Krawczyk Agnieszka, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej

Termin „wykonalność” aktu administracyjnego stanowi przedmiot badań zarówno jako pojęcie prawne, jak i prawnicze. W pierwszym znaczeniu występuje on w tekstach normatywnych w postaci rzeczownikowej lub jako przymiotnik w celu wyeksponowania pewnej cechy aktu administracyjnego przesądzającej o tym, że akt można określić mianem „wykonalnego” czy też „niewykonalnego”. W tej postaci terminu tego użyto w przepisach art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 247 § 1 pkt 6 ord. pod., przewidujących jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej okoliczność, że decyzja „była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały”, a także w przepisach art. 108 k.p.a. i art. 239b ord. pod., według których decyzji nieostatecznej może być nadany „rygor natychmiastowej wykonalności”. Obok pojęcia wykonalności ustawodawca posługuje się także, i to zdecydowanie częściej, terminem wykonanie, używając tego określenia bądź w podanym ujęciu rzeczownikowym („organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu – art. 11 k.p.a.), bądź też, najczęściej, w postaci ujętego w formie czasownikowej sformułowania „podlega (nie podlega) wykonaniu” (art. 239a ord. pod., art. 130 § 3 pkt 2 i § 4 k.p.a.), jak również „wstrzymuje (nie wstrzymuje) wykonania”, bądź „może wstrzymać wykonanie” (art. 60, art. 130 § 2, art. 143 k.p.a., art. 61 p.p.s.a.). Pojęć tych używa on zresztą niekonsekwentnie – w zależności od kontekstu, w jakim występują, można zakładać dopuszczalność zamiennego ich stosowania, bądź też konieczność przypisywania im odmiennego znaczenia. Przykładowo, pojęcie „wykonalności” i „wykonania” w zbliżonym sensie występuje w przepisie art. 130 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a., gdzie mowa o możliwości wykonania decyzji nieostatecznej, gdy „decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności” oraz gdy „decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy”. O potrzebie nadawania im innego znaczenia zdaje się natomiast świadczyć kontekst, w jakim występują m.in. w przepisach art. 130 § 1 k.p.a. („przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu”) i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto samo pojęcie „wykonania” niejednokrotnie nabiera innego sensu w zależności od tego, w której ustawie procesowej i dla jakich celów zostało użyte. Ilustrację tej sytuacji może stanowić zestawienie przepisów operujących identycznym z nazwy, a w dużym stopniu odmiennym znaczeniowo pojęciem „wykonania”: art. 130 § 1 k.p.a. („przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu”) oraz art. 61 § 1 p.p.s.a. („wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności”) i art. 152 p.p.s.a. („w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane”).

Pojęciem „wykonalności” jako terminem języka prawniczego nauka posługuje się w celu opisania złożonego, wieloaspektowego i wywołującego wiele kontrowersji zjawiska. W doktrynie procesu cywilnego przyjmuje się, że „wykonalność” jest pewną właściwością orzeczenia, oznaczającą jego zdatność do wykonania, natomiast „wykonanie” jest swoistym skutkiem wypływającym z wykonalności, a polegającym na bezpośredniej realizacji orzeczenia. Dlatego orzeczenie nie traci cechy wykonalności tylko dlatego, że nie dojdzie do jego wykonania . Jak zauważa J. Jagieła, o ile jednak panuje zgodność poglądów, że wykonalność jest właściwością orzeczenia, o tyle istnieje ich rozbieżność co do definicji tego pojęcia. Autor wyróżnia tu trzy kierunki zapatrywań – według pierwszego wykonalność oznacza zdatność orzeczenia do wykonania w drodze egzekucji sądowej, według drugiego – zarówno w drodze egzekucji sądowej, jak i niekiedy także w inny sposób, natomiast zwolennicy trzeciego dokonują rozróżnienia wykonalności sensu stricto rozumianej jako możliwość przymusowego wykonania w trybie egzekucji sądowej oraz sensu largo jako możliwość wywoływania przez orzeczenie innych jeszcze skutków prawnych, dla których zostało wydane .

