Szczygłowska Ewa, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych

Zagadnienie następstwa prawnego nie zajmuje ważnego miejsca w dotychczasowych opracowaniach polskiej doktryny prawa administracyjnego. Trudno zaprzeczyć, że samo pojęcie następstwa prawnego, sukcesji itp. kojarzy się bardziej z odpowiednimi instytucjami prawa cywilnego, stąd omawianie tego pojęcia na gruncie prawa administracyjnego może budzić wątpliwości. Płyną one z przyjętego powszechnie poglądu, że uprawnienia i obowiązki, będące treścią stosunku administracyjnoprawnego, łączącego organ administracji publicznej z podmiotem zewnętrznym względem administracji, są co do zasady osobiste i jako takie nie przechodzą na następców prawnych wskazanego wyżej podmiotu zewnętrznego. "Publiczne prawa i obowiązki - jak pisał S. Kasznica - pozostają trwale związane z tą osobą, dla której zostały ustanowione. W zasadzie są nieprzenoszalne i gasną razem ze śmiercią i nie ma co do nich następstwa prawnego. Zmiana osoby pociąga za sobą zmianę stosunku" .

Analiza przepisów prawa materialnego prowadzi wszakże do wniosku, że od tej zasady możliwe są wyjątki - do których doktryna zalicza w szczególności tzw. rzeczowe akty administracyjne, bądź szerzej - rzeczowe stosunki administracyjnoprawne, przechodzące, z racji swego powiązania z rzeczą, na każdorazowego właściciela danej rzeczy. Wyjątki te, mniej lub bardziej odpowiadające wspomnianej teorii stosunków (aktów) rzeczowych, w języku przepisów prawa przekładają się na możliwość przenoszenia decyzji administracyjnych, dziedziczenia uprawnień lub obowiązków administracyjnoprawnych itp. Tendencja do wprowadzania podobnych regulacji w ostatnim czasie zdaje się zresztą nasilać, co jest widoczne zwłaszcza na przykładzie ustaw związanych z procesem inwestycyjnym i ochroną środowiska (w 2003 r. wprowadzono możliwość przenoszenia decyzji o warunkach zabudowy, w 2004 r. - możliwość tzw. handlu uprawnieniami do emisji, zaś w 2006 r. - możliwość przenoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ). Poza szeroką kategorią stosunków rzeczowych doktryna zwraca jednak uwagę na możliwość następstwa prawnego również w odniesieniu do stosunków osobistych czy nawet ściśle osobistych. Rodzi to potrzebę usystematyzowania problematyki związanej z następstwem prawnym w prawie administracyjnym, zwłaszcza w kontekście dość bogatego, jak wspomniano, materiału normatywnego, dopuszczającego możliwość takiego następstwa.

Uporządkowanie tej problematyki wymaga w pierwszej kolejności umiejscowienia jej w teorii stosunku administracyjnoprawnego. Skoro bowiem następstwo prawne stanowi wyłom w zasadzie, że stosunek administracyjnoprawny jest osobisty, to uchwycenie wzajemnych relacji między pojęciem następstwa a pojęciem stosunku administracyjnoprawnego, jest jedyną drogą do uczynienia z omawianego pojęcia wartościowego narzędzia teorii prawa administracyjnego.

W pierwszej części tej pracy zostanie zatem przedstawiony dorobek doktryny prawa administracyjnego na temat następstwa prawnego, w kontekście pojęcia stosunku administracyjnoprawnego i doktrynalnych podziałów stosunków administracyjnych z uwagi na ich rzeczowość, a także dorobek prawa cywilnego, na gruncie którego pojęcie następstwa prawnego pojawiło się po raz pierwszy. Na tle tych rozważań, w dalszej kolejności zostanie podjęta próba systematyzacji obecnie obowiązujących przepisów prawnych, które bądź to same wprowadzają możliwość następstwa prawnego uprawnień lub/i obowiązków publicznoprawnych, bądź to doktryna - w ten czy inny sposób - wiąże je z problematyką następstwa prawnego.

Pierwszym, choć nie podstawowym, celem tej pracy będzie więc zdefiniowanie pojęcia następstwa prawnego w prawie administracyjnym, poprzez wyodrębnienie jego cech, rodzajów, a także zasad, jakimi kieruje (bądź winien się kierować) ustawodawca przy wprowadzaniu tej instytucji do poszczególnych ustaw.

Z uwagi na temat pracy, zakres przedstawianych zagadnień ograniczony będzie do zagadnień materialnoprawnych. Przedmiotem omówienia nie będzie zatem tzw. następstwo administracyjnoprawne funkcjonalne, należące do problematyki ustrojowego prawa administracyjnego i obejmujące przypadki przekazywania kompetencji i zadań przez organy administracji publicznej. Natomiast tzw. następstwo procesowe, do którego dochodzi w toku postępowania administracyjnego, należące do procesowego prawa administracyjnego, a także pewne zagadnienia dotyczące stosunku egzekucyjnego - zostaną omówione jedynie w zakresie, w jakim jest to przydatne do zrozumienia istoty następstwa prawnego uprawnień lub/i obowiązków publicznoprawnych podmiotu administrowanego, z uwagi na istniejące powiązania stosunku procesowego i egzekucyjnego ze stosunkiem materialnoprawnym.

