Dudzik Sławomir, Współpraca Komisji Europejskiej z organami ochrony konkurencji w sprawach kontroli koncentracji przedsiębiorstw

1. W ostatnich latach jesteśmy świadkami postępujących procesów integracji rynków wcześniej oddzielonych granicami państw. Zjawisko to określane jest mianem globalizacji w wymiarze ekonomicznym. Szczególną rolę odgrywają tutaj takie czynniki jak liberalizacja handlu i deregulacja oraz postęp techniczny i technologiczny . Procesy globalizacji w gospodarce sprawiają, iż wiele przedsiębiorstw działa obecnie w skali światowej. Ich rynek zbytu obejmuje zatem nie tylko terytorium własnego państwa, ale także państwa sąsiednie, a nawet państwa położone na innych kontynentach. Przedsiębiorstwa te posiadają tam również swoje oddziały i spółki zależne. Naturalną odpowiedzią na geograficzne poszerzenie zakresu działalności przedsiębiorstw są przy tym ich międzynarodowe fuzje. Chodzi o dopasowanie wielkości przedsiębiorstwa do wielkości rynku (optymalna wielkość firmy jest inna na rynku krajowym, a inna gdy działa ono w skali międzynarodowej). Ponadto realizacja strategii przedsiębiorstwa na rynkach zagranicznych może być szybsza i mniej kosztowna dzięki przejęciu lokalnych firm. Posiadają one bowiem zarówno znajomość specyfiki danego rynku lokalnego oraz wykwalifikowana kadrę, jak i dysponują znanymi na tym rynku markami, które mogą być wykorzystane przez międzynarodowych potentatów. Istotnym motywem jest również poszerzanie zakresu prowadzonej działalności poprzez przejęcia firm z innych branż, które same posiadają rozbudowaną geograficznie strukturę.

Dokonujące się w tych warunkach procesy łączenia i przejmowania przedsiębiorstw odbywają się często w skali światowej lub kontynentalnej, wywołując skutki w wielu miejscach na naszym globie. Skutki określonej koncentracji przedsiębiorstw nie muszą być przy tym wszędzie takie same. W niektórych państwach prowadzić mogą do istotnego osłabienia konkurencji na rynkach lokalnych lub innych istotnych zmian sytuacji rynkowej, podczas gdy w innych, również potencjalnie dotkniętych skutkami tej samej koncentracji, zmiany będą niezauważalne lub pomijalne. Określone koncentracje mogą nawet prowadzić do wzrostu dobrobytu w jednym państwie kosztem jednak ogólnego dobrobytu wszystkich innych gospodarek na świecie .

2. Znaczenie kontroli koncentracji przedsiębiorstw dla zapewnienia skutecznej konkurencji i właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego zostało dostrzeżone już przez Europejską Wspólnotę Gospodarczą (poprzedniczkę WE i UE). Przyjęte w 1989 r. rozporządzenie nr 4064/89 w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw zostało w 2004 r. zastąpione nowym, obowiązującym obecnie rozporządzeniem nr 139/2004. Wspólnotowa (a obecnie unijna) kontrola koncentracji oparta została na ścisłym podziale kompetencji między Komisję Europejską i krajowe organy ochrony konkurencji państw członkowskich UE. Rozporządzenie nr 139/2004 przekazuje do właściwości Komisji sprawy koncentracji o odpowiednio dużym znaczeniu gospodarczym (określane mianem koncentracji o wymiarze wspólnotowym). Koncentracje poniżej progów obrotów ustanowionych w tym rozporządzeniu podlegać mogą z kolei kontroli ze strony organów krajowych.

Powyższe zasady co do podziału kompetencji w sprawach kontroli koncentracji nie są jednak absolutne i dopuszczają różnego rodzaju modyfikacje. Istnieje zarówno możliwość przekazania sprawy danej koncentracji ze szczebla unijnego na szczebel krajowy, jak i przejęcia przez Komisję sprawy, która generalnie nie podlegała jej kompetencjom. W określonych granicach państwa członkowskie w dalszym ciągu zachowują również kompetencje do stosowania do koncentracji o wymiarze wspólnotowych swych własnych przepisów chroniących ich uzasadnione interesy inne niż związane z ochroną konkurencji. Nawet przy tym w tych sprawach, które podlegają wyłącznej jurysdykcji Komisji, jest ona zobligowana do prowadzenia postępowania w ścisłej i stałej współpracy z organami ochrony konkurencji z państw członkowskich UE.

