Pawłowski Sławomir (red.), Umowy w administracji publicznej

Po transformacji ustrojowej w Polsce zawieranie umów przez administrację, szczególnie tych pomiędzy podmiotami administrującymi a administrowanymi, nabierało coraz większej doniosłości. Wynikało to przede wszystkim z coraz powszechniejszego ich stosowania i odsyłania do nich coraz śmielej w aktach normatywnych, przepisach prawa materialnego, rzadziej ustrojowego prawa administracyjnego. Zjawisko to zostało zauważone przez doktrynę, było też przedmiotem aktywności legislacyjnych. Ostatecznie jednak spójna, jednolita koncepcja nie została wprowadzona do systemu prawnego. Nie przeszkodziło to jednak dalszej debacie w tym przedmiocie, co sprawia, że ta konsensualna forma realizacji zadań administracji publicznej ciągle się rozwija oraz podlega ewolucji. Jej stosowanie implikuje rozważania o charakterze teoretycznoprawnym, jak również spory, które są rozwiązywane przez judykaturę, i to zarówno przez sądy powszechne, jak i administracyjne, Sąd Najwyższy, jak i Trybunał Konstytucyjny. Te małe kroki przybliżają zatem do pełniejszego ich rozumienia.

Wyrazem tego trendu, tj. nieustannej debaty w przedmiocie umów zawieranych przez administrację publiczną, jest niniejsza monografia wieloautorska, która stawia sobie za cel rozwijanie rozumienia tej formy prawnej. Przedmiotem badań będzie m.in. charakter, miejsce w systemie prawnym czy też konstrukcja umów w administracji ze szczególnym uwzględnieniem umów publicznoprawnych. Podjęcie tej problematyki badawczej jest uzasadnione z wielu względów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postrzeganie tychże umów przez doktrynę prawa administracyjnego nie jest jednolite, a niekiedy wręcz kwestionuje się ich istnienie. W konsekwencji także w systemie prawnym uwzględnia się je raczej w kontekście jednorazowej regulacji, a nie ogólnego, generalnego rozwiązania. Taki brak holistycznego podejścia skutkuje niemalże dowolnością ich normatywnego ujmowania, co nie sprzyja pewności prawa i nie pogłębia zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa. Po wtóre, podjęcie tej problematyki jest tym bardziej zasadne, że w najnowszej doktrynie z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności z zasady demokratycznego państwa prawnego, wywodzi się tezy o kontraktowej kompetencji organów administracji publicznej . Pogląd ten stanowi w istocie konsekwencję zmian ustrojowych po 1989 r., które umożliwiły rozwój umów publicznoprawnych.

Podjęcie tej problematyki jest zasadne także z tego powodu, że współcześnie coraz silniej zauważalny jest wzrost znaczenia dwustronnych form działania administracji, do których zaliczyć można właśnie umowy w administracji. Zainteresowanie się tą problematyką jest tym właściwsze, że obecnie obserwowane jest odejście w teorii prawa publicznego od New Public Management (NPM) na rzecz public governance, która to koncepcja, jak wskazuje się w doktrynie, ma większe szanse na przyjęcie jej w praktyce. O ile zatem współcześnie ciągle trwa poszukiwanie alternatyw dla biurokratycznego modelu zarządzania administracyjnego, o tyle niewątpliwie podejście menedżer-klient, właściwe dla NPM, zastępuje się coraz częściej dialogiem i współpracą. A umowy w administracji bardzo dobrze wpisują się w tę nową formułę współzarządzania. Wydaje się, że właśnie ta forma współdziałania w sposób optymalny umożliwia wyważenie interesu indywidualnego i publicznego, będąc niekiedy nawet okazją do ich zjednoczenia. Stanowi zatem wyraz coraz silniejszego trendu odchodzenia od „hard regulations” na rzecz „soft solutions”.

W ramach szczegółowych celów badawczych wskazać należy próbę odkodowania wspólnych cech umów publicznoprawnych i tym samym odróżnienie ich od umów prywatnoprawnych. Powyższe jawi się jako doniosłe przedsięwzięcie, tym bardziej że ma umożliwić próbę wskazania wzorców postępowania w przypadku niewykonania tych umów czy też nieterminowego lub częściowego ich wykonania. Nadto co do zasady umowy w administracji charakteryzują się mniejszym formalizmem, co znacząco wpływa na zmniejszenie zakresu ochrony praw jednostki. Z taką konstatacją nie należy się jednak apriori godzić, warto bowiem poszukiwać instrumentów prawnych, które będą łagodzić osłabienie funkcji gwarancyjnych prawa.

