Kowalska Ewelina, Własność zabytku a dyskrecjonalna władza konserwatorska

Człowiek funkcjonuje w przenikających się światach natury i kultury. Te dwie kluczowe przestrzenie umożliwiają jego egzystencję. Tak samo ważne jak dziedzictwo natury jest dziedzictwo kultury, składające się z dzieł rąk ludzkich i będące świadectwem minionych pokoleń. Istota ochrony środowiska wydaje się oczywista, ponieważ pozostaje ono w ciągłej interakcji z człowiekiem i dostarcza mu niezbędnych zasobów do zaspokojenia jego podstawowych potrzeb. Jednak to właśnie dziedzictwo kultury , które stanowi niekończące się źródło informacji o czasach minionych, umożliwia nam świadome życie. Trudno wyobrazić sobie świat bez całokształtu materialnego i duchowego dorobku ludzkości. Dzięki przekazowi, jaki zawierają w sobie zachowane do dziś zabytki - czy to w postaci budynków, czy poszczególnych cennych ruchomości - możemy się jako społeczeństwo kształtować, rozwijać i doskonalić. Należy wskazać, że zarówno prawo ochrony środowiska, jak i prawo ochrony dziedzictwa kultury pretendują dziś do uznania ich za odrębne gałęzie prawa .

Konieczność ochrony zabytków skutkuje ograniczeniami w prawie własności. Konstytucyjnym obowiązkiem państwa jest umożliwienie społeczeństwu korzystania z dóbr kultury, a więc także wchodzących w zakres tego pojęcia zabytków, jako dobra wspólnego. Natomiast sama idea dobra wspólnego to jedna z najtrudniejszych kategorii pojęciowych, szczególnie na gruncie nauk prawnych. Dobro wspólne stanowi podstawę oraz uzasadnienie w sferze ograniczeń prawa własności, a jako takie przeciwstawiane jest prawom i wolnościom poszczególnych jednostek. Pojęcie dobra wspólnego pojawia się już w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), zgodnie z którym „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”.

Pojęcie własności stanowi natomiast trzon prawa cywilnego, w ramach którego określa się ją jako naczelne prawo rzeczowe, które daje najpełniejsze władztwo nad rzeczą. Własność podlega jednak różnym ograniczeniom, co sygnalizowane jest już w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459, ze zm.), zawierającym jej definicję. Poszukując materialnego uzasadnienia ograniczenia prawa własności z uwagi na ochronę zabytków, należy wskazać na ostatni zwrot pierwszego zdania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane, gdy są konieczne dla ochrony wolności i praw innych osób. Ponadto stosownie do wyżej przywołanego przepisu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być wprowadzane tylko na mocy aktu o randze ustawy. Tymczasem wydawane przez organy ochrony zabytków rozstrzygnięcia z zakresu prawa ochrony zabytków, które w istotny sposób ingerują w prawo własności, mają swoje merytoryczne uzasadnienie poza systemem prawa.

Temat własności zabytków był już poruszany w literaturze przedmiotu. Monika Drela dokonała dogłębnej analizy zabytku jako przedmiotu własności w książce pt. Własność zabytku, Alicja Jagielska-Burduk szczegółowo opisała ograniczenia prawa własności zabytku ruchomego w książce pt. Zabytek ruchomy, Kamil Zeidler zajmował się tematem restytucji zabytków w książce pt. Restytucja dóbr kultury ze stanowiska filozofii prawa . W niniejszej pracy, przy wykorzystaniu literatury przedmiotu oraz szczegółowej analizy ograniczeń własności zabytku, poszukuje się materialnych podstaw tych ograniczeń, zestawiając prawo własności z władzą przyznaną organom ochrony zabytków. Aby omówić spektrum uprawnień konserwatorskich, należało najpierw dokonać dogłębnej interpretacji oraz wykładni prawa w zakresie takich pojęć, jak: zabytek - dobro kultury oraz dobro wspólne - własność. Ponieważ jednak takie pojęcia, jak dobro wspólne czy też własność w sposób nierozerwalny łączą się z określoną doktryną polityczną, omówiono także ideologię liberalizmu. W książce wymieniono ponadto instytucje związane z prawem ochrony zabytków, dokonano ich analizy oraz oceny w kontekście ograniczeń właścicielskich, ale również - w przypadku ich występowania - uprawnień właścicielskich. Badanie poszczególnych przepisów związanych z prawem ochrony zabytków miało na celu ukazanie wielości rozwiązań prawnych, które mogą służyć ich ochronie oraz opisanie środków prawnych, jakimi dysponują organy ochrony zabytków, co umożliwiło zestawienie prawa własności zabytków z dyskrecjonalną władzą konserwatorską.

