Kmiecik Zbigniew R., Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym

Oświadczenia procesowe stanowią podstawowy i niezbędny składnik każdego postępowania prowadzonego według procedury unormowanej przepisami prawa, chociaż nie wyczerpują całokształtu faktów, z którymi prawo łączy skutki procesowe, zwanych w doktrynie faktami procesowymi. Oświadczenia procesowe stanowią jednocześnie najważniejszą formę realizacji uprawnień przyznanych stronie przez przepisy prawa w związku z toczącym się, mającym się toczyć lub zakończonym postępowaniem.

Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym jest jednym z najbardziej niejasnych i kontrowersyjnych zagadnień związanych z tym postępowaniem. Trwające pół wieku spory o koncepcję strony nie doprowadziły do wypracowania w tej kwestii jednolitego stanowiska. Sytuacja taka nie powinna dziwić, jeżeli się zważy, że przepis Kodeksu postępowania administracyjnego definiujący najważniejszego uczestnika tego postępowania ma charakter hybrydalny , a przyjęcie takiej lub innej koncepcji wydaje się bardziej lub mniej uzasadnione w zależności od sytuacji procesowej, rodzaju sprawy administracyjnej, a nawet konkretnych okoliczności faktycznych. Tymczasem przyjęcie określonej koncepcji strony nie tylko przesądza o tym, jakim podmiotom należy przyznać status strony w konkretnej sprawie, ale także determinuje sposób postrzegania konsekwencji prawnych składanych przez nie oświadczeń procesowych, zwłaszcza zmierzających do uruchomienia postępowania w danej instancji. Równie niejasno w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przedstawia się kwestia istoty i rodzajów współuczestnictwa stron dopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym.

Patrząc na stronę jak na podmiot oświadczeń procesowych, przywołuje się przede wszystkim te prawne charakterystyki, które są warunkiem skuteczności oświadczeń procesowych: zdolność procesową, zdolność postulacyjną, zdolność do dokonania konkretnej czynności procesowej. Jednocześnie stawia się pytanie, w jakim zakresie strona może posłużyć się pełnomocnikiem przy składaniu oświadczeń procesowych. Analiza zasygnalizowanych wyżej zagadnień stanowi treść pierwszego rozdziału książki.

Strona jako podmiot oświadczeń procesowych to nie tylko jeden z uczestników postępowania administracyjnego, który korzysta w nim z określonych uprawnień i który musi posiadać pewne kwalifikacje prawne, aby mógł skutecznie realizować te uprawnienia za pomocą oświadczeń procesowych. Strona jako podmiot oświadczeń procesowych to przede wszystkim człowiek obdarzony wolą. Bez udziału woli bowiem żadne oświadczenie (nie tylko procesowe) nie mogłoby być w normalnych warunkach złożone. Mając to na uwadze, obszerną część pracy poświęcono woli jako czynnikowi sprawczemu oświadczeń procesowych. Wymaga podkreślenia, że wola pełni taką funkcję w odniesieniu do wszelkich oświadczeń procesowych - nie tylko tzw. oświadczeń woli, ale także tzw. oświadczeń wiedzy. Nazwy "oświadczenie woli" i "oświadczenie wiedzy" mają bowiem charakter umowny i nie w pełni odzwierciedlają istotę procesów psychicznych leżących u ich podstaw. Rozważania poświęcone woli mają skłonić do refleksji, co decyduje o tym, czy strona skorzysta z określonego uprawnienia procesowego poprzez złożenie oświadczenia, czy nie. Czy tylko przydatność danego oświadczenia z punktu widzenia osiągnięcia głównego celu postępowania?

Każde oświadczenie wiedzy składane w toku postępowania lub w związku z postępowaniem ma mieć w założeniu znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Żadne nie jest składane dla zaspokojenia ciekawości organu czy też dla samego wzbogacenia jego wiedzy. Treść złożonego oświadczenia wiedzy jest pochodną nie tylko wiedzy, ale także woli: woli wyjawienia prawdy albo jej częściowego zatajenia lub zafałszowania. Wola może kształtować treść informacji przekazywanej organowi w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oświadczenia traktowane jako oświadczenia wiedzy nie zawsze więc są przejawem (odzwierciedleniem) wiedzy osoby składającej je, a co za tym idzie - nie zawsze wzbogacają wiedzę organu o obiektywnym stanie faktycznym sprawy. Niekiedy mogą kształtować pogląd organu na stan faktyczny sprawy, oddalając ten obraz od prawdy obiektywnej. Oświadczenia woli mają wpływ na fakt podjęcia działania przez organ, oświadczenia wiedzy - na treść działania organu. Nie zawsze więc oświadczenia wiedzy - jak się powszechnie przyjmuje - służą tylko informowaniu o pewnych faktach historycznych, nie zawsze też wyrażają ugruntowane przeświadczenie autora oświadczenia o jakimś fragmencie obiektywnej rzeczywistości. Jak zauważa L.D. Stolarienko, mowa jako środek komunikacji międzyludzkiej (obcowania międzyludzkiego) jednocześnie występuje i jako źródło informacji, i jako sposób oddziaływania na interlokutora . Powoduje to, że wolę należy traktować jako czynnik sprawczy wszelkich oświadczeń procesowych, nie tylko tzw. oświadczeń woli, ale także tzw. oświadczeń wiedzy.

