Jakimowicz Wojciech, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym

Prezentowana praca ma charakter analizy teoretycznej z zakresu prawa administracyjnego i stanowi rezultat moich zainteresowań naukowych konstrukcjami tworzonymi przez doktrynę prawa administracyjnego dla opisywania relacji pomiędzy podmiotami tego prawa w warunkach demokratycznego państwa prawnego, którego podstawy oparte na ideologii praw wolnościowych i kategorii umowy społecznej uzasadniają rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na korzyść wolności.

Przyjmuję za M. Zimmermannem, że z punktu widzenia stanowiska administracji publicznej państwo prawne to taki system, w którym wszelkie wkroczenie administracji w sferę prawną obywatela musi mieć podstawę ustawową, i w którym oprócz obowiązków obywatel posiada również prawa – i to takie, dla których posiada ochronę prawną w sądownictwie administracyjnym. W państwie takim również wszelka prawotwórcza działalność administracji może istnieć tylko jako wykonywanie ustaw, a decydowanie przez administrację według uznania dopuszczalne jest tylko wtedy i o tyle, o ile ustawy wyraźnie w konkretnym przypadku prawo takie administracji przyznają .

Zagadnienia publicznych praw podmiotowych, relacji między podmiotami tych praw, mechanizmów wykładni z perspektywy tej właśnie kategorii teoretycznej, problematyka przestrzeni prawnej, różnego rodzaju interesów, praw refleksowych, kompetencji administracyjnej czy dyskrecjonalności w działaniach administracji publicznej mają charakter uniwersalny i – jak uczy doświadczenie – ponadczasowy. Konstrukcje te – zwłaszcza używane jako pewien kompleks tzw. pojęć-narzędzi, tj. pojęć, „które służą do poznania prawa i mówienia o nim” – są nie tylko pomocne w analizie obowiązujących w danym miejscu i czasie regulacji określonego porządku prawnego, ale przede wszystkim rozwijają refleksję naukową i są elementem inspirującym do ciągłych poszukiwań naukowych. Przyjmuję założenie, że uzasadnieniem dla budowy i użycia pojęć-narzędzi może być ich przydatność poznawcza lub praktyczna, a nie poszukiwanie dla nich czegoś w rodzaju „dowodu egzystencji” .

Nieocenionym propagatorem takiego sposobu badania prawa administracyjnego był prof. Franciszek Longchamps, który tworząc różnego rodzaju pojęcia-narzędzia lub odkrywając na nowo już wcześniej istniejące, inspirował i nadal inspiruje do rozwijania refleksji teoretycznej w prawie administracyjnym, tj. tej gałęzi prawa, która ze względu na swój dynamiczny, stale ewoluujący i polityczny charakter, rozbudowanie i rozczłonkowanie regulacji prawnej w rozmaitych źródłach prawa, rodzi pokusę operowania wyłącznie na obowiązujących tekstach prawnych, „atrakcyjnych” nowelizacjach przepisów prawa i z tego punktu widzenia charakteryzowania prawa administracyjnego.

Celem pracy, determinującym przyjętą perspektywę analizy, jest próba odniesienia teoretycznej konstrukcji publicznego prawa podmiotowego o charakterze wolnościowym do określonego wycinka życia społecznego objętego regulacją administracyjnoprawną i zweryfikowanie walorów poznawczych i praktycznych tej konstrukcji.

Nawiązywanie do określonych i wybranych regulacji prawa pozytywnego traktowane jest w pracy jako ilustracja dla prezentowanych poglądów i wniosków, których źródłem i inspiracją jest kategoria publicznego prawa podmiotowego o charakterze wolnościowym. Celem rozważań prowadzonych w tej pracy nie jest zatem kompleksowe skomentowanie i opisanie obowiązujących w polskim porządku prawnym regulacji dotyczących zagadnień zabudowy nieruchomości.

