Goździewicz-Biechońska Justyna, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym

Problematyka wadliwości decyzji administracyjnych należy do podstawowych, a jednocześnie najbardziej złożonych w teorii prawa administracyjnego. W związku z tym podjęcie tej tematyki w niniejszej pracy można uzasadnić przede wszystkim ogólnym motywem wyboru problemu naukowego, jakim jest twórcza postawa nauki prawa wobec przedmiotu, którym jest administracja, a ponadto kształtująca rola prawa, wymagająca jak najszerszego, kompleksowego jej poznania .

Analiza tego zagadnienia w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego wynika natomiast z motywacji szczegółowej, wskazującej na praktyczny wymiar tej problematyki. Obrazują to następujące dane statystyczne. W 2009 r. do wojewódzkich sądów administracyjnych w Polsce wpłynęło 59 102 skarg w tym 56 068 skarg na akty i czynności organów. Najwięcej z nich dotyczyło spraw podatkowych (16 977 - 29%). Na drugim miejscu znalazły się natomiast sprawy budownictwa, nadzoru architektoniczno-budowlanego i specjalistycznego oraz ochrony przeciwpożarowej (6308 skarg - 11%). W 2009 r. załatwiono 3191 skarg dotyczących zagospodarowania przestrzennego. W wyniku działalności orzeczniczej wyeliminowano z obrotu prawnego średnio 24% decyzji i innych czynności organów administracyjnych (dla porównania współczynnik ten wyniósł 25% w 2007 r. i 30% w 2006 r.). W odniesieniu do spraw dotyczących budownictwa wskaźnik uwzględnionych skarg w stosunku do załatwionych wyniósł 28%, a zagospodarowania przestrzennego 26,5%. Analiza danych dotyczących skarg załatwionych na rozprawie i uwzględnionych przez sądy w poszczególnych dziedzinach administracji wykazuje więc, że zagospodarowanie przestrzenne oraz budownictwo nadal należą do dziedzin, w których powyższy wskaźnik odnoszący się do liczby wyeliminowanych aktów jest jednym z najwyższych (mimo zauważalnej poprawy wskaźników w stosunku do lat ubiegłych; w roku 2006 wskaźniki te wynosiły bowiem odpowiednio 37 i 42%) . Jak wynika zatem z powyższych danych, problematyka wadliwości decyzji administracyjnych ma duże znaczenie praktyczne. Z uwagi na wybór przedmiotu badań interesująca jest zarówno liczba spraw dotyczących procesu inwestycyjno-budowlanego, jak też znacząca na tle innych dziedzin administracji liczba aktów wyeliminowanych z obrotu prawnego. Należy przy tym zauważyć, że realizacja inwestycji budowlanych jest zwykle długotrwała i wiąże się z dużymi nakładami finansowymi, co sprawia, że konflikt między realizacją zasady praworządności a dążeniem do zaprowadzenia stanu pewności prawnej jest tu szczególnie widoczny. Powstaje zatem pytanie, czy sprawy z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego wykazują szczególne cechy i jak wpływa to na wadliwość decyzji administracyjnych?

Wskazane wyżej przyczyny wyznaczają potrzeby, zadania i cele przedmiotowych badań naukowych. Zadaniem rozprawy jest zbadanie instytucji wadliwości decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, tj. w płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego (szczegółowego działu prawa administracyjnego - prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego) oraz procesowego prawa administracyjnego , na podstawie analizy pojęć teorii prawa administracyjnego, takich jak decyzja administracyjna i jej wadliwość.

W ramach powyższego zadania zostaną przeprowadzone analizy zagadnień szczegółowych: analiza rodzajów oraz specyfiki wad decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym; analiza charakteru i istoty sankcji właściwych dla poszczególnych naruszeń prawa w tym zakresie; analiza powiązania określonych typów naruszeń prawa związanych z wydawaniem decyzji w procesie inwestycyjno-budowlanym z istotą danej sankcji prawa, z uwzględnieniem wniosków z analizy orzecznictwa; analiza problemu trwałości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno-budowlanym (wzajemne relacje między zasadą praworządności a zasadą ochrony praw nabytych i zaufania oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnych); analiza skutków prawnych decyzji administracyjnej i ich nieodwracalności w procesie inwestycyjno- -budowlanym.

Hipotezę badawczą niniejszej rozprawy można więc sformułować następująco: decyzje administracyjne w procesie inwestycyjno-budowlanym posiadają szczególne cechy i są połączone pewnymi zależnościami, co wpływa na skutki ich wadliwości.

Dotychczas w polskiej literaturze nie podjęto badań w zakresie proponowanego tematu. Problem wadliwości decyzji administracyjnej był bowiem poddany analizie teoretycznej w dwóch ujęciach - modelu opartym na teorii gradacji wad z elementami podejścia subiektywistycznego oraz wynikającej z podejścia normatywistycznego teorii ekwiwalencji wad . Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjno-budowlanym było natomiast poruszane w literaturze jedynie incydentalnie.