W niniejszej publikacji poddano szczegółowej analizie następujące kwestie: 1) zabytek jako przedmiot ochrony, 2) zabytek jako dobro wspólne, 3) miejsce zabytków w doktrynie liberalnej, 4) zabytek jako przedmiot prawa własności, 5) formy i sposoby ochrony zabytków, 6) podstawy rozstrzygnięć konserwatorskich i ich uzasadnień, 7) sprzeczność interesów pomiędzy konserwatorami zabytków a dysponentami zabytków oraz 8) możliwości ujednolicenia decyzji administracyjnych wydawanych przez konserwatorów zabytków.

Ochrona zabytków stanowi domenę konserwatorów zabytków jako organów tej ochrony, a ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami szczegółowo określa kompetencje konserwatorów zabytków i procedury postępowania w tej materii. Katalog działań podejmowanych przy zabytkach, które wymagają wcześniejszego uzyskania wydawanego w formie decyzji administracyjnej pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, ukazuje, jak daleko idący i szeroki jest obszar jego uprawnień. Jednak najistotniejszy jest fakt, że sama treść decyzji administracyjnych wydawanych przez konserwatorów zabytków pozostaje w dużym stopniu poza regulacją normatywnoprawną, zaliczając się do tzw. uznania administracyjnego.

Konserwatorzy chcą dziedzictwo chronić, co jest zrozumiałe i wynika wprost z istoty ich funkcji, jednakże powstaje pytanie o merytoryczne podstawy rozstrzygnięć konserwatorskich. Jest to tym bardziej istotne, że ich działania co do zasady napotykają społeczny opór. Organy ochrony zabytków przy wszelkich działaniach podejmowanych przy obiektach zabytkowych za zadanie stawiają sobie zachowanie zabytkowych wartości. Tymczasem obywatele najczęściej reprezentują inny punkt widzenia, postrzegając je przede wszystkim w kategoriach użytkowych, co oczywiście dotyczy głównie zabytkowych nieruchomości. Analizy wymaga więc kwestia, czy te, niestety często występujące, sprzeczne stanowiska są możliwe do pogodzenia, a także kto i z czego powinien zrezygnować w imię dobrze pojętego kompromisu, przy stałym założeniu istoty ochrony zabytków i zachowania ich wartości oraz przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeb dysponentów zabytków, dążących do ich modernizacji, adaptacji czy dostosowania do współczesnych standardów technicznych, funkcjonalnych i estetycznych.

Celem niniejszej książki jest potwierdzenie, że w przypadku prawa ochrony zabytków mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, które nie ma oparcia w przepisach prawa materialnego, a jedynym i pozaprawnym uzasadnieniem tych decyzji pozostaje zróżnicowana i niejednorodna teoria konserwatorska.

W celu kompleksowego omówienia wszelkich regulacji prawnych, które mogą być stosowane w szeroko pojętej ochronie zabytków, przeprowadzono również szczegółową analizę przepisów, formułując postulaty de lege ferenda w odniesieniu do konkretnych instytucji prawnych, a także zalecono wykorzystanie rozwiązań prawnych, niekoniecznie ściśle związanych z prawem ochrony zabytków, ale ocenianych jako mające potencjał, by skutecznie im służyć.

Interdyscyplinarność publikacji polega na połączeniu nauk prawnych i nauk politycznych przy zestawieniu założeń liberalizmu z komunitaryzmem. Książka obejmuje swym zakresem poszczególne gałęzie i dziedziny prawa, jak również wykorzystuje różne sposoby ochrony. Dokonano więc szczegółowej analizy źródeł prawa krajowego oraz prawa międzynarodowego, obejmując tym zakresem również akty określane mianem soft law. Poza analizą obowiązującego ustawodawstwa omówiono także projekty ustaw, w szczególności w odniesieniu do pojęcia dobra wspólnego z art. 1 Konstytucji RP, i dokonano ich oceny. W książce poddano analizie orzecznictwo Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych i powszechnych, a także indywidualne stany faktyczne stanowiące zmarginalizowane w założeniu egzemplifikacje tez pracy.

Książka została podzielona na cztery rozdziały. W pierwszym rozdziale omówiono istotę ochrony dziedzictwa kultury w zestawieniu z ochroną dziedzictwa natury, zwrócono uwagę, że dziedzictwo kultury, w szczególności zabytki, stanowi warunek świadomej egzystencji ludzkiej. Opisano wartości reprezentowane przez zabytki oraz rozróżniono równolegle funkcjonujące w prawie krajowym pojęcia: dobra kultury i zabytku. Ponadto dokonano analizy zabytku jako dobra wspólnego, wyznaczającego dopuszczalną granicę ingerencji w stosunki prawne i społeczne.