Podobnie, z uwagi na bogactwo polskiego materiału normatywnego dotyczącego omawianej kwestii, zakres rozważań zostanie ograniczony do regulacji zawartych w rodzimym ustawodawstwie. Ustawodawstwo innych państw będzie przedmiotem rozważań o tyle, o ile będzie to konieczne dla zrozumienia poglądów przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego tych krajów, w szczególności doktryny niemieckiej, która swego czasu dość intensywnie zajmowała się problemem tzw. aktów rzeczowych. Odniesienie się do poglądów doktryny innych krajów jest też konieczne z uwagi na niezbyt szerokie opracowania tego zagadnienia we współczesnej doktrynie polskiej. Główną osią rozważań będą jednak poglądy zawarte w doktrynie polskiej, orzecznictwa polskich sądów administracyjnych i organów administracji publicznej, które począwszy od okresu międzywojennego w większym lub mniejszym stopniu zajmowały się problematyką następstwa administracyjnoprawnego.

Trudno na wstępie przytoczyć wszystkie tezy pracy, zwłaszcza, że różnorodność omawianego materiału normatywnego będzie zmuszać do krótkich podsumowań każdej przedstawianej grupy zagadnień. Ponieważ jednak, jak zaznaczono wcześniej, następstwo prawne w prawie administracyjnym jest postrzegane przede wszystkim jako odstępstwo od ogólnej zasady osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego, rozważania powinny w szczególności nawiązywać do tego wątku.

I tak niniejsza praca próbuje udowodnić tezę, że następstwa prawnego nie należy wiązać z cechą osobistego charakteru stosunku administracyjnoprawnego. Co więcej, quod est demonstrandum, wspomniana cecha jest nawet całkowicie zbędna przy definiowaniu tego stosunku, zwłaszcza że ujmowanie następstwa jako pewnego wyjątku od zasady skłania ustawodawcę do rozwiązań niepotrzebnych, a często nawet komplikujących wykładnię i stosowanie prawa. Nie oznacza to jednak, że następstwo administracyjnoprawne da się zdefiniować bez dokonania podziału stosunków administracyjnoprawnych z uwagi na ich osobisty czy rzeczowy charakter, tj. bez zagłębienia się w treść stosunku administracyjnoprawnego, jak i w typologię praw lub obowiązków ten stosunek tworzących. Co więcej, jak się okazuje, następstwa prawnego nie sposób opisać bez szerszego kontekstu form działania administracji, który to wątek musi pojawić się przynajmniej w aspekcie omawiania aktów administracyjnych rzeczowych.

Dlatego nadrzędnym celem niniejszej pracy jest nie tylko podanie definicji pojęcia następstwa prawnego, co samo w sobie mogłoby być postrzegane jako l`art pour l`art, lecz rzecz trudniejsza - włączenie tego pojęcia, jego pełna asymilacja z pojęciami takimi jak: stosunek administracyjnoprawny, akt administracyjny, norma prawa administracyjnego itp.

A wszystko po to, by móc w efekcie odpowiedzieć sobie na pytanie: czy wyróżnianie omawianego pojęcia, tworzenie zeń instytucji prawa administracyjnego ma w ogóle sens, innymi słowy - czy stanowi ono, mniej lub bardziej ważny, element systemu polskiego prawa administracyjnego, bez którego trudno byłoby mówić o spójności tego systemu.

Jak zostanie wykazane, wyróżnianie omawianego pojęcia jest przydatne, choć nie bez zastrzeżeń. W szczególności bardziej przydatne okazuje się wskazanie poszczególnych rodzajów następstwa prawnego, związanych z różnymi typami stosunków administracyjnoprawnych. Wyjąwszy nawet z zakresu rozważań następstwo procesowe czy funkcjonalne, musimy uznać, że instytucja następstwa prawnego nie jest wcale instytucją jednolitą, a poszczególne jej zabarwienia, zarówno pod względem przesłanek wystąpienia, jak też zakresu następstwa, wykazują cechy odmienne.

Wreszcie wartość poznawczą niesie także wyróżnienie przypadków jedynie do następstwa podobnych, często mylnie utożsamianych z następstwem prawnym. Niniejsza praca zamierza wykazać, że tę grupę przypadków łączyć należy ze stosunkami ściśle rzeczowymi oraz stosunkami ściśle osobistymi.

Głównym celem pracy jest zatem udowodnienie tezy, że bez pojęcia następstwa prawnego nie jest możliwe pełne zrozumienie i opisanie stosunku administracyjnoprawnego, a przez to oddanie rzeczywistych relacji między administracją publiczną a podmiotem zewnętrznym.