Prawo wolnościowe – jak każde publiczne prawo podmiotowe będące korzystną sytuacją prawną określonego podmiotu – można analizować w kontekście przedmiotowym (sytuacja prawna jest sytuacją zdeterminowaną obowiązującymi normami prawnymi, których przedmiotem są wynikające z nich prawa i obowiązki) i w kontekście podmiotowym (sytuacja określonego podmiotu). Obydwa te konteksty – pomiędzy którymi granica nie jest ostra – dotykają problemów składających się na całość powyższej konstrukcji teoretycznej, wzajemnie się uzupełniając. Przyjęta w pracy perspektywa rozważań ma jednak przede wszystkim charakter podmiotowy i na wątkach podmiotowych dotyczących problematyki zabudowy nieruchomości koncentruje się prowadzona analiza.

Wybór ujęcia podmiotowego jest konsekwencją przyjęcia wskazanego wyżej celu pracy, a także w pewnym stopniu uzasadniony tym, że możliwość uwzględniania przedmiotowych kontekstów wolności zabudowy w polskim prawie administracyjnym, w tym reglamentacji administracyjnoprawnej wolności zabudowy postrzeganej przez pryzmat regulacji ustawowych, podustawowych i rozstrzygnięć podejmowanych w drodze indywidualnych aktów administracyjnych, sygnalizowałem we wcześniejszym opracowaniu o konstrukcji i istocie wolnościowego prawa zabudowy . Do pewnych zasadniczych wątków tam prezentowanych przyjdzie oczywiście nawiązać i w tej pracy, rozwijając je z punktu widzenia analizy obecnie prowadzonej. Ponadto kwestie reglamentacji administracyjnoprawnej wolności zabudowy w drodze regulacji ustawowych, podustawowych i rozstrzygnięć podejmowanych w drodze indywidualnych aktów administracyjnych składają się również na konteksty podmiotowe wolnościowego prawa zabudowy.

W nauce prawa administracyjnego akcentuje się wartość metody badawczej polegającej na jednoczesnym ujmowaniu perspektywy przedmiotowej i podmiotowej badanego zagadnienia. Jak pisał F. Longchamps „w świadomościach ludzi, którzy wzajem na siebie oddziałują, niektóre elementy się obiektywizują (...), a więc (w pewnym sensie obrazowym) występują samoistnie: przekonania, oceny, normy zastane lub ustanowione, orzeczenia, komentarze, wykłady, teorie, i znów z kolei przekonania, oceny, normy... Szczególnie zaś rozwinięta i zobiektywizowana jest tu, jak wiadomo, sama struktura normatywna. (...) Ale nie należy poznania ograniczać programowo tylko do tych zobiektywizowanych elementów życia prawnego, bo to prowadzi do mylących hipostaz lub do tego, że się absolutyzuje pewne bieżące, historycznie wytworzone całości. Warto by się zwłaszcza bliżej zająć mechanizmem owego świadomego oddziaływania ludzi wzajem na siebie, tym właśnie oddziaływaniem, które jest związane z prawem” .

Podstawową konstrukcją teoretyczną stanowiącą płaszczyznę odniesienia dla wszystkich rozważań prezentowanych w pracy jest konstrukcja publicznych praw podmiotowych o charakterze wolnościowym, której szeroka charakterystyka w pracy jest zatem niezbędna. Nieuniknione w tym zakresie jest nawiązanie do podstawowych ustaleń, jakie przyjmowałem w monografii o publicznych prawach podmiotowych i późniejszych opracowaniach, tym bardziej, że daje to okazję do odniesienia się również do niektórych stanowisk przedstawicieli polskiej doktryny prawa zaprezentowanych na ten temat już w XXI w.

Główną osią rozważań postaje jednak konkretne publiczne prawo podmiotowe o charakterze wolnościowym, tj. wolnościowe prawo zabudowy.

Wolnościowa perspektywa prawa zabudowy nawiązująca do deklarowanej w Konstytucji RP przyrodzonej godności człowieka i jego prawa do wolności, eliminuje z pola zainteresowania w tej pracy rozważania na temat prawa zabudowy podmiotów innych niż jednostki, w tym również państwa i innych wspólnot (związków) publicznoprawnych.