3. Własne przepisy dotyczące kontroli koncentracji przedsiębiorstw posiada również coraz większa liczba państw spoza UE (niektóre z nich, tak jak np. USA, zresztą znacznie wyprzedziły w czasie UE w przyjęciu takich regulacji). Powyższe w połączeniu ze wskazanymi wyżej procesami globalizacji gospodarki prowadzi do tego, że koncentracje dotyczące dużych przedsiębiorstw wymagają zgłoszenia oraz uzyskania zatwierdzenia ze strony organów z wielu jurysdykcji. Pociąga to za sobą chociażby poważne koszty po stronie zainteresowanych przedsiębiorstw. O. Budzinski podaje w swej monografii poświęconej globalizacji polityki konkurencji przykład projektowanego połączenia w roku 1999 przedsiębiorstw przemysłu aluminiowego: Alcan (Kanada), Pechinery (Francja) i APA Algroup (Szwajcaria) . Fuzja ta musiała być notyfikowana w więcej niż 40 jurysdykcjach, z czego 16 zdecydowało się wszcząć procedurę szczegółowego badania zgłoszenia. Oznaczało to, że wszelkie dokumenty musiały zostać przetłumaczone na osiem różnych języków (czeski, angielski, niemiecki, polski, portugalski, rosyjski, hiszpański i turecki). Usługi doradcze w procesie kontroli koncentracji przez różne organy świadczyło 35 firm prawniczych, a same opłaty administracyjne związane z dokonaniem zgłoszeń przekroczyły 100 tys. USD. Przedsiębiorstwo Alcan przedstawiło ponad 400 pudeł wydruków i około miliona stron e-maili. Łączne koszty bezpośrednio związane ze zgłoszeniami projektowanej fuzji do organów konkurencji z różnych jurysdykcjach wyniosły ponad 10 milionów USD .

Istotnym problemem jest przy tym to, czy roszczenia danego porządku prawnego co do objęcia zakresem jego norm dotyczących kontroli koncentracji określonych połączeń przedsiębiorstw są rzeczywiście usprawiedliwione w świetle prawa międzynarodowego. Co więcej, organy ochrony konkurencji z różnych jurysdykcji stosują dodatkowo w tych sprawach różne szczegółowe rozwiązania materialnoprawne i proceduralne. Przykładowo stosowane są różne kryteria decydujące o dopuszczalności koncentracji, w niektórych państwach wymagane jest zgłoszenie jeszcze przed zawarciem ostatecznej umowy, podczas gdy w innych notyfikacja powinna nastąpić dopiero po jej podpisaniu, istotnie może się różnić zakres i forma żądanych dokumentów i informacji, a także czas trwania poszczególnych postępowań. Organy ochrony konkurencji mogą również orzekać o zastosowaniu wzajemnie sprzecznych środków zaradczych, np. żądać modyfikacji planowanej fuzji, które nie są skoordynowane ze stanowiskiem innych organów, nakładać niedające się pogodzić dodatkowe zobowiązania na uczestników łączenia dotyczące ich przyszłej działalności itp.

Sytuacja ta może prowadzić - i w niektórych przypadkach rzeczywiście prowadzi - do powstania poważnych konfliktów między poszczególnymi jurysdykcjami. W ostatnich latach dotyczyło to w szczególności relacji UE-USA. Spór między Komisją Europejską a amerykańskimi organami właściwymi w sprawach kontroli fuzji przybrał szczególnie niepokojące rozmiary w przypadku połączenia GE/Honeywell. Wówczas to planowana fuzja największych światowych koncernów, zatwierdzona już wcześniej przez Departament Sprawiedliwości USA, została zablokowana przez Komisję Europejską (zob. szerzej rozdz. V). Oczywiste jest przy tym, iż tego rodzaju konflikty i brak spójności w stosowaniu prawa konkurencji przez organy z różnych jurysdykcji stanowią poważną barierę rozwoju gospodarczego, a tym samym ograniczają wzrost dobrobytu społeczeństw wielu państw.