Ujęcie zakładające traktowanie „wykonalności” jako pewnej konstrukcji teoretycznej jest też charakterystyczne dla doktryny prawa i postępowania administracyjnego. Zdaniem M. Święckiego, w odróżnieniu od „wykonania”, przez które należy rozumieć czynność strony uprawnionej lub zobowiązanej albo organu egzekucyjnego w celu spowodowania takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu, „wykonalność” to konstrukcja teoretycznoprawna, utworzona na podstawie analizy obowiązujących przepisów, które określają zarówno przesłanki dopuszczające wykonanie decyzji nieostatecznej, jak i nierozerwalnie z tym związane warunki i sposoby wstrzymania tego wykonania . Wzajemny stosunek „wykonalności” i „wykonania” jest więc stosunkiem uwarunkowania, tzn. wykonalność warunkuje wykonanie. Decyzja może więc być wykonana tylko wtedy, gdy jest wykonalna, sama zaś wykonalność nie przesądza jeszcze o wykonaniu, które może stanowić jej następstwo, ale nie musi . Jak podkreśla z kolei T. Barnat, wykonalność decyzji oznacza, że decyzja nadaje się do wykonania, a równocześnie, że może i powinna być wykonana . Na związek konstrukcji wykonalności z okolicznościami uzasadniającymi kwalifikację decyzji jako podlegającej wykonaniu zwracają też uwagę M. Bogusz , L. Klat-Wertelecka oraz R. Sawuła, przy czym ostatni z wymienionych autorów cechę tę lokuje w ramach sformułowanej przez siebie, ujmowanej z dwóch punktów widzenia, definicji wykonalności. Przyjmując, że wykonalność to pewna konstrukcja obejmująca zbiór norm prawnych wyznaczających ramy wykonania tej decyzji, rozróżnia on wykonalność w znaczeniu szerokim, rozumianą jako wywoływanie wszelkich skutków związanych z obowiązywaniem rozstrzygnięcia, jego funkcjonowaniem w obrocie prawnym (moc prawna) oraz wykonalność sensu stricto, w postaci zdatności rozstrzygnięcia do wywołania skutków bezpośrednio określonych w treści samej decyzji . Pojęciu „wykonania” natomiast autor przypisuje inne znaczenie przyjmując, że jest to spowodowanie przez uprawniony podmiot stanu rzeczywistości społecznej zgodnego z treścią danego rozstrzygnięcia. Wykonywanie takiego aktu autor utożsamia z pojedynczą czynnością lub ciągiem czynności zmierzających do osiągnięcia skutku określonego treścią lub znoszenia skutku, jaki wywołuje obowiązywalność takiego rozstrzygnięcia. Wykonanie decyzji jest więc, zdaniem autora, następstwem jej wykonalności .

Za wspólny dla nauki postępowania cywilnego i administracyjnego rys konstrukcji określanej mianem „wykonalności” można więc uznać powiązanie wykonalności orzeczenia (decyzji) z jego zdatnością do wykonania oraz pozostające w związku z tym ujmowanie wykonania jako następstwa wykonalności. O ile jednak w doktrynie procesu cywilnego zdolność do wykonania orzeczenia analizuje się w kontekście rozmaitych sposobów tego wykonania, o tyle w nauce prawa i postępowania administracyjnego dominuje przekonanie o dopuszczalności przypisania cechy wykonalności tylko tym aktom administracyjnym, które są zdolne do wykonania w określony sposób – w wyniku czynności podjętej przez adresata decyzji lub organ egzekucyjny. Pogląd taki ukształtował się pod wpływem opracowanej 50 lat temu przez J. Jendrośkę koncepcji „wykonania” aktu administracyjnego . Zgodnie ze sformułowaną przez autora definicją, „wykonanie” to „sprowadzenie takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu administracyjnego” . Tak postrzeganemu wykonaniu podlegają, jak podkreślał autor, tylko niektóre akty administracyjne, te mianowicie, które określają przedmiot wykonania aktu. Ów przedmiot wykonania autor utożsamiał ze „stanem rzeczywistym, którego sprowadzenie nakazuje akt administracyjny”, rozumiejąc przezeń świadczenie w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc nie świadczenie w sensie cywilistycznym, ale każde zachowanie się . Za charakterystyczną cechę koncepcji autora można więc uznać powiązanie „wykonania” z aktywnością zainteresowanego podmiotu, i to nie tylko organu egzekucyjnego, do czego dotąd w nauce ograniczano pojęcie „wykonania”, ale także – i przede wszystkim – z podjęciem czynności przez sam podmiot zobowiązany .