Perspektywa ta determinuje też podmiotowy sposób ujęcia omawianego zagadnienia w odróżnieniu od również dopuszczalnej metody analizy opartej na przyjęciu zasady wolności zabudowy wyprowadzanej z obowiązujących norm prawnych. Dostrzegalna jest wprawdzie obecnie w literaturze możliwość analizowania prawa zabudowy nieruchomości zarówno od strony przedmiotowej (zasada wolności zabudowy lub – według innego ujęcia – zasada swobody zagospodarowania terenu ), jak i podmiotowej, gdzie wolność zabudowy traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe „każdego, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa”, przyjmowana jest jednak zasadniczo przedmiotowa perspektywa rozważań w licznych opracowaniach monograficznych i komentarzowych, a także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym . Pojawiają się też stanowiska, według których z woli parlamentu, zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz z deklarowaną w Konstytucji zasadą pomocniczości prawo do ustalenia przeznaczenia terenu, jak i określenia sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy w ogóle nie jest prawem właściciela w zakresie korzystania z gruntu i rozporządzania nim, gdyż należy do kompetencji organu administracji publicznej, natomiast prawem właściciela pozostaje wyłącznie korzystanie z gruntu (i rozporządzanie nim) w jego aktualnym zagospodarowaniu i ono podlega ochronie – „w systemie prawnym jakaś prerogatywa nie może być bowiem jednocześnie uprawnieniem właściciela i kompetencją organu administracji publicznej” .

Ten stan rzeczy stanowił w znacznym stopniu podstawę do podjęcia próby rozwinięcia ujęcia podmiotowego wolności zabudowy oraz wskazał na potrzebę odniesienia się w prezentacji tego ujęcia z jednej strony do konstrukcji uprawnień „prywatnych” charakteryzujących prawo własności, a z drugiej strony do bliższej analizy kompetencji administracyjnej charakteryzującej status organów administracji publicznej reprezentujących wspólnotę publicznoprawną.

Odniesienie teoretycznej konstrukcji prawa podmiotowego do zagadnień dotyczących zabudowy konkretnej nieruchomości, a tym samym sposobów korzystania z niej, kieruje uwagę na złożoność problematyki wzajemnego oddziaływania zdeterminowanych unormowaniami należącymi do różnych gałęzi prawa (w tym obok prawa administracyjnego zwłaszcza prawa prywatnego) interesów i praw podmiotów władających nieruchomościami.

W prowadzonych rozważaniach przyjęto perspektywę wyłącznie administracyjnoprawną.

W jej ramach prezentowana analiza uwzględnia ustalenia dokonywane w teorii prawa administracyjnego dotyczące sygnalizowanego wyżej charakteru złożoności tej problematyki i jest prowadzona w nawiązaniu do proponowanej przez F. Longchampsa konstrukcji przestrzeni prawnej, a także fundamentalnych dla prawa administracyjnego zagadnień różnych kategorii interesów, w tym rzadko opisywanej w tym prawie kategorii interesu prywatnego. Sprzężenie różnych konstrukcji teoretycznych prawa administracyjnego jako płaszczyzny odniesień rozważań pracy zdeterminowane jest złożonością problematyki zabudowy nieruchomości, a z drugiej strony ono samo determinuje sposób opisywania i rozumienia reglamentacji administracyjnoprawnej zabudowy nieruchomości. W ten sposób uwydatnia jeden z aspektów celu niniejszej pracy, którym jest zweryfikowanie tego rodzaju doktrynalnych konstrukcji jako dyrektyw wykładni prowadzonej w obrębie prawa administracyjnego w stosunku do określonego wycinka życia społecznego.

O ile płaszczyzną odniesienia rozważań prowadzonych w pracy są konstrukcje teoretyczne prawa administracyjnego, o tyle przedmiotem tego odniesienia są zasadnicze regulacje prawne dotyczące zabudowy nieruchomości oraz zapatrywania na ten temat przede wszystkim polskiej doktryny i orzecznictwa.