Ostatecznie zatem rezultatem badań będzie wskazanie cech konstrukcyjnych umowy publicznoprawnej, raczej w aspekcie rozwojowym, a nie zamkniętego katalogu. Tym bardziej celem nie będzie tworzenie samej umowy, gdyż jak podpowiada praktyka, definicja na tym etapie, tj. przednormatywnym, rodziłaby więcej problemów interpretacyjnych. W konsekwencji sformułowane zostaną postulaty delege lata i delege ferenda. Jednocześnie nastąpi wskazanie tych gałęzi prawa administracyjnego, w których skorzystanie z umów publicznoprawnych może okazać się szczególnie zasadne. Postulowane będzie także wyróżnienie w polskim systemie prawnym, na wzór regulacji obowiązujących w niemieckim systemie prawnym, umów koordynacyjnych i subordynacyjnych.

Nie jest przy tym tak, że zasygnalizowana powyżej problematyka nie była dotychczas przedmiotem zainteresowania ze strony nauki prawa. Próby takie były podejmowane, o czym świadczy chociażby zorganizowana przez SEAP i wrocławski uniwersytet konferencja naukowa „Umowy w administracji” w 2007 r. czy też konferencja naukowa „Prawo cywilne i handlowe w działaniach administracji. Tradycja i nowoczesność w instytucjach prawnych”, która odbyła się w Lublinie w 2018 r., i inne. Jednakże wygłoszone na nich referaty i wydane w ich rezultacie publikacje pokonferencyjne nie stanowią wyrazu spójnego i jednolitego podejścia do tej problematyki, ale raczej zbiór jednostkowych wypowiedzi, często odmiennych w swych poglądach i stanowiskach. Wynika to zapewne przede wszystkim z tego, że organizatorzy tych wydarzeń raczej oczekiwali na zgłoszenie propozycji rozwiązań prawnych i kierunków interpretacji, niż sami ustalali założenia spotkania naukowego, które wyznaczałyby kierunek debaty. Nie są to zatem opracowania przyjmujące jedną koncepcję, której wyrazem byłyby poszczególne rozdziały w monografii wieloautorskiej.

O ciągłej aktualności tej tematyki świadczy także to, że pomimo podjęcia już trzeciej próby stworzenia przepisów ogólnych prawa administracyjnego (2010 r.), w których zaproponowano m.in. definicję umów publicznoprawnych, kwestia ta ciągle nie doczekała się normatywnego ujęcia. Także znacząca nowelizacja ogólnej procedury administracyjnej z 2017 r., mimo odmiennych początkowych założeń zakładających ujęcie tej formy działania w kodeksie, nie przyniosła w tej materii ostatecznych przesądzeń (proponowaną definicję umowy administracyjnej usunięto). I właśnie tenże brak normatywnego wyrazu stanowi doniosły impuls do podjęcia kolejnych badań w tym przedmiocie.

Istotność kontynuacji refleksji w przedmiocie umów zawieranych przez administrację przejawia się także w ten sposób, że mając na względzie, iż umowy w administracji nie są jednolitą grupą form działania administracji, zasadne jest podjęcie próby uporządkowania tego stanu wiedzy. Wymaga tego zauważalny obecnie chaos rozwiązań prawnych, wskazać bowiem można kilka modeli wprowadzania tych umów do systemu prawnego. Po pierwsze, mogą to być kompleksowe ustawowe regulacje, np. partnerstwo publiczno-prawne, po drugie, uzupełnianie postanowień ustawowych ogólnymi warunkami zawartymi w rozporządzeniu, po trzecie, umowy, których szczegółowa treść zawiera się wyłącznie w akcie wykonawczym i wreszcie zauważalne są regulacje szczątkowe, tzn. takie, które dopuszczając możliwość zawarcia umowy, nie wypowiadają się w ogóle co do jej kluczowych elementów. To znaczące zróżnicowanie jako aktualne pozostawia pytanie o emanację jednej z podstawowych zasad państwa prawnego – zasadę równości wobec prawa, gdyż brak ustawowo ukształtowanych gwarancji dla podmiotów administrowanych w sposób nieuzasadniony w świetle obecnej aksjologii eksponuje słabszą pozycję tych podmiotów w przypadku umów subordynacyjnych. Równie istotne będzie badanie zakresu swobody stron przystępujących do umów w administracji.