Wola rozpatrywana jest w nauce w trzech podstawowych aspektach: 1) jej stosunku do rozumu, 2) jej wolności, 3) jej zaburzeń. O ile zaburzenia woli są przedmiotem rozważań w zasadzie jedynie psychiatrycznych, o tyle wolność woli (podobnie jak jej stosunek do rozumu) jest zagadnieniem interdyscyplinarnym, analizowanym przede wszystkim na gruncie filozofii i teologii, a w mniejszym stopniu - fizyki i neurofizjologii. Zagadnienia kluczowe dla rozstrzygnięcia problemu wolności woli każda z tych dziedzin postrzega jednak nieco odmiennie. Zaprezentowany w pracy przegląd najważniejszych koncepcji i stanowisk odnoszących się do tego problemu służyć miał w założeniu autora nie rozwiązaniu jego istoty, lecz wykazaniu, że zadanie to przerasta możliwości ludzkiego poznania.

Ostatnie dwa rozdziały opracowania poświęcone są oświadczeniom procesowym postrzeganym in abstracto, tj. jako ważna grupa faktów procesowych. Książka nie omawia natomiast poszczególnych uprawnień procesowych strony w postępowaniu administracyjnym, wobec których oświadczenia procesowe stanowią formę ich realizacji, ani specyfiki poszczególnych oświadczeń.

Nie każde oświadczenie złożone przez stronę z zamiarem wpłynięcia na byt, przebieg lub wynik postępowania można zakwalifikować jako oświadczenie procesowe. Traktowanie określonych żądań strony jako odrębnych uprawnień procesowych (ściślej: jako oświadczeń realizujących określone uprawnienia procesowe) znajduje uzasadnienie tylko wtedy, gdy czynności zaspokajające te żądania organ może podjąć wyłącznie na wniosek strony, albo gdy w przypadku nieuwzględnienia żądania stronie przysługuje zażalenie. Przyznanie stronie prawa inicjatywy procesowej (obligujące organ do formalnego ustosunkowania się do żądania strony) w sytuacji, gdy organ może podjąć dane działanie również z urzędu, bez jednoczesnego stworzenia stronie możliwości zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia organu (choćby w drodze tzw. zażalenia niesamoistnego) - pozbawione jest praktycznego znaczenia.

Powstaje pytanie, jak należy postrzegać problem inicjatywy dokonania przez organ określonej czynności procesowej w sytuacji, gdy kodeks nie wypowiada się w tej kwestii, ograniczając się do opisania (wskazania) działania, którego organ może dokonać. Wydawać by się mogło, że w takiej sytuacji prawo inicjatywy należy przyznać zarówno organowi, jak i stronie. Takiemu wnioskowi zdaje się jednak przeczyć fakt, że w niektórych przypadkach kodeks wyraźnie wymienia oba te podmioty jako inicjatorów dokonania czynności. Przyjęcie, że w obu grupach przypadków problem inicjatywy przedstawia się jednakowo, świadczyłoby zatem o niekonsekwencji ustawodawcy w sposobie unormowania tego zagadnienia. W cywilistyce wyrażono pogląd, że wskazanie zarówno sądu, jak i strony jako inicjatora podjęcia przez sąd określonego działania (w postaci formuły, że określone działanie sądu może być dokonane "na wniosek strony bądź z urzędu") jest konstrukcją błędną, gdyż skoro sąd może podjąć działanie z urzędu, to może to uczynić także na wniosek stron. Sens - w opinii autorów takiego poglądu - ma zatem jedynie wskazywanie samych stron jako inicjatorów działań sądu, w sytuacjach gdy sąd nie może działać z urzędu . Argumentacja ta wydaje się racjonalna. Czy jednak na gruncie postępowania administracyjnego jest ona również słuszna? A zatem, czy wyrażenia "na żądanie strony lub z urzędu" oraz "z urzędu" oznaczają rzeczywiście dokładnie to samo?

Dokonując analizy pojęcia oświadczenia procesowego, autor starał się wyeksponować nie tylko cechy charakterystyczne oświadczeń procesowych w ogólności, ale przede wszystkim cechy specyficzne dla oświadczeń procesowych stron w postępowaniu administracyjnym. Najważniejsze zagadnienia ogólne dotyczące administracyjnoprawnych oświadczeń procesowych stron - oprócz ich istoty na tle wszelkich faktów procesowych i na tle innych oświadczeń procesowych - to: wykładnia takich oświadczeń, kwestia dopuszczalności ich odwołania (cofnięcia), a także warunki ich prawidłowości oraz rodzaje i konsekwencje ich wadliwości, w tym zwłaszcza dopuszczalność ich wzruszania oraz sposoby ich konwalidacji. Przy omówieniu tych zagadnień posłużono się metodą komparatystyczną, nawiązując do rozwiązań prawnych i koncepcji doktrynalnych przyjętych w innych dziedzinach prawa i innych systemach prawnych, głównie austriackim i niemieckim.