Prezentowane rozważania dotyczą zagadnień reglamentacji administracyjnoprawnej wolności zabudowy dokonywanej przez organy administracji publicznej na etapach związanych z kształtowaniem tego prawa i zasadniczo nie obejmują w związku z tym zagadnień rozpoczęcia robót budowlanych i sposobu ich realizacji. Dotyczą zatem przede wszystkim reglamentacji w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (traktowanych w literaturze jako akty „określające prawo zabudowy nieruchomości gruntowej” ) oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o pozwoleniu na budowę, nawiązują do specyficznego z różnych względów mechanizmu zgłaszania robót budowlanych, a także obejmują kwestie nadzoru ex ante nad procesem budowlanym, którego istotą jest niedopuszczenie do rozpoczęcia robót budowlanych w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane nie jest zgodne z prawem. Będąca przedmiotem analizy kwestia reglamentacji administracyjnoprawnej wolności zabudowy wiązana jest bowiem – gdy chodzi o zagadnienia nadzoru nad procesem budowlanym – właśnie z nadzorem ex ante, a nie nadzorem ex post, którego celem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa na terenie budowy oraz zapewnienie zgodności budowy z prawem .

Przyjęte w pracy rozumienie procesu budowlanego (rozmaicie pojmowanego w doktrynie i orzecznictwie, nazywanego też czasem szeroko procesem inwestycyjno-budowlanym ) koresponduje z tymi poglądami, które ujmują go jako proces obejmujący swoim zakresem również działania poprzedzające postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego , w tym również te, które są unormowane w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego . Tak rozumiany w pracy proces budowlany uregulowany jest w dwóch ustawach ramowych, tj. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie – Prawo budowlane . Do unormowań tych dwóch ustaw nawiązuję w pracy, pozostawiając zasadniczo poza zakresem odniesień inne regulacje ustawowe odnoszące się do procesu budowlanego (w tym zwłaszcza z zakresu prawa ochrony środowiska, o którym nauka uzyskuje obecnie status odrębnej dyscypliny).

W analizie dotyczącej reglamentacji administracyjnoprawnej w zakresie kształtowania prawa zabudowy przez organy administracji publicznej przedmiotem rozważań nie są również wątki związane z działaniami podejmowanymi już po ostatecznym ukształtowaniu tego prawa w drodze pozwolenia na budowę (lub milczenia administracji w przypadku zgłoszenia robót budowlanych), a związane z problematyką budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Nawiązuję do nich jedynie sporadycznie, zazwyczaj dla pełniejszego zobrazowania zasadniczych rozważań pracy. Uwagę poświęcam natomiast podstawowym kwestiom tzw. samowoli budowlanej w takim zakresie, w jakim dotyczą realizowania wolności zabudowy sprzecznie z rezultatami wcześniejszej reglamentacji administracyjnoprawnej tego prawa podmiotowego.

W analizach dotyczących publicznych praw podmiotowych istotną kwestią jest zagadnienie ich ochrony i chociaż niewątpliwie ochrona tych praw nadaje im praktyczne znaczenie jako instrumentowi zabezpieczającemu sytuację prawną jednostki, to jednak to nie prawne mechanizmy ochrony publicznych praw podmiotowych decydują o znaczeniu tej konstrukcji. Istnienie praw podmiotowych nie zależy od ich ochrony, lecz „gwarantowana ochrona prawna zależna jest od istnienia praw podmiotowych”, przy czym również „kontrola sądowa zależy od istnienia i dochodzenia praw podmiotowych” . Publiczne prawa podmiotowe są wartością, którą należy chronić i nie tracą takiego statusu nawet wtedy, gdy w określonym porządku prawnym są negowane lub nienależycie chronione. Być może nawet wtedy ich znaczenie nabiera dodatkowego wymiaru, bo pozwala doktrynie wskazywać obszary, w których ta ochrona jest wymagana lub jej kształt należy zmodyfikować. Dlatego zagadnienia ochrony wolnościowego prawa zabudowy celowo nie zostały wyszczególnione w pracy w odrębnym rozdziale, lecz wplecione w nurt prowadzonych rozważań i sygnalizowane są w zależności od aktualnie badanych aspektów wolnościowego prawa zabudowy. Ta metoda analizy wiąże się również zasadniczo z przyjętą materialnoprawną a nie procesową perspektywą rozważań. Nawiązywanie do wątków procesowych jest jednak potrzebne, gdyż konstrukcja wolnościowego prawa zabudowy rozważana jest również jako dyrektywa wykładni przepisów zawierających normy procesowe dotyczące wolności zabudowy.