Na tym tle powstaje pytanie, czy mimo upływu 50 lat od czasu opublikowania książki J. Jendrośki, posługiwanie się sformułowaną przez niego definicją „wykonania” aktu administracyjnego jest nadal uzasadnione, a więc czy nadal istnieją podstawy do ograniczania pojęcia „wykonania” do niektórych tylko, wymagających podjęcia aktywności przez zainteresowane podmioty, aktów administracyjnych oraz czy współcześnie termin „wykonanie” można uznać za pojęcie zastrzeżone wyłącznie dla aktów administracyjnych.

Moim zdaniem, przedstawione wątpliwości uzasadnia dokonana w ostatnich dekadach XX w. zmiana warunków ustrojowych, w tym przywrócenie sądownictwa administracyjnego, a zwłaszcza jego aktualny kształt nadany mu ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych . W regulującej postępowanie przed tymi sądami ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie „wykonania” uczyniono elementem ochrony tymczasowej w tym postępowaniu, odnosząc oddające istotę tej konstrukcji sformułowanie: „wstrzymać wykonanie” nie tylko do poddanych weryfikacji w toku sądowej kontroli aktów, ale i do zaskarżonych do sądu czynności administracji (art. 61 § 2 pkt 1 i 2, § 3, § 6 p.p.s.a.). Związek przypisywanej tym ostatnim cechy „skuteczności” (art. 146 § 1a contrario p.p.s.a.) z pojęciem ich „wykonania” oraz obserwowane w orzecznictwie sądów administracyjnych tendencje, które respektując cel ochrony tymczasowej udzielanej w sprawach ze skarg na akty administracyjne wiążą pojęcie ich „wykonania” nie tylko z dopuszczalnością podjęcia na ich podstawie czynności stricte wykonawczych, skłaniają do zastanowienia, jak obecnie należy rozumieć pojęcie „wykonania” i co w związku z tym mieści się w ramach konstrukcji określanej mianem „wykonalności”. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie stanowi zasadniczy cel niniejszej pracy.

Pamiętając, że poddanemu analizie zagadnieniu poświęca się sporo uwagi także w innych systemach prawnych, uznałam za uzasadnione podjęcie próby konfrontacji dotychczasowych w tym względzie ustaleń naszej nauki z poglądami nauki obcej. Jak dotąd bowiem nie prowadzono u nas badań komparatystycznych w tym zakresie, co – jak sądzę – przesądziło o nadmiernym przywiązaniu do wypracowanej przed laty, do dziś niemal powszechnie aprobowanej koncepcji wykonalności. Za reprezentatywne, stwarzające podstawę do weryfikacji naszych ustaleń na ten temat, uznałam systemy Austrii, RFN, Francji oraz Zjednoczonego Królestwa.

Pole podjętej w niniejszej pracy analizy wyznacza przyjęte przeze mnie założenie, że „wykonalność” to konstrukcja służąca opisowi właściwości (zespołu cech) aktów i czynności organu administracji publicznej, pozwalająca uznać je za zdolne do wykonania (podlegające wykonaniu, a w konsekwencji zdatne do poddania się zabiegowi wstrzymania wykonania). Przy takim ujęciu pojęcie „wykonania” w zaaprobowanym przez polską doktrynę znaczeniu stanowi jedynie jeden z wątków tego złożonego, wieloaspektowego zagadnienia.