4. Powyższe okoliczności sprawiają, iż współpraca organów ochrony konkurencji z różnych jurysdykcji w sprawach kontroli koncentracji przedsiębiorstw nabiera w ostatnich latach szczególnego znaczenia. Pozwala ona bowiem przede wszystkim ograniczyć pole potencjalnych konfliktów między tymi organami, a tym samym przyczynia się do bardziej skutecznego stosowania prawa konkurencji zarówno w skali poszczególnych państw i organizacji międzynarodowych, jak i w skali globalnej. Sprzyja ona również efektywności procesów zmian strukturalnych w gospodarce, przynosząc wymierne korzyści zainteresowanym przedsiębiorstwom, a pośrednio także konsumentom.

W przypadku Komisji Europejskiej współpraca ta obejmuje zarówno państwa członkowskie UE, jak i państwa spoza UE. W relacjach Komisja - państwa członkowskie UE podstawą tej współpracy są przede wszystkim przepisy rozporządzenia nr 139/2004 oraz przepisy wydane na jego podstawie, a także ogólne zasady rządzące stosunkami między UE a państwami członkowskimi, na czele z zasadą lojalnej współpracy ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE. Współpraca między Komisją Europejską a państwami trzecimi odbywa się z kolei w oparciu o normy prawa międzynarodowego publicznego, w tym specjalne umowy międzynarodowe dotyczące stosowania prawa konkurencji. W wielu przypadkach przebiega ona jednak w formach mniej sformalizowanych, przy uwzględnieniu różnego rodzaju aktów soft law przyjętych w ramach prac organizacji międzynarodowych, takich jak np. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju i Międzynarodowa Sieć Konkurencji.

Celem niniejszej pracy jest zatem określenie zasad rządzących podziałem kompetencji między Komisję Europejską a organy ochrony konkurencji państw członkowskich UE w sprawach kontroli koncentracji przedsiębiorstw, jak również wyznaczenie granic jurysdykcji UE w tego rodzaju sprawach w relacjach z państwami trzecimi. Ustalenia w tym zakresie otwierają z kolei drogę do dalszych badań, których celem jest ustalanie zasad rządzących współpracą Komisji Europejskiej z krajowymi organami ochrony konkurencji (zarówno wewnątrz Unii Europejskiej, jak i w stosunkach zewnętrznych UE). Podstawą rozważań będą przy tym zarówno odpowiednie normy prawa unijnego i międzynarodowego, jak i praktyka ich stosowania przez Komisję Europejską i Trybunał Sprawiedliwości UE oraz wybrane krajowe organy.

5. Zaznaczyć należy, iż 1 grudnia 2009 r. wszedł w życie traktat z Lizbony reformujący traktaty założycielskie WE i UE . Zgodnie z aktualnie obowiązującą treścią art. 1 akapit trzeci zdanie trzecie TUE z tą datą Unia zastąpiła Wspólnotę Europejską, będąc równocześnie jej następcą prawnym. UE została przy tym wyposażona w osobowość prawną (art. 47 TUE). Jej podstawę stanowią dwa traktaty posiadające taką samą moc prawną, tj. traktat o Unii Europejskiej oraz traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 1 akapit trzeci zdanie pierwsze i drugie TUE). Ten ostatni traktat to obowiązujący wcześniej, istotnie jednak zmieniony (w tym co do samego nagłówka traktatu) traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (art. 2 pkt 1 traktatu z Lizbony) .

W związku z powyższym w pracy odwoływał się będę zasadniczo do treści przepisów traktatów założycielskich UE w ich wersji ustalonej traktatem z Lizbony. Gdy będzie to uzasadnione wymogami przejrzystości wywodu, obok nowych oznaczeń wskazywał będę również na przepisy traktatowe w wersji obowiązującej przed datą wejścia w życie reformy lizbońskiej, tj. przed 1 grudnia 2009 r. W przypadku konieczności odwołania się do wcześniej obowiązujących traktatów, wyraźnie wskażę aktualne oznaczenie odpowiednich przepisów.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 15 kwietnia 2010 r.