanych zmian zależy, w jakiej mierze zostaną one faktycznie zrealizowane. Odnosi się to w szczególności do tych zmian, do których wprowadzenia konieczne są reformy wewnętrzne, wymagające odpowiedniego poziomu woli politycznej. Powstaje pytanie, jaką funkcję ma spełniać ETPC w ochronie praw człowieka w sytuacji, gdy mamy do czynienia z tak zróżnicowanymi państwami w Europie, jeśli chodzi o podejście do wartości demokratycznych i praw człowieka. Jak w takiej sytuacji podejmować reformy, które zapewniłyby jak największą efektywność systemu? Obecna refleksja ma o wiele dalej idące cele. Jedna z głównych osi sporu to kierunek rozwoju ETPC – czy powinien stać się wyłącznie sądem konstytucyjnym, rozstrzygającym sprawy o fundamentalnym znaczeniu dla danego państwa-strony czy całej Rady Europy, czy też powinien zachować funkcję osądzania indywidualnych przypadków naruszeń praw człowieka, nawet jeśli nie niosą one ze sobą dużej wagi precedensowej . Od wyboru przyszłości ETPC zależeć będzie także, w jaki sposób dobierani będą sędziowie Trybunału .

Niezależnie jednak od tego, jak potoczy się przyszłość samego ETPC, szczególnego znaczenia nabiera zasada współodpowiedzialności państw członkowskich Rady Europy za funkcjonowanie systemu. Jest to ten obszar, który nie wymaga zbyt daleko idących reform. Jest to bowiem przede wszystkim kwestia aktywności samych państw-stron Konwencji. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której państwa akceptują fakt wielokrotnego stwierdzania naruszenia praw jednostek w podobnych sytuacjach przez ETPC, nie podejmując żadnych działań naprawczych. Zasada współodpowiedzialności oznacza, że państwo członkowskie, wykonując poprawnie wyroki, stopniowo dąży do coraz mniejszego obciążania ETPC swoimi problemami. Rozwiązuje je na poziomie krajowym poprzez wykonywanie wyroków lub też poprzez stworzenie skutecznych krajowych środków zaskarżenia. W ten sposób realizowane są dwie zasady. Po pierwsze, zasada pierwszorzędności, a więc wykonanie pierwotnego zobowiązania wynikającego z art. 1 EKPC, tj. przestrzegania praw i wolności gwarantowanych Konwencją. Po drugie, zasada subsydiarności, polegająca na podejmowaniu interwencji przez ETPC tylko wtedy, gdy dany problem nie może być rozwiązany na poziomie krajowym.

Realizacja zasady współodpowiedzialności za funkcjonowanie systemu Konwencji możliwa jest tylko jeśli stworzony zostanie odpowiedni system instytucjonalny wykonywania orzeczeń ETPC w danym państwie członkowskim Rady Europy. Stworzenie takiego systemu jest od lat postulowane w rekomendacjach Komitetu Ministrów RE oraz w rezolucjach Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. Przez system instytucjonalny należy rozumieć zespół różnych organów władzy publicznej, które mają za zadanie zapewnić, aby wyroki ETPC były poprawnie wykonywane. Nie jest to zatem jedna instytucja, lecz raczej ich zbiór odzwierciedlający konstytucyjny podział władzy w państwie demokratycznym – a więc władzę wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą, ale także uwzględniający organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Jego poprawne funkcjonowanie powinno być efektem rzetelnego podejścia do realizacji zasad konstytucyjnych, a w szczególności do należytego przestrzegania zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego. Brak takiego systemu może doprowadzić nie tylko do niewykonania wyroku ETPC, lecz także do istotnych zakłóceń w zakresie debaty publicznej .

Jedną z koncepcji miejsca EKPC w systemie prawa krajowego jest koncepcja „ukorzenienia” (embeddedness) promowana przez Lawrence’a Helfera. Jego zdaniem prawa i wolności gwarantowane Konwencją będą w pełni częścią prawa krajowego wtedy, gdy będą stosowane przez sądy krajowe na takiej samej zasadzie jak normy prawa krajowego. Takie „ukorzenienie”, które ma dużą wartość z punktu widzenia implementacji Konwencji, wymaga umiejętnego użycia perswazji, aby zwiększyć motywację organów władzy publicznej oraz polityków do skutecznego wdrażania wyroków ETPC. W tym sensie „ukorzenienie” powinno być konsekwencją oddziaływania i wpływu międzynarodowych instytucji na działania krajowych organów i instytucji.

Rosnące zainteresowanie tematem doktryny, ekspertów, organizacji pozarządowych, mediów oraz polityków doprowadziło w ostatnim czasie do przełomowych zdarzeń, które dają szansę na stworzenie sprawnego systemu instytucjonalnego wykonywania wyroków. Wciąż jednakże jest to system w budowie, wymagający ciągłego zainteresowania i szczególnej dbałości, ale także konsekwentnego wsparcia politycznego. Przykładem jest sejmowa podkomisja ds. wykonywania wyroków ETPC, która powstała w Sejmie VII kadencji, ale jej działalność nie została odnowiona przez Sejm VIII kadencji.

