Jasiński Wojciech (red.), Standardy rzetelności postępowania w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów

Oddawana do rąk Czytelników publikacja została poświęcona problematyce standardów rzetelności postępowań z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów. Uwaga autorów skupiona została jednak na tych zagadnieniach, które wiążą się ściśle z represyjnym charakterem tych postępowań. Owa represyjność sprawia bowiem, że choć sytuują się one w sferze prawa administracyjnego, to jednak jako naturalne nasuwa się pytanie, na ile wpływ na ich kształt powinien mieć dorobek nauk penalnych. Kluczowym aspektem powyższego problemu jest przede wszystkim aplikowalność gwarancji karnoprawnych, