Jabłoński Mariusz (red.), Marciniak Andrzej (red.), Status prawny komornika sądowego. Wyzwania współczesności

Zasadniczym aktem prawnym regulującym status prawny komornika sądowego jest obecnie Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2015 r., poz. 790 ze zm.). Ustawa ta powstawała w warunkach silnej krytyki społecznej niskiej efektywności egzekucji sądowej w sprawach cywilnych, wysokich kosztów egzekucyjnych oraz nadmiernego sformalizowania i skomplikowania postępowania egzekucyjnego. Zarzuty te znajdowały potwierdzenie w ustaleniach NIK, która wykazywała, że w 1993 r. komornicy wyegzekwowali 11,43% kwot skierowanych do egzekucji, a w 1994 r. – zaledwie 6,55% takich kwot. Przyczyny tego zjawiska były oczywiście zróżnicowane pod względem zarówno ich charakteru, jak i ciężaru gatunkowego. Oprócz stanu majątkowego (ubóstwa) dłużnika do przyczyn tych zaliczano również dawne rozwiązania prawa procesowego i materialnego (w tym zwłaszcza egzekucyjnego) oraz ukształtowany w minionych latach system organów egzekucyjnych w sprawach cywilnych, niedostosowane razem do szybko rozwijającej się gospodarki rynkowej, której, z natury rzeczy, towarzyszy intensywny rozwój działalności kredytowej.

W tych warunkach konieczna stała się nowelizacja przepisów regulujących sądowe postępowanie egzekucyjne, a także reforma systemu organów egzekucyjnych w sprawach cywilnych, ze szczególnym uwzględnieniem statusu ustrojowo-organizacyjnego komornika sądowego. Zmiany w tym ostatnim zakresie były oparte na założeniu głębokiej reformy ustrojowo-organizacyjnej, której najistotniejszym rozwiązaniem, o fundamentalnym znaczeniu, przyjętym w Ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, było odejście od dotychczasowego statusu komornika sądowego jako urzędnika sądowego średniego szczebla na rzecz statusu komornika jako funkcjonariusza publicznego. Podniosło to niewątpliwie rangę zawodu komornika sądowego oraz znacznie zwiększyło skuteczność i efektywność egzekucji, która w pierwszych latach po wprowadzeniu tych zmian sięgała nawet 36% (np. w 2007 r.), a w ostatnich latach – ok. 20–25%.

Należy przy tym zaznaczyć, że dokonanie tych przełomowych zmian nie było możliwe bez udziału w pracach legislacyjnych przedstawicieli doktryny, którzy przygotowali ich teoretyczną podstawę, z uwzględnieniem szerokiego kontekstu prawnoporównaczego, konstytucyjnego, administracyjnego i podatkowego. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji spotkała się zasadniczo z pozytywną oceną przedstawicieli nauki i praktyki.

W okresie swego prawie 19-letniego obowiązywania ustawa o komornikach sądowych i egzekucji była wielokrotnie nowelizowana. Niejednokrotnie ingerował w jej treść Trybunał Konstytucyjny. Tylko nieliczne przepisy pozostały w swoim pierwotnym brzmieniu – a wśród nich art. 1, według którego komornik jest funkcjonariuszem publicznym. Przyjęte w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji rozwiązania wytrzymały w zasadzie próbę czasu, zwłaszcza w zakresie jej podstawowych założeń i konstrukcji. Ustawa nie jest oczywiście wolna od wad, pewnych nieścisłości czy niedokładności. Liczne jej zmiany, nie zawsze trafne merytorycznie, doprowadziły również do pewnego rozerwania wewnętrznej spójności ustawy i jej kompleksowości oraz kłopotliwej do interpretacji niespójności z przepisami innych aktów prawnych, w tym zwłaszcza z Kodeksem postępowania cywilnego.

W tych warunkach myśl o potrzebie uchwalenia nowej ustawy o komornikach sądowych dojrzała już kilka lat temu. Mimo licznych postulatów przedstawicieli nauki i wysiłków organów samorządu komorniczego nie udało się tego dotychczas zrealizować. Dopiero w ostatnim czasie podjęto prace nad nową ustawą o komornikach sądowych. W związku z tym niniejsza publikacja naukowa ma w założeniu służyć teoretyczną pomocą do przyjęcia ogólnych założeń i szczegółowych rozwiązań normatywnych, koniecznych do uwzględnienia w nowej ustawie o komornikach sądowych ze względu na wyzwania współczesności.

Zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych należy do tych wartości, które ustrojodawca uznał za wymagające wyraźnego zaakcentowania w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Respektowanie zasady rzetelności i sprawności działania wymaga od prawodawcy przede wszystkim tego, aby tworząc nowe rozwiązania, jak również zmieniając obowiązujące już regulacje ustawowe, uwzględniał konieczność zapewnienia powstającym lub istniejącym instytucjom (organom i ich strukturom) możliwości i gwarancji prawidłowego ich funkcjonowania. W tym zakresie konieczne jest przede wszystkim zdefiniowanie rzeczywistych potrzeb uzasadniających ingerencje ustawodawcy, a w przypadku już obowiązujących postanowień normatywnych – zidentyfikowanie, a następnie zweryfikowanie realnych przyczyn niedoskonałości istniejących rozwiązań oraz uprawdopodobnienie, że nowe będą skuteczne. Cele takie nie mogą być wyłącznie doraźne, ale muszą uwzględniać niezbędność spójnego i ciągłego funkcjonowania określonej struktury w przyszłości, i to nie tylko na zasadzie bliżej nieskonkretyzowanych przepuszczeń, lecz także na podstawie rzetelnej oceny, znajdującej potwierdzenie w merytorycznych danych oraz obiektywnych symulacjach systemowych.

Definiowane celów musi się zawsze odbywać przy jednoczesnym uwzględnieniu specyfiki konkretnej instytucji, nie tylko na podstawie ogólnych danych statystycznych uzyskanych w okresie, w którym obowiązują aktualne regulacje. Niezbędne w tym zakresie jest także branie pod uwagę rozwiniętych założeń regulacji mającej obowiązywać w przyszłości, opartych na rzetelnej analizie wniosków wynikających z praktyki stosowania dotychczasowych rozwiązań, w tym zwłaszcza z orzecznictwa sądowego czy postulatów de lege ferenda zgłaszanych przez doktrynę prawa. Brak tego systemowego podejścia może w krótkim czasie od wejścia w życie nowo ustanowionych przepisów doprowadzić do sytuacji, że taki system, którego podstawą są nowe cele, założone przez ustawodawcę i uznane przezeń za niezbędne do osiągnięcia, przestanie sprawnie i rzetelnie funkcjonować, ze względu na różnego rodzaju problemy o charakterze zarówno organizacyjno-prawnym, jak i funkcjonalnym.

Odnosząc podniesione powyżej postulaty do wyodrębnionej części aparatu państwowego, jaką stanowią sądowe organy egzekucyjne, konieczne jest uświadomienie sobie, że prawo do wyegzekwowania orzeczenia stanowi jeden z elementów składowych konstytucyjnego prawa do sądu. Gwarancja tego prawa jest więc jednym z podstawowych obowiązków ustawodawcy krajowego, który uwzględniać musi z jednej strony konieczność jego skutecznej realizacji, a z drugiej – specyfikę instytucji powołanej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Nie budzi wątpliwości, że obecnie komornik sądowy, choć nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości, na płaszczyźnie rozwiązań ustawowych charakteryzuje się specyficznym statusem, który w orzecznictwie i doktrynie identyfikuje się zasadniczo z organem władzy publicznej; wykonuje bezpośrednio jej funkcje i zadania (lub przy udziale ustawowo zdefiniowanych osób) i w zakresie swojego działania jest wyposażony w możliwość stosowania środków przymusu. Wydaje się, że tego rodzaju rozwiązanie jest właściwe i powinno być punktem wyjścia w zakresie prowadzenia merytorycznej dyskusji w obszarze projektowanych modyfikacji istniejących rozwiązań normatywnych.

W pozostałym zakresie konieczne jest uwzględnienie ukształtowanej specyfiki służby, którą pełni komornik sądowy. Poza stosunkiem zatrudnienia prowadzi swoją działalność na własny rachunek, w oderwaniu od zasady budżetowego związania ze Skarbem Państwa. Oderwanie to powoduje, że nakładane na niego obowiązki muszą się wiązać z istnieniem czytelnych gwarancji systemowych, w praktyce zapewniających funkcjonalną zdolność komornika sądowego do ich sprawnego wykonywania. Jednocześnie niezbędne jest dążenie do stworzenia takiego systemu, w którym egzekucja sądowa będzie identyfikowana ze sprawiedliwą procedurą, opartą na powszechnie obowiązującym prawie, w umiejętny sposób zabezpieczającą poszanowanie praw wierzycieli i dłużników.

W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że zadanie postawione przed ustawodawcą jest wysoce skomplikowane. Z tego też powodu każdy głos w dyskusji, która dotyczy zmian w zakresie usprawnienia funkcjonowania egzekucji i komorników sądowych, musi być merytoryczny, a sama dyskusja – odpowiednio merytorycznie pogłębiona.

Prezentowana publikacja może być merytoryczną „podpowiedzią” dla wszystkich stron obecnie uczestniczących w pracach nad nowymi rozwiązaniami w obszarze egzekucji sądowej, a zwłaszcza nad zdefiniowaniem statusu (w tym praw i obowiązków) komornika sądowego, zawierającą konkretyzację rzeczywistych problemów, których analiza, a w jej następstwie – przedstawione wnioski, mogą służyć ustawodawcy w zakresie przyjęcia koniecznych, pożądanych zmian lub wyeliminowania propozycji niepotrzebnych czy wręcz szkodliwych. Być może pozwoli też uniknąć ustawodawcy błędów, których negatywne skutki będą prowadziły do deprecjacji nie tylko samej egzekucji sądowej, ale również całego państwa.

Prof. dr hab. Mariusz Jabłoński

Prof. dr hab. Andrzej Marciniak