Skutki oświadczeń procesowych stron można rozpatrywać na różnych płaszczyznach, w zależności od siły związku przyczynowego łączącego złożenie oświadczenia i jego następstwa. Bezpośrednim skutkiem oświadczenia strony jest powstanie po stronie organu obowiązku merytorycznego ustosunkowania się do zawartego w nim żądania. Wśród pośrednich skutków oświadczeń można wyróżnić skutki bliższe i dalsze. Bliższy skutek jest zasadniczym (głównym) celem oświadczenia i wyraża się on w podjęciu przez organ określonego działania w toku postępowania. Skutek dalszy jest ostatecznym celem oświadczenia i realizuje się poprzez podjęcie przez organ decyzji o określonej treści. Każda czynność strony służy więc z reguły dwóm celom: celowi ostatecznemu (nadrzędnemu), którym jest cel postępowania, oraz celowi głównemu (podrzędnemu), którego osiągnięcie jest zamierzonym środkiem do tamtego celu. W rezultacie skutki bliższe czynności pozostają do skutku dalszego w stosunku jak środek do celu .

Jedynym samodzielnym skutkiem prawnym prawidłowej czynności procesowej strony jest powstanie po stronie organu obowiązku merytorycznego ustosunkowania się do zawartego w niej żądania. Jedynie w tym aspekcie można więc też rozpatrywać zagadnienie skuteczności czynności procesowej strony, jako następstwa jej prawidłowości lub wadliwości. Skuteczność czynności strony wyrażająca się w podjęciu przez organ pożądanego przez nią działania w toku postępowania zależy bowiem od jej zasadności (a wyjątkowo - także od zachowania się drugiej strony lub pozostałych stron), a nie prawidłowości. Natomiast skuteczność wyrażająca się w podjęciu przez organ decyzji o pożądanej przez stronę treści zależy od oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, stąd mówienie o skuteczności poszczególnych czynności procesowych strony w tym ostatnim znaczeniu nie znajduje uzasadnienia.

Oświadczenie wiedzy również wywołuje obowiązek ustosunkowania się do niego przez organ. Ustosunkowanie to przejawia się jednak w inny sposób niż przy oświadczeniach woli, co wynika z istoty i celu oświadczenia wiedzy. Celem jego nie jest podjęcie określonej czynności procesowej przez organ, lecz wpłynięcie na sposób rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania. Stąd ustosunkowanie się do niego przez organ nie polega na wydaniu postanowienia o podjęciu lub niepodjęciu określonego działania (spowodowaniu lub odmowie spowodowania zmian w sytuacji procesowej), lecz na uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu zawartej w nim informacji przy formułowaniu treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Jeżeli organ nie uwzględni informacji dostarczonej przez stronę w oświadczeniu wiedzy, powinien dać temu wyraz (wyjaśnić to) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, wskazując przyczyny, z których odmówił wiarygodności temu oświadczeniu. Dodatkowe konsekwencje prawne (zarówno dla postępowania, jak i dla samej strony) mogą się wiązać ze złożeniem oświadczenia wiedzy w sytuacji, gdy było ono fałszywe.

Również konsekwencje niezłożenia oświadczenia procesowego mają odmienny charakter w przypadku oświadczeń woli i wiedzy. Niezłożenie oświadczenia woli powoduje jedynie, że organ nie dokona czynności, o dokonanie której strona może wnosić, i to pod warunkiem, że nie jest władny uczynić tego z urzędu. Niezłożenie środka prawnego w wymaganym terminie powoduje ponadto uzyskanie cechy ostateczności przez rozstrzygnięcie organu, od którego taki środek przysługiwał. Skutki zaniechania złożenia oświadczenia wiedzy należy rozpatrywać na innych płaszczyznach. Chodzi przede wszystkim o dopuszczalność stosowania przez organ w takiej sytuacji sankcji (w postaci kary lub środków przymusu) wobec strony odmawiającej bądź uchylającej się od złożenia oświadczenia oraz dopuszczalność kwestionowania przez stronę decyzji z powołaniem się na zatajone uprzednio okoliczności.

Praca przedstawia pozycję strony jako podmiotu oświadczeń procesowych w kontekście ogólnego postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie uregulowane w działach I, II, IV i IX Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące modelowy rodzaj tzw. administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (zwanego też postępowaniem administracyjnym w ścisłym znaczeniu albo po prostu postępowaniem administracyjnym), tj. postępowania, którego celem jest wiążące określenie w konkretnej sprawie - na podstawie norm prawa administracyjnego materialnego - sytuacji prawnej (praw i obowiązków) indywidualnie oznaczonego adresata. Cel ten realizuje się w postępowaniu jurysdykcyjnym (zarówno w ogólnym, jak i w szczególnych, tj. unormowanych w całości lub w znacznej mierze przez przepisy pozakodeksowe) poprzez wydanie decyzji administracyjnej, stanowiącej "produkt finalny" procesu stosowania norm prawa administracyjnego materialnego.