Odnośnie do celów naukowych pracy można wskazać na jej charakter teoretyczno-poznawczy. Prowadzone badania mogą być również pomocne w ocenie społecznej przydatności i efektywności norm prawnych oraz konstrukcji teoretyczno-prawnych w zakresie wadliwości decyzji administracyjnej w procesie inwestycyjno-budowlanym . Dla zrealizowania wskazanych wyżej celów i zadań zostaną przeprowadzone badania naukowe w płaszczyźnie normatywnej, a zatem badaniu będą podlegać normy prawne (traktowane jako zjawiska logiczno-językowe). Z uwagi na wieloparadygmatyczność prawoznawstwa należy wskazać, że przedmiotowe badania będą oparte na paradygmacie integracyjnym prawoznawstwa na poziomie problematyki pierwszego stopnia . Środkami użytymi w tym zakresie będą: analiza językowa, argumentacja oraz tzw. ważenie zasad prawnych, czyli proces wyboru zasad prawnych w sytuacji ich kolizji .

Należy zauważyć, że na gruncie prawa administracyjnego nie wytworzyła się odrębna metoda badawcza. Możliwe jest więc posługiwanie się metodami ogólnie stosowanymi w naukach prawnych, wśród których można wskazać: metodę historyczną, prawnoporównawczą, logiczno-językową, socjologiczną, psychologiczną, statystyczną i cybernetyczną . Wybór metody jest jednak determinowany również przyjętą płaszczyzną badań naukowych. Zatem przyjęcie płaszczyzny normatywnej wiąże się z zastosowaniem przede wszystkim metod logiczno-językowych (wykształconych na gruncie dogmatyki prawa) oraz metody prawnoporównawczej.

Zważywszy na powyższe ustalenia, przedmiotowe badania będą prowadzone w następujących nurtach: analiza teoretyczna podstawowych pojęć teorii prawa administracyjnego, analiza materiału normatywnego (prawa pozytywnego), badania empiryczno-prawne, konfrontacja uogólnień teoretycznych i danych praktyki, badania prawnoporównawcze.

Jeśli chodzi o badania komparatystyczne, praca nie będzie miała charakteru studium prawnoporównawczego. Stanowi ona bowiem rozprawę z zakresu nauki prawa administracyjnego. Celowe wydaje się jednak ukazanie polskich rozwiązań normatywnych na tle reprezentatywnych systemów prawnych państw obcych. Dlatego też w rozprawie pojawią się elementy metody prawnoporównawczej w zakresie koniecznym z uwagi na cele opracowania. Należy też odnotować niejednokrotne nawiązania polskich rozwiązań prawodawczych w zakresie prawa administracyjnego do rozwiązań niemieckich i austriackich. Stąd poza charakterystyką wybranych regulacji zagranicznych, w odniesieniu do niektórych kwestii szczegółowych poruszanych w pracy, pojawią się również nawiązania do instytucji występujących w innych krajach jako rozwiązań modelowych w tym względzie.

Z uwagi na wymiar praktyczny podejmowanej problematyki, zobrazowany przytoczonymi wyżej danymi statystycznymi, podjęto empiryczne badania, których przedmiotem jest przede wszystkim orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również Trybunału Konstytucyjnego.

Wyniki przeprowadzonej analizy ujęto w pięciu rozdziałach. W rozdziale I określono znaczenie podstawowych pojęć związanych z podjętą tematyką decyzji administracyjnej, ciągu działań prawnych oraz procesu inwestycyjno-budowlanego. Następnie scharakteryzowano decyzje administracyjne występujące w poszczególnych fazach procesu inwestycyjno-budowlanego. W rozdziale II przedstawiono założenia koncepcji wadliwości decyzji w teorii prawa administracyjnego oraz podjęto problematykę obowiązywania wadliwej decyzji administracyjnej. Rozdział III zawiera charakterystykę wadliwości decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym w wybranych państwach obcych. W rozdziale IV zostały ujęte wyniki analizy wad decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym w podziale na wadliwość materialną oraz procesową i na podstawie założenia gradacji wad. W rozdziale V przedstawiono wyniki analizy skutków wadliwości decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym. Scharakteryzowano przyjęty w polskim systemie prawnym system weryfikacji aktów ze szczególnym uwzględnieniem sanacji wad jako zagadnienia istotnego w kontekście podjętej tematyki pracy oraz z określeniem skutków wadliwości decyzji administracyjnych jako elementów ciągu działań prawnych w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Pragnę serdecznie podziękować Pani Profesor Małgorzacie Jaśkowskiej za wyjątkową, pełną życzliwości opiekę merytoryczną i pomoc w przygotowaniu rozprawy, a także Panom Profesorom Zygmuntowi Niewiadomskiemu i Eugeniuszowi Ochendowskiemu za bardzo pozytywne recenzje oraz zawarte w nich cenne uwagi, które znacząco przyczyniły się do ostatecznego kształtu niniejszej pracy.

Stan prawny obejmuje dzień 31 marca 2011 r.