Giedrewicz-Niewińska Aneta, Wybór jako podstawa nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi

Sprawne funkcjonowanie samorządu terytorialnego zależy od wielu czynników. Jednym z nich jest efektywnie działająca kadra zarządzająca. Skuteczność działania osób zarządzających jednostkami samorządowymi zależy w dużym stopniu od sytuacji prawnej i faktycznej, w jakiej się znajdują. Niewątpliwie sytuację pracowniczą kształtuje przede wszystkim podstawa nawiązania stosunku pracy, ponieważ oddziałuje na kształt uprawnień i obowiązków pracowników, zakres ponoszonej przez nich odpowiedzialności, a także decyduje o stabilizacji zatrudnienia. Określona podstawa zatrudnienia pracowniczego posiada istotne znaczenie także dla pracodawcy, ponieważ oddziałuje na jego uprawnienia i obowiązki względem pracownika. Doniosłość wskazanego powyżej zagadnienia przemawia za podjęciem problematyki nawiązania w drodze wyboru stosunku pracy z pracownikami samorządowymi. Celowość rozważań potwierdza ponadto bliższa analiza zagadnień wchodzących w zakres tematu rozprawy. Wskazuje ona, iż obowiązujące w tej materii przepisy prawne wywołują daleko idące trudności interpretacyjne, czego potwierdzeniem są istniejące rozbieżności w judykaturze.

Asumpt do podjęcia tematyki nawiązania w drodze wyboru stosunku pracy z pracownikami samorządowymi stanowi także jej aktualność na tle nowych rozwiązań ustrojowych. Zapoczątkowany w 1990 r. proces decentralizacji administracji publicznej objął swym zakresem m.in. płaszczyznę zatrudnienia. Konsekwencją procesu decentralizacji administracji publicznej było odrębne uregulowanie stosunków pracy pracowników samorządowych, w tym także pracowników pełniących funkcje z wyboru. Wprowadzenie od 1 stycznia 1999 r. samorządu powiatowego i samorządu województwa wskazało na rosnącą rolę zatrudnienia pracowniczego z wyboru. Zainteresowanie omawianą problematyką uzasadnia ponowne pojawienie się w najnowszych regulacjach ustawowych zagadnienia wyboru jako źródła nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi. Zmiany w tej dziedzinie przyniosło wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Z uwagi na 16-letni okres stosowania instytucji stosunku pracy z wyboru w samorządzie terytorialnym oraz nowe regulacje ustawowe w tej kwestii konieczna wydaje się próba podjęcia analizy zagadnienia będącego tematem niniejszej rozprawy.

Skłania do tego także lektura piśmiennictwa polskiego na temat wyboru jako źródła nawiązania stosunku pracy. Wprowadzenie tej podstawy zatrudnienia do kodeksu pracy z 1974 r. nie wzbudziło większego zainteresowania w piśmiennictwie Polski Ludowej. Wypowiedzi na ten temat można było odnaleźć jedynie w podręcznikach, komentarzach lub przy okazji omawiania innych zagadnień. Nie wydano żadnej monografii, która kompleksowo i systemowo ujmowałaby zagadnienie nawiązania stosunku pracy z wyboru. Brakowało także artykułów na ten temat. Przeobrażenia ustrojowe z początku lat 90. spowodowały nieco większe zainteresowanie wspomnianą problematyką. Przyczyniło się do tego uregulowanie stosunku pracy z wyboru w odrębnej ustawie odnoszącej się do pracowników samorządowych. Nadal jednak brakowało odrębnej monografii poświęconej wyłącznie stosunkowi pracy z wyboru, chociaż temat ten został częściowo zasygnalizowany przy omawianiu podstaw zatrudnienia wszystkich pracowników samorządowych . Powstały opracowania artykułowe, których celem było rozwiązywanie jednostkowych wątpliwości, bez całościowej teoretycznej analizy instytucji stosunku pracy z wyboru . Stąd też celowe wydaje się kompleksowe ujęcie przedmiotowego zagadnienia.

W niniejszej pracy nie eksponuję aspektów porównawczych, dotyczących zatrudniania osób pełniących funkcje z wyboru w samorządach terytorialnych innych państw. Podyktowane jest to specyfiką ukształtowania modelu zatrudnienia wspomnianych osób w poszczególnych państwach. Jednak niekiedy można w obcych systemach prawnych dostrzec podobny tryb wyboru, jaki obowiązuje przy nawiązaniu stosunku pracy z pracownikami samorządowymi w Polsce. W takich sytuacjach celowe wydaje się, aby przy okazji omawiania zagadnień szczegółowych nawiązywać niekiedy do wybranych systemów obcych.

Przyjmuję, iż analiza zagadnień dotyczących nawiązania w drodze wyboru stosunku pracy z pracownikami samorządowymi wymaga spojrzenia na ten temat z dwóch różnych perspektyw. Odnieść się należy do szczegółowych problemów dotyczących nawiązania stosunku pracy z wyboru tylko z wymienioną wyżej kategorią pracowników jak i do pojęcia wyboru jako źródła nawiązania stosunku pracy. Z jednej strony umożliwi to zrozumienie istoty stosunku pracy z wyboru pracowników samorządowych, z drugiej zaś - wypełni lukę istniejącą w dorobku polskiej doktryny w kwestii ustalenia, kiedy mamy do czynienia z wyborem jako podstawą zatrudnienia pracowniczego.