W rozdziale drugim poruszono kwestie ważenia interesów jednostkowych z interesami wspólnoty oraz postawiono pytanie o właściwy kierunek dla liberalizmu, skupionego wyłącznie na prawach i wolnościach jednostki. Dlatego też zestawiono go z założeniami komunitaryzmu, stojącego na stanowisku, że jednostka stanowi część wspólnoty tworzącej społeczeństwo, które ma obowiązek dbać o przynależne mu dobra wspólne. W rozdziale tym omówiono również kwestie związane z ochroną zabytków i opieką nad zabytkami oraz wskazano na materialne uzasadnienia ograniczenia prawa własności, które mogą być ustanawiane z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Zawarto tu ponadto analizę i ocenę nowej ustawowo skatalogowanej formy ochrony zabytków, jaką jest Lista Skarbów Dziedzictwa.

W rozdziale trzecim wymieniono formy i sposoby ochrony zabytków oraz oceniono ich wpływ na prawa i wolności właściciela lub posiadacza zabytku. Rozdział ten dotyczy zarówno skatalogowanych w art. 7 u.o.z.o.z. form ochrony zabytków, jak i innych instytucji prawnych, które mogą służyć szeroko rozumianej ochronie zabytków, dążąc do wykazania, że prawo ochrony zabytków jest gałęzią multidyscyplinarną, a prawna ochrona zabytków powinna być realizowana przy wykorzystaniu różnych narzędzi i metod, jakie dają nam przepisy prawa.

Zwieńczeniem pracy jest rozdział czwarty, w którym dokonano analizy formalnych i materialnych podstaw decyzji wydawanych przez konserwatorów zabytków oraz poruszono aspekty dyskrecjonalnej władzy konserwatorów, uznania administracyjnego i luzu decyzyjnego. Omówiono tu teorię konserwatorską jako merytoryczną podstawę rozstrzygnięć z zakresu prawa ochrony zabytków oraz skupiono się na działaniach mogących podnieść jakość rozstrzygnięć konserwatorskich, które, wkraczając w sferę uprawnień właścicielskich, powinny charakteryzować się wyjątkową precyzją i rzetelną argumentacją, tak aby umożliwić ich pełną kontrolę.

W książce posłużono się zwrotem „dysponent zabytku”, przez który należy rozumieć zarówno właściciela zabytku, jak i jego posiadacza. Konieczne jest także zastrzeżenie, że użyty w niniejszej publikacji termin „konserwator zabytków” odnosi się zarówno do wojewódzkiego konserwatora zabytków, samorządowego (miejskiego lub gminnego) konserwatora zabytków, jak i generalnego konserwatora zabytków, czyli do organów, które sprawują w rzeczywistości władztwo administracyjne. Termin konserwator zabytków używany jest zamiennie z pojęciem organów ochrony zabytków.

Należy pamiętać, że prawo ochrony zabytków jako stosunkowo młoda i dynamicznie się rozwijająca gałąź prawa jest przedmiotem szerokiej dyskusji, w ramach której postulowane są coraz to nowsze rozwiązania, a część z tych postulatów znajduje swoje odzwierciedlenie w nowelizacjach. Ostatnie nowelizacje, które uwzględnia niniejsza publikacja, weszły w życie dnia 1 stycznia 2018 r.

Na koniec kilka słów wyjaśnienia w kwestii okładki książki. Czytelnik znajdzie na niej nieprzypadkowe zdjęcie przedstawiające pałac hrabiów Skórzewskich w Lubostroniu, w którym corocznie od 2013 r. odbywają się ogólnopolskie seminaria prawa ochrony zabytków dla młodych naukowców, doktorantów i studentów im. Profesora Jana Pruszyńskiego. Autorka miała okazję uczestniczyć w tych seminariach - najpierw jako doktorantka, a następnie wygłaszać jeden z wykładów otwierających już jako doktor nauk prawnych. Seminarium służy integracji i wychowaniu kolejnych pokoleń prawników zajmujących się prawem ochrony dziedzictwa kultury.

––––––––––––

Korzystając z możliwości złożenia podziękowań, chciałabym wspomnieć o kilku osobach, którym wiele zawdzięczam. Przede wszystkim pragnę serdecznie podziękować Panu Profesorowi Kamilowi Zeidlerowi za naukowe wsparcie oraz inspiracje, dzięki którym ta książka mogła powstać. Dziękuję także Pani Profesor Katarzynie Zalasińskiej oraz Panu Profesorowi Piotrowi Doboszowi za niezwykle cenne uwagi zawarte w recenzji mojej rozprawy doktorskiej, które mogłam uwzględnić w niniejszej publikacji, co z pewnością uczyniło ją bardziej wartościową. Odrębne i zarazem szczególne wyrazy wdzięczności składam Pani redaktor Joannie Kamień. Dziękuję również Panu Profesorowi Maciejowi Barczewskiemu za okazane zaufanie oraz możliwość dalszego rozwoju mojej pasji naukowej. Na końcu kieruję podziękowania także do moich Bliskich.