Wykonywanie wyroków ETPC jest procesem skomplikowanym ze względu na charakter samych wyroków. Oprócz podjęcia środków indywidualnych służących wykonaniu konkretnego wyroku ETPC konieczne są działania zmierzające do zlikwidowania pierwotnej przyczyny naruszenia. Środki ogólne służące wykonaniu wyroków mogą obejmować konieczność zmiany prawa, ale także konieczność zmiany praktyki jego stosowania. Mogą się odnosić do różnych organów i instytucji, działających na różnych poziomach (lokalnym lub centralnym), mających różny zakres władztwa publicznego. Ze względu na rozproszenie kompetencyjne powoduje to dodatkowe trudności koordynacyjne, ale także decyzyjne.

W ostatnich latach dużym wyzwaniem było stworzenie poprawnego systemu wykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Wieloletnie zaległości doprowadziły do powierzenia Senatowi RP kompetencji w zakresie przygotowywania projektów aktów prawnych wykonujących konkretny wyrok TK. Porównując jednak wykonywanie wyroków TK i wyroków ETPC, w drugim przypadku mamy do czynienia z bardziej złożonym procesem. Wykonanie wyroku ETPC zazwyczaj obejmuje o wiele dalej idące działania niż tylko dokonanie zmiany przepisów (tak jak to ma miejsce w przypadku znaczącej większości wyroków TK). Poza tym proces ten podlega nadzorowi ze strony Komitetu Ministrów RE, a więc jego skuteczność jest poddana zewnętrznej ocenie. Brak należytego wykonania wyroku może także skutkować kolejnymi wyrokami ETPC w podobnych sprawach.

Stworzenie poprawnie funkcjonującego systemu instytucjonalnego wykonywania wyroków ETPC świadczy o tym, w jaki sposób Rzeczpospolita Polska podchodzi do kwestii realizacji zasady ustrojowej przestrzegania prawa międzynarodowego oraz poszanowania praw i wolności jednostki. Nie jest to zatem zagadnienie wypełniania wyłącznie zobowiązań prawnomiędzynarodowych, ale zadanie bezpośrednio zakotwiczone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Warto jednak zdawać sobie sprawę, że nie jest to zadanie łatwe. Prawa człowieka przeżywają aktualnie kryzys. Choć z jednej strony jest coraz więcej grup obywatelskich, organizacji pozarządowych czy prawników powołujących się na standardy praw człowieka i poszukujących w nich ochrony, w świecie politycznym nie są one głównym aksjomatem działania. Takie wartości, jak bezpieczeństwo narodowe, porządek publiczny, moralność publiczna, niejednokrotnie wygrywają z ograniczeniami narzucanymi przez instrumenty ochrony praw człowieka. Politycy w różnych państwach coraz częściej świadomie ignorują zobowiązania wynikające z krajowych konstytucji czy międzynarodowych instrumentów praw człowieka na rzecz realizacji określonego interesu publicznego. Państwa europejskie zmagają się także z kryzysem ekonomicznym. Programy oszczędnościowe nie pozostają bez wpływu na ochronę praw jednostek, ale także na efektywność społeczności międzynarodowej w kontrolowaniu tych państw, które obniżają standardy w zakresie praw człowieka.

W tym kontekście dla niektórych państw wykonywanie orzeczeń ETPC – jako element przestrzegania EKPC – może być traktowane drugorzędnie wobec innych wyzwań cywilizacyjnych czy ekonomicznych, przed jakim stoją współczesne państwa. Choć na poziomie politycznych deklaracji państwa-strony Konwencji mogą wykazywać głębokie zainteresowanie oraz wolę przestrzegania praw człowieka, to jednak na poziomie praktycznym sytuacja może wyglądać zupełnie odmiennie. Przyczyną tego stanu rzeczy może być niski poziom legitymizacji społecznej ETPC , która opiera się na ciągłym porównywaniu wartości i celów organów i instytucji krajowych z celami ETPC . W istocie legitymacja społeczna ETPC opiera się na logice sprawiedliwego kompromisu. To, co interesariusze tracą w wyniku poddania się jurysdykcji i akceptacji orzecznictwa ETPC, musi być zrównoważone tym, co uznają za potencjalne zyski. Trzy czynniki mają przy tym znaczenie dla określenia warunków tego kompromisu: 1) postrzeganie praw człowieka w wymiarze krajowym; 2) przywiązanie do praw człowieka i przestrzegania prawa międzynarodowego; 3) przywiązanie do funkcjonowania krajowych instytucji.

Jak wynika z powyższych obserwacji, wykonywanie orzeczeń ETPC może być utrudnione ze względu na duże zaangażowanie elementu politycznego w proces podejmowania decyzji. W takiej sytuacji wiele zależy od siły nacisku organów międzynarodowych, ale także krajowych instytucji kontrolnych, organizacji pozarządowych oraz mediów na organy danego państwa, aby określony wyrok ETPC został wykonany. Krajowa i międzynarodowa perspektywa mają tutaj istotne znaczenie. Bez nacisku wewnętrznego, zainteresowania opinii publicznej obniża się poziom legitymizacji społecznej orzeczeń ETPC, a tym samym presja na poprawne wykonanie wyroków ETPC. Z tych względów ważne jest stworzenie odpowiednich ram instytucjonalnych dla wykonywania orzeczeń ETPC. Ich istnienie powoduje, że znacznie mniej pola pozostawia się procesowi politycznemu. Jednocześnie tworzone są instytucjonalne mechanizmy równoważenia się władz dające szansę na większą odpowiedzialność polityczną za niewykonanie wyroku.