Kosikowski Cezary, Ustawa podatkowa. Geneza, ewolucja i stan prawny; tworzenie; kontrola; wykładnia; wykonywanie

Pojęcie ustawy podatkowej nie jest jednoznaczne i wymaga ustalenia na gruncie danego systemu prawnego. Natomiast wstępnie (tzn. przed ostatecznym ustaleniem merytorycznej treści tego pojęcia) można przyjąć, że pojęciem tym obejmujemy: 1) akt normatywny, 2) pochodzący od parlamentu, 3) wydany w celu nałożenia (ustanowienia) podatku lub daniny mającej cechy podatku, i 4) określający jego konstrukcję prawną (podmiot, przedmiot), podstawę opodatkowania, wysokość (stawki podatkowe i inne czynniki korygujące wysokość podatku) bądź też 5) dokonujący zmiany w konstrukcji prawnej podatku.

Ustawa podatkowa, jako akt, na mocy którego nakłada się podatek i określa, kto, od czego i ile oraz jak ma go płacić, jest wynikiem ewolucji co najmniej trzech typów regulacji:

Wszystkie wymienione trzy typy regulacji miały istotny wpływ na ukształtowanie się współczesnych reguł nakładania podatków i określania obowiązków podatkowych. Dzięki ich analizie możliwe jest wskazanie, od kiedy ustawa podatkowa stała się formą wyrażania władztwa podatkowego i dlaczego utrzymuje się nadal.

Mimo swej rozległości literatura naukowa poświęcona podatkom i prawu podatkowemu nie doczekała się dotychczas opracowania dotyczącego stricte ustawy podatkowej. Jedynie fragmentarycznie są opisywane i komentowane różne wątki zagadnień z tym związane, jak np. kształtowanie się władztwa daninowego (historia prawa) i jego konstytucyjne podstawy (prawo konstytucyjne) lub ustawa podatkowa w systemie źródeł prawa finansowego (prawo finansowe). Tymczasem problemów odnoszących się do ustawy podatkowej jest znacznie więcej. Wymagają one analizy, która powinna uwzględniać różne jej aspekty.

Tak więc historyczne ujęcie ustawy podatkowej pozwala ustalić, w jaki sposób doszło do jej narodzin jako formy prawnej wyrażającej wolę parlamentu nakładania podatków i określania ich konstrukcji prawnych. Analizę taką trudno oderwać od tła politycznego i społeczno-ekonomicznego epoki, w której nakładano i pobierano podatki. Należy w niej uwzględnić ewolucję władztwa podatkowego, począwszy od władztwa panującego (księcia, króla, cesarza), poprzez władztwo podatkowe parlamentu, aż do czasów, w których parlament zaczął dzielić się tym władztwem z organami lokalnymi i z organami Unii Europejskiej.

Z kolei ujęcie ustrojowe ustawy podatkowej umożliwia stwierdzenie, kiedy, gdzie i w jakim stopniu utrwalił się zwyczaj zamieszczania w przepisach konstytucji i aktów z nimi zrównanych postanowień poświęconych daninom, w tym podatkom i opłatom publicznym, oraz kompetencji do ich nakładania w formie ustawy podatkowej. Analiza konstytucji pozwala też wskazać, gdzie i w których państwach ustawie podatkowej stawia się wymagania odrębne niż innym ustawom zwykłym. Szczególnie interesujące okazują się być niekiedy związki ustawy podatkowej z roczną ustawą budżetową (skarbową, finansową).

Jeżeli natomiast na ustawę podatkową spojrzymy z punktu widzenia źródeł prawa finansowego, to wyłaniają się liczne jej relacje z innymi aktami normatywnymi tworzącymi te źródła. Relacje te mogą mieć charakter formalny lub materialny. Przede wszystkim trzeba ustalić, dla jakiej ustawy rezerwujemy nazwę ustawy podatkowej i z jakiego powodu, natomiast którym ustawom miana tego nie przyznajemy, mimo że regulują one również zagadnienia podatkowe. Na tym tle wyjaśnienia wymagają też relacje ustawy podatkowej z jej aktami wykonawczymi, a także relacje między ustawą podatkową a aktami prawa miejscowego dotyczącego podatków. Odrębny wymiar mają też relacje ustawy podatkowej z aktami międzynarodowego (umowy międzynarodowe dotyczące podatków) i europejskiego prawa podatkowego (prawa traktatowego i prawa wtórnego).

Podstawowym celem niniejszej monografii jest określenie szczególnego charakteru prawnego ustawy podatkowej, związanego z procesami tworzenia ustawy podatkowej, kontroli jej konstytucyjności, wykładni jej przepisów i ich wykonywania. Procesy te zostaną przedstawione przede wszystkim na podstawie oceny rozwiązań prawnych i praktyki ich stosowania w Polsce. Wykorzystane zostaną wyniki badań empirycznych prowadzonych na ten temat w ramach grantu Komitetu Badań Naukowych: „Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rządami Konstytucji RP w okresie 2001-2005”, a także badań wykonanych w związku z przygotowywaniem Raportu Rady Legislacyjnej nt. „Tworzenie prawa w Polsce - ocena i proponowane kierunki zmian” . Tam, gdzie jest to możliwe, przedstawione zostaną również rozwiązania prawne i doświadczenia innych państw w tym obszarze. Są one znane dzięki podjętym badaniom własnym lub opracowaniom dotyczącym badań prowadzonych przez innych autorów.

Weryfikacji naukowej zamierzam poddać w szczególności następujące hipotezy robocze:

Przedstawione w niniejszej pracy rozważania mają służyć różnym celom. Wśród nich wyróżnić trzeba cele poznawcze i informacyjne, których realizacja może przydać się wszystkim, którzy interesują się problematyką prawną podatków, a więc studentom i pracownikom naukowym. Inne cele pracy mają charakter aplikacyjny. Pragnę, aby książka służyła tej rzeszy osób, które z różnych tytułów uczestniczą w procesach tworzenia, kontroli, wykładni i wykonywania ustawy podatkowej. Sądzę, że każda z nich znajdzie w książce to, o czym dotychczas nie wiedziała, a wiedzieć powinna. Mam też nadzieję, że zgłoszone w pracy propozycje staną się zaczynem naukowej dyskusji nad opisywaną problematyką, a przez to wzbogacą jej opracowanie przez innych autorów.

W pracy uwzględniono stan prawny oraz stan publikacji na dzień 1 października 2006 r.

Przy pisaniu niniejszej monografii korzystałem z życzliwej pomocy naukowej wybitnych specjalistów i jednocześnie moich przyjaciół. Chciałbym za to serdecznie podziękować: prof. Vladimirowi Babcakovi (Koszyce), prof. Bogumiłowi Brzezińskiemu, prof. Markowi Kuryłowiczowi, prof. Jackowi Matuszewskiemu, dr. Petrovi Mrkyvce (Brno), dr. Jarosławowi Marczakowi, dr. Vaitekusovi Novickieviciusovi (Wilno), prof. Eugeniuszowi Ruśkowskiemu, prof. Janowi Wawrzyniakowi.