Wróbel Izabela, Wspólnotowe prawo imigracyjne

Państwa członkowskie Unii Europejskiej już dziś przyjmują znaczną w skali świata liczbę osób przybywających z państw trzecich. W 2004 r. odnotowano w Unii 1,8 mln nowych imigrantów, co stanowiło, po uwzględnieniu ludności ogółem, większy napływ obywateli państw trzecich (lub bezpaństwowców) niż w przypadku Stanów Zjednoczonych. W nadchodzących dziesięcioleciach Unia Europejska pozostanie z dużym prawdopodobieństwem głównym miejscem przeznaczenia dla imigrantów. Eurostat przewiduje, że do 2050 r. około 40 milionów osób wyemigruje do Unii Europejskiej . Wspólnota Europejska, świadoma tych faktów i prognoz, od 2001 r. dąży do wypracowania wszechstronnego podejścia do imigracji, obejmującego wszystkie etapy łańcucha migracyjnego, w tym współpracę z krajami pochodzenia i tranzytu, ochronę granic zewnętrznych, zasady przyjmowania osób z państw trzecich, wydalanie, deportację i readmisję . Ponieważ organizacja ta jest wspólnotą prawa, najważniejszym instrumentem realizacji jej zamierzeń jest stanowione przez nią prawo.

Mimo kompleksowości podejmowanych przez Wspólnotę działań (legislacyjnych, organizacyjnych i finansowych) w analizach politologicznych i prawniczych dominują określenia "twierdza Europa", "kolektywny restryktywizm", "sekurytyzacja imigracji" . To ostatnie pojęcie, które można odnieść również do prawa imigracyjnego, pojawiło się w literaturze akademickiej z zakresu stosunków międzynarodowych i polityk międzynarodowych jeszcze przed 11 września 2001 r. dla podkreślenia nowych zagrożeń dla bezpieczeństwa . Tym bardziej po wydarzeniach, które miały miejsce w tym dniu, "prawo do przekraczania granic stało się kwestią bezpieczeństwa" , jak również wszelkie inne prawa przyznawane obywatelom państw trzecich. Abstrahując od obecnego kontekstu międzynarodowego, warto jednak skupić się na cechach norm regulujących zagadnienia imigracyjne, bowiem - jak zauważyła C. Dauvergne - każde prawo (jako zbiór norm odnoszących się do pewnej dziedziny stosunków społecznych) pełni funkcję porządkującą, jednak prawo imigracyjne obsesyjnie koncentruje się na porządku, kreując granicę, która może być zamknięta lub otwarta, w zależności od potrzeb państwowych . Badacze problematyki imigracyjnej są zgodni, że już samo stworzenie norm prawnych dotyczących wjazdu i pobytu cudzoziemców kreuje zjawisko nielegalnej imigracji . W Unii Europejskiej wspólne wysiłki koncentrowano do niedawna niemal wyłącznie na zwalczaniu tego zjawiska , a prace nad projektami dotyczącymi praw imigrantów legalnie przybywających do państw członkowskich najczęściej kończyły się fiaskiem . Nie sposób wszakże nie zauważyć, że w ostatnich latach nastąpiła znacząca zmiana w tym zakresie.

Problematyka podjęta w rozprawie jest ciekawa z trzech powodów. Po pierwsze, imigracja jest nową dziedziną aktywności dla prawodawcy wspólnotowego i obecnie przyjmowane regulacje są pierwszymi tego typu na poziomie ponadnarodowym. Po drugie, niektóre państwa członkowskie, włączając w to i nowych, i "starych" członków Unii, stosunkowo niedawno stanęły przed wyzwaniami związanymi z imigracją. Po trzecie wreszcie, państwa członkowskie, które mają już bogate wieloletnie doświadczenia na tym polu, obecnie rewidują swe polityki imigracyjne. Dwa ostatnie czynniki nie pozostają oczywiście bez wpływu na kształt regulacji wspólnotowych. Problematyka poruszona w rozprawie jest także aktualna i istotna z polskiego punktu widzenia, bowiem z chwilą włączenia kolejnych państw do systemu Schengen na przełomie 2007 i 2008 r. ograniczony w niektórych przypadkach zakres stosowania omówionych przepisów uległ rozszerzeniu, obejmując m.in. terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Choć akty wspólnotowe rozwijające dorobek Schengen pochodzą niekiedy z ostatnich miesięcy, jednak zasady systemu "starzy" jego członkowie wdrażają od ponad 10 lat. Dla Polski tymczasem wspólne zasady kontrolowania osób na granicach czy zasady wydawania jednolitych wiz są nowe.

Punktem wyjścia poniższych rozważań jest wytyczenie jasnej granicy między zakresami znaczeniowymi pojęć "uchodźca" i "imigrant" oraz "imigracja przymusowa" i "imigracja dobrowolna" na podstawie kryterium motywacji skłaniającej do opuszczenia kraju pochodzenia lub kraju stałego pobytu. W konsekwencji za imigranta uznaje się tu osobę, którą nie kierowała uzasadniona obawa przed prześladowaniem lub doznaniem poważnej krzywdy, lecz która dobrowolnie udała się do jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej, by tam ustanowić miejsce swego zamieszkania . Opierając się na nazwie tytułu IV i postanowieniach art. 63 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz terminologii stosowanej przez instytucje wspólnotowe, przyjęto, że kwestie związane z imigracją przymusową oraz sytuacją uchodźców i osób wysiedlonych są przedmiotem wspólnotowych norm azylowych i nie mieszczą się w zakresie prawa stanowionego w ramach wspólnotowej polityki imigracyjnej, której centralnym zagadnieniem jest imigracja ekonomiczna.

Jednocześnie należy podkreślić, że pod pojęciem imigracji (międzynarodowej) rozumie się tu przemieszczanie się obywateli państw trzecich do państw członkowskich Unii Europejskiej, gdyż "migracja wewnątrzunijna nie jest uważana przez Wspólnotę Europejską za migrację międzynarodową" . Integracja imigrantów ze społeczeństwami przyjmującymi jest traktowana jako zagadnienie mieszczące się w zakresie przedmiotowym polityki imigracyjnej (nie zaś odrębnej polityki integracyjnej) i prawa imigracyjnego.

Celem rozprawy jest wykazanie, że na skutek przekazania Wspólnocie Europejskiej na mocy Traktatu Amsterdamskiego kompetencji w zakresie stanowienia prawa odnoszącego się do wybranych zagadnień związanych z imigracją i imigrantami organizacja ta stworzyła rozwinięty i spójny zbiór norm prawnych regulujących dopuszczanie imigrantów na terytorium państw członkowskich, różne aspekty sytuacji imigrantów legalnie przebywających w państwach członkowskich oraz wydalanie imigrantów nielegalnie przebywających w państwach członkowskich lub z innych przyczyn niepożądanych. Zdaniem autorki, mimo niekompletności tego zbioru, przede wszystkim w odniesieniu do zasad i warunków pobytu na terytorium państw członkowskich pracowników i przedsiębiorców z państw trzecich , dotychczasowa działalność prawodawcy wspólnotowego doprowadziła do powstania w obrębie prawa wspólnotowego kolejnego działu - wspólnotowego prawa imigracyjnego, opartego na spójnych celach i zasadach oraz korzystającego niekiedy ze specyficznych metod i instrumentów regulacji. Istnienie tego działu dowodzi jednoznacznie, że prawo wspólnotowe utraciło swój pierwotny wyłącznie gospodarczy charakter.

Mimo iż w literaturze przedmiotu dostrzeżono, że "Wspólnota podejmuje działania wykraczające poza sferę gospodarczą i wyraża dążenie do objęcia tworzonym przez siebie prawem nowych dziedzin" , nadal jest podtrzymywana teza o gospodarczym charakterze tego prawa, wraz z powoływaniem się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich sprzed wejścia w życie Traktatu Amsterdamskiego . Zamierzeniem autorki jest dowiedzenie, że powyższe stanowisko doktryny powinno zostać zrewidowane w świetle dorobku prawnego rozwijanego przez Wspólnotę na podstawie tytułu IV Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, gdyż nie sposób uznać za prawo gospodarcze prawa imigracyjnego, którego wiele aktów z problematyką gospodarczą nie ma nic wspólnego, koncentrując się na pozaekonomicznych celach i prawach, takich jak łączenie rodzin, gwarancje proceduralne dla wydalanych nielegalnych imigrantów, bezpieczeństwo wewnętrzne państw członkowskich. Jednocześnie należy podkreślić, że nie cały dorobek rozwijany na podstawie tytułu IV Traktatu jest pozbawiony natury gospodarczej, wszak współpraca sądowa w sprawach cywilnych może być prowadzona jedynie "w zakresie niezbędnym do zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego" (art. 65 zdanie 1). Dlatego też teza o zaniku typowej dla prawa wspólnotowego cechy (podkreślającej jego ograniczony pod względem przedmiotowym charakter) może być udowodniona jedynie na przykładzie norm dotyczących obywateli państw trzecich.