Podjęcie tych badań jest doniosłe, także dlatego że znacząca liczba umów zawieranych przez administrację ma charakter mieszany, tj. stosuje się do nich zarówno rozwiązania publicznoprawne, jak i prywatnoprawne, a nie stricte administracyjnoprawne. Kluczowa zatem będzie odpowiedź na pytanie, czy w sprawach nieuregulowanych stosować należy posiłkowo przepisy Kodeksu cywilnego, a jeśli tak, to w jakim zakresie.

Wypowiedzenie się co do elementów konstrukcyjnych umowy publicznoprawnej i wskazanie, że w danym przypadku mamy do czynienia z taką umową, jest tym bardziej ważkie, że w administracyjnym prawie materialnym występuje wiele ich rodzajów. Obecne są bowiem zarówno klasyczne umowy, które można by zaliczyć do umów nazwanych w administracji, np. partnerstwo publiczno-prywatne, jak i metodę treści minimalnej, zupełnej oraz tzw. „nakładki” – uzupełnienie cywilnych, kodeksowych modeli umów nazwanych dodatkowymi elementami, wskutek czego stają się one umowami specjalnymi. Spotyka się także umowy, które nie mieszczą się w powyższym wyliczeniu, a kompetencja do ich zawarcia opiera się na generalnym upoważnieniu, np. umowy o współpracy partnerskiej czy związanej z inicjatywą lokalną, o której mowa w ustawie o wolontariacie i działalności pożytku publicznego.

Weryfikacji zostaną poddane m.in. wskazane poniżej hipotezy dotyczące umów administracyjnych (publicznoprawnych):

Przy przeprowadzaniu badań stosowane będą klasyczne metody badawcze wykorzystywane w naukach prawnych: metoda dogmatycznoprawna, historyczna, a także prawnoporównawcza. Pierwsze dwie umożliwią ukazanie, w jak wielu sferach działaniom administracji publicznej towarzyszyć może zawieranie umów, a także zakres szczegółowości regulacji ustawowej bądź też jej brak. Z kolei nie do przecenienia będzie ostatnia metoda, gdyż przy jej wykorzystaniu przedstawione zostaną rozwiązania zastosowane w krajach, w których dyskurs prawniczy już od dawna obejmuje to zagadnienie. Jest to tym bardziej wartościowe, że w niektórych krajach umowy publicznoprawne znalazły już swój wymiar normatywny.

Opracowanie elementów konstrukcyjnych umów w administracji (publicznoprawnych) umożliwi ukazanie, że nie są one tożsame z umowami cywilnoprawnymi zawieranymi w sektorze publicznym. Tym samym opracowanie będzie miało na celu zapoczątkowanie dyskursu w kwestii uznania umowy publicznoprawnej za wyodrębnioną już i samodzielną formę realizacji zadań publicznych. Przesądzenie o tym ma o tyle dużą doniosłość, że nawet jeśli tylko uwzględnić ich mieszany charakter, to niezbędne staje się zapewnienie kompleksowych gwarancji dla słabszej strony stosunku prawnego, co ma szczególne znaczenie przy umowach subordynacyjnych.

Scharakteryzowanie treści umów zawieranych przez organy administracji z podmiotami prawa prywatnego, przesądzenie o ich charakterze prawnym umożliwi w konsekwencji określenie zasad rządzących takimi umowami. Jest to szczególnie doniosłe dla środowiska cywilistów, którzy często koncepcję umowy publicznoprawnej odrzucają. Także spory wśród przedstawicieli nauki prawa administracyjnego nie przybliżają do ustalenia katalogu takich umów. Wynika to zapewne z jej hybrydowego charakteru, tj. że jest umową z pogranicza prawa cywilnego i administracyjnego.

Rezultat przeprowadzonych badań będzie miał także wymiar praktyczny, gdyż z racji częstego zawierania takich umów przesądzenie podstawowych kwestii co do ich charakteru prawnego i konsekwencji prawnych służyć będzie polepszeniu jakości administrowania. Nadto pozwoli na pogłębianie jednego z czołowych założeń ustrojowych współczesnego państwa prawa – decentralizacji wykonywania zadań publicznych i przyczyni się do wzmocnienia postaw partycypacyjnych w osiąganiu celów publicznych.

Sławomir Pawłowski