Pracę otwiera rozdział, w którym przedstawiam ewolucję rozwiązań prawnych dotyczących statusu prawnego osób pełniących wykonawcze funkcje z wyboru w samorządzie terytorialnym i prezydiach rad narodowych. Nie ulega wątpliwości, że określenie statusu prawnego omawianej kategorii osób wymaga także przybliżenia ewolucji samego stosunku pracy z wyboru. Rozważania uzupełnione zostały ogólną charakterystyką losów samorządu terytorialnego w Polsce, ale tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia wyżej wskazanych zagadnień .

Istotną z punktu widzenia problematyki nawiązania w drodze wyboru stosunku pracy z pracownikami samorządowymi jest kwestia źródeł prawa. Rozważania na ten temat dotyczą aktów prawnych różnej rangi i wkraczają w dziedzinę prawa administracyjnego, prawa cywilnego oraz prawa pracy. Różnorodność źródeł prawa stosunku pracy pracowników samorządowych z wyboru tworzy prawdziwą mozaikę, w której trudno się odnaleźć. Dodatkowe trudności wywołuje określenie charakteru prawnego niektórych źródeł prawa (statutów, regulaminów) oraz wskazanie ich miejsca w hierarchii aktów normatywnych.

Przedmiot rozważań stanowi także zagadnienie podmiotów uprawnionych do nawiązania stosunku pracy z wyboru w samorządzie terytorialnym. Szczególne wątpliwości interpretacyjne wywołują regulacje dotyczące pojęcia pracownika samorządowego z wyboru oraz pracodawcy samorządowego w stosunkach pracy z wyboru. Przyczynia się do tego przede wszystkim brak synchronizacji między poszczególnymi aktami prawnymi normującymi te kwestie. Ustalenie podmiotu zatrudniającego pracowników samorządowych z wyboru dodatkowo utrudnia nakładanie się na powyższe zagadnienie problemów związanych z określeniem pracodawcy na gruncie powszechnego prawa pracy. Z punktu widzenia podmiotów uprawnionych do nawiązania stosunku pracy z wyboru istotne są także kryteria doboru kandydatów na pracowników samorządowych oraz podmioty reprezentujące pracodawców samorządowych w stosunkach pracy z wyboru. Pogłębionej analizie poddano ponadto specyficzną sytuację pracowniczą kierownika urzędu jednostki samorządu terytorialnego.

Kluczowe znaczenie posiada zagadnienie pojęcia wyboru jako źródła nawiązania stosunku pracy. Odnosząc się do tej kwestii, należało przede wszystkim zwrócić uwagę na dwa ważne elementy. Pierwszy z nich dotyczy sposobu ustalenia zakresu podmiotowego wyboru w kodeksie pracy, drugi - pojęcia mandatu pracownika z wyboru. Chodzi tu głównie o określenie granic między stosunkami pracy z wyboru a innymi stosunkami prawnymi opartymi na akcie wyboru.

Wyodrębnienia wymagało także zagadnienie trybu wyboru na stanowisko. Ukazane zostały podstawowe problemy i wątpliwości wiążące się z bezpośrednim wyborem wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz z wyborem pośrednim organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. Chodzi tu zarówno o wskazanie podmiotów dokonujących wyboru, jak i poszczególnych elementów procedury wyborczej. W kontekście powyższych rozważań najwięcej wątpliwości sprawia określenie, kiedy na podstawie aktu wyboru - dokonanego w odpowiednim trybie - powstaje stosunek pracy. Także ustalenia w tej kwestii zaprezentowano w niniejszej rozprawie.

Ograniczając się jedynie do nawiązania w drodze wyboru stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, w swoich rozważaniach pomijam zagadnienia związane z uprawnieniami i obowiązkami pracowników samorządowych z wyboru, zmianą i zawieszeniem stosunku pracy z wyboru, jego ustaniem oraz rozstrzyganiem sporów z omawianego stosunku pracy. Wynika to z tego, że problematyka stosunku pracy z wyboru jest bardzo złożona i uwzględnienie wszystkich jej aspektów spowodowałoby siłą rzeczy spłycenie możliwych do zaprezentowania rozważań.

Zasadniczo spotykamy się z wieloma problemami dotyczącymi pozaumownych stosunków pracy. Niewątpliwie jednak najwięcej różnego rodzaju niejasności rodzi wybór jako podstawa zatrudnienia pracowniczego. Rozważania podjęte w niniejszej monografii przeprowadzone są głównie w oparciu o metodę prawno-dogmatyczną. Koncentrują się one na kompleksowej analizie nawiązania stosunku pracy w drodze wyboru z pracownikami samorządowymi, ale pod uwagę biorę także ogólne kwestie dotyczące wyboru jako podstawy zatrudnienia pracowniczego. Założonym z góry celem badawczym jest dokonanie oceny obowiązującego stanu prawnego oraz sformułowanie wniosków de lege ferenda, które mogłyby zostać wykorzystane przez ustawodawcę w stworzeniu jasnej, spójnej i całościowej regulacji omawianego zagadnienia. Poruszane w pracy rozważania prowadzą w konsekwencji do oceny przydatności tego pozaumownego stosunku pracy jako odrębnej podstawy zatrudnienia.