Pierwszy rozdział stanowi wprowadzenie do problematyki współpracy państw członkowskich Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej w dziedzinie imigracji. Współpraca ta rozpoczęła się poza ramami prawno-instytucjonalnymi Wspólnot Europejskich, następnie została objęta trzecim filarem nowo powstałej Unii Europejskiej, zachowując swój międzyrządowy charakter, by w końcu stać się domeną dzisiejszej Wspólnoty Europejskiej. Ograniczone możliwości tej ostatniej są jednak przyczyną ponownego rozwijania inicjatyw międzyrządowych bez wykorzystywania instytucji, procedur i instrumentów Unii Europejskiej. Historia współpracy państw członkowskich w sprawach imigracyjnych pozwala zrozumieć genezę wspólnotowego prawa imigracyjnego oraz tempo i kierunki jego rozwoju.

W rozdziale drugim zostały omówione podstawowe zagadnienia instytucjonalne i materialne wspólnotowego prawa imigracyjnego, których wyjaśnienie było niezbędne dla precyzji i spójności rozważań zawartych w kolejnych rozdziałach lub których nie sposób było pominąć, jeśli przyjęło się za jeden z celów przedstawienie rezultatów szeroko rozumianych działań Wspólnoty w dziedzinie imigracji, do których należy zaliczyć także tworzenie podstaw prawnych i struktur praktycznej współpracy państw członkowskich. W rozdziale drugim zdefiniowano więc pojęcia kluczowe dla dalszego wywodu, przybliżono źródła wspólnotowego prawa imigracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw traktatowych, omówiono metody integracji w dziedzinie spraw imigracyjnych oraz przedstawiono stworzone na poziomie wspólnotowym struktury, najczęściej o charakterze sieci, które mają ułatwiać pracę instytucji wspólnotowych oraz współpracę między państwami członkowskimi, a niekiedy również między nimi a państwami trzecimi.

Trzeci rozdział został poświęcony normom prawa wspólnotowego regulującym kwestie związane z wjazdem i pobytem na terytorium państw członkowskich wybranych kategorii imigrantów: członków rodzin przemieszczających się obywateli Unii Europejskiej, członków rodzin obywateli państw trzecich legalnie zamieszkujących w jednym z państw członkowskich, studentów, uczniów, osób poszerzających kwalifikacje zawodowe, wolontariuszy i naukowców. W rozdziale tym nie mogło zabraknąć miejsca dla norm określających warunki przyznawania i cofania statusu rezydenta długoterminowego oraz prawa związane z tym statusem, które to normy należy uznać za jedno z największych osiągnięć regulacyjnych Wspólnoty w dziedzinie imigracji. Omówione zostały ponadto niewiążące zasady przyjmowania pracowników i osób prowadzących działalność gospodarczą oraz związane z tą kwestią plany legislacyjne na najbliższą przyszłość, jak również normy prawa wspólnotowego, które wpływają na przebieg integracji imigrantów ze społeczeństwami państw członkowskich. Za celowe uznano przedstawienie zamierzeń Komisji dotyczących integracji oraz migracji cyrkulacyjnej, które niebawem mogą zaowocować projektami nowych aktów prawa wspólnotowego lub projektami zmian w obowiązujących przepisach.

W rozdziale czwartym prawo wspólnotowe zostało poddane analizie jako instrument zarządzania przepływem osób przez granice państw członkowskich, zewnętrzne, ale także wewnętrzne - w razie przywrócenia na nich kontroli osób. Przepisy określające zasady przekraczania granic i przeprowadzania kontroli granicznych oraz zasady wydawania wiz jednolitych i dokumentów równoważnych, jak również zasady współpracy operacyjnej państw członkowskich na granicach zewnętrznych są bardzo istotne z punktu widzenia skuteczności wspólnotowej polityki imigracyjnej i prowadzonej w jej ramach walki z nielegalną imigracją, gdyż pozwalają sterować napływem imigrantów i nie dopuszczać na terytorium państw członkowskich osób niepożądanych. Właśnie na tym polu Wspólnota była szczególnie aktywna w ciągu kilkunastu minionych miesięcy, przyjmując m.in. kodeks graniczny, przepisy regulujące mały ruch graniczny oraz przepisy dotyczące tworzenia zespołów szybkiej interwencji na granicy. Na uwagę zasługuje także nowy wspólnotowy instrument prawny, jakim są umowy o ułatwieniach wizowych między Wspólnotą a wybranymi państwami trzecimi. Geneza tych umów ma paradoksalnie więcej wspólnego z wydalaniem niż przyjmowaniem obywateli państw trzecich, gdyż są postrzegane jako cena za umowy o readmisji, na których Wspólnocie szczególnie zależy. Należy podkreślić, że zasady zarządzania przepływem osób przez granice państw członkowskich są traktowane przez instytucje wspólnotowe przede wszystkim jako element walki z nielegalną imigracją.

Wspólnota dysponuje także aktami prawnymi, które bezpośrednio odnoszą się do przeciwdziałania nielegalnej imigracji i regulują kwestie związane z wydalaniem nielegalnych imigrantów. Tym aktom poświęcono ostatni rozdział. Prawodawca wspólnotowy poruszał się w tym przypadku na wielu płaszczyznach i w wielu kierunkach, określając wspólne definicje przestępstw związanych z nielegalną imigracją, prawa ofiar handlu ludźmi lub przemytu ludzi, obowiązki przewoźników świadczących usługi obywatelom państw trzecich, sposoby postępowania w przypadku fikcyjnych małżeństw, zawieranych w celu uzyskania przez jednego z małżonków prawa pobytu w państwie członkowskim, zasady wzajemnego uznawania przez państwa członkowskie decyzji o wydaleniu nielegalnych imigrantów i przeprowadzania wspólnych akcji deportacyjnych czy też zharmonizowane kary za nieprzestrzeganie przepisów wspólnotowych i krajowych dotyczących imigrantów. Nowe możliwości otworzyło przed Wspólnotą przekazanie jej kompetencji w zakresie zawierania z państwami trzecimi umów o readmisji.

Podstawą poniższych rozważań uczyniono akty prawa wspólnotowego, tj. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską i Traktat o Unii Europejskiej, rozporządzenia, dyrektywy i decyzje oraz umowy zawarte przez Wspólnotę Europejską z państwami trzecimi. Tam, gdzie Wspólnota zdecydowała się jedynie na harmonizację "miękką", sięgnięto do zaleceń i innych aktów o podobnym charakterze. W celu ukazania kierunku i zakresu dalszych prac legislacyjnych na poziomie wspólnotowym przedstawiono treść wybranych komunikatów i zielonych ksiąg Komisji, a także przedłożonych przez nią w ostatnich latach i miesiącach projektów aktów prawa wspólnotowego, które nie zostały jeszcze przyjęte przez Radę Unii Europejskiej i Parlament Europejski. Nie pominięto również odpowiednich postanowień Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, gdyż - zgodnie ze sformułowanym przez Radę Europejską mandatem na Konferencję Międzyrządową 2007 - zostały one włączone bez zmian do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który ma zastąpić dotychczasowy Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, na mocy Traktatu z Lizbony, podpisanego 13 grudnia 2007 r.

Istotnym uzupełnieniem podstaw analizy są orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, aczkolwiek jeszcze nieliczne w przypadku przepisów, które stosunkowo niedawno weszły w życie. Znaczenie powołanych w rozprawie orzeczeń z ostatnich miesięcy jest duże nie tylko z uwagi na to, że są często pierwszymi, jakie wydano na podstawie nowych aktów, ale także ze względu na ich zaskakującą w kilku przypadkach treść, która stała się przedmiotem ożywionych dyskusji na forum instytucji wspólnotowych oraz wśród prawników europejskich. Aktualność zachowały jednak także orzeczenia wydane na podstawie przepisów uchylonych, które dotyczyły problematyki poruszanej w rozprawie. Przepisy te, poprawione i doprecyzowane, często uzupełnione o zasady sformułowane przez Trybunał właśnie, trafiły bowiem do nowych aktów. Niewątpliwie na bogate orzecznictwo w sprawach imigracyjnych przyjdzie jeszcze długo poczekać.

Należy zauważyć, że o ile jakość oficjalnych tłumaczeń na język polski traktatów i orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości jest wysoka, o tyle polskie wersje aktów wtórnego prawa wspólnotowego oraz innych dokumentów instytucji wspólnotowych pozostawiają wiele do życzenia, zawierając często sformułowania nieprecyzyjne, błędne bądź nietrafione . Dlatego też poniższe rozważania są oparte w dużej części na tekstach aktów prawnych w języku angielskim (rzadziej niemieckim), a tam, gdzie korzystano z oficjalnych tłumaczeń na język polski, zawsze porównywano je z wersją angielską. Gdy natomiast podstawą analizy był tekst aktu w języku angielskim (w przypadku aktów starszych lub nieprzetłumaczonych na język polski), porównywano go z jego odpowiednikiem w języku niemieckim, wyraźnie zaznaczając w przypisach, jaką wersją przyjęto za wyjściową. Takie podejście było podyktowane dążeniem do precyzyjnego przedstawienia treści przepisów wspólnotowych oraz odpowiednich dokumentów o charakterze niewiążącym, co nie było łatwe, zwłaszcza w przypadku tych ostatnich, których nieprecyzyjne brzmienie stało się już niedobrą tradycją instytucji wspólnotowych. W obliczu specyficznego języka dokumentów wspólnotowych oraz licznych błędów w ich oficjalnych tłumaczeniach na język polski za zasadne uznano obszerne prezentowanie treści analizowanych aktów prawnych.

W rozprawie wykorzystano polską i obcojęzyczną literaturę przedmiotu, jednak tę pierwszą głównie w częściach wprowadzających do poruszanej problematyki i umiejscawiających ją w szerszym kontekście integracji europejskiej oraz dotyczących ogólnych zagadnień prawa wspólnotowego. Zamiarem autorki nie było opisywanie tego, co zostało już szeroko omówione w polskich opracowaniach poświęconych podstawowym zasadom prawa wspólnotowego i obszarom, które najwcześniej zostały poddane regulacji ponadnarodowej, lecz uczynienie dotychczasowego dorobku punktem wyjścia dla rozważań nad wspólnotowym prawem imigracyjnym. Rozdziały koncentrujące się na szczegółowych materialnych rozwiązaniach prawnych Wspólnoty w dziedzinie imigracji są niemal w całości oparte na literaturze obcej (niekiedy również skromnej), gdyż w Polsce nie powstała, jak dotąd, żadna monografia poświęcona zagadnieniom imigracyjnym w prawie wspólnotowym, a przedsięwzięcia Wspólnoty w dziedzinie imigracji stały się jedynie przedmiotem opracowań politologicznych lub ich części albo pojedynczych artykułów prawniczych lub krótkich fragmentów w podręcznikach prawa Unii Europejskiej . Zwłaszcza analizy prawnicze są już jednak w dużym stopniu nieaktualne z powodu dynamicznego rozwoju prawa wspólnotowego dotyczącego imigracji i imigrantów. Ponadto, podręczniki i inne obszerne opracowania poświęcone prawu wspólnotowemu wydają się pomijać fakt, że wspólnotowa polityka imigracyjna i związane z nią prawo stały się kolejną dziedziną intensywnej działalności prawotwórczej Wspólnoty Europejskiej. Tak więc niniejsza rozprawa jest pierwszym opracowaniem obejmującym cały dotychczasowy - już znaczący - dorobek prawny Wspólnoty w dziedzinie imigracji i jednocześnie ukazującym, że obok np. wspólnotowego prawa konkurencji czy wspólnotowego prawa w zakresie ochrony środowiska naturalnego pojawiła się nowa dziedzina regulacji na poziomie ponadnarodowym, szybko zapełniana coraz bardziej spójnym i coraz bardziej kompletnym zbiorem norm prawnych.

Na koniec autorka pragnie podziękować Panu Profesorowi Jackowi Jagielskiemu z Uniwersytetu Warszawskiego za trafne i cenne uwagi, które wpłynęły na ostateczny kształt niniejszej rozprawy.

Rozprawa przedstawia stan prawny na dzień 1 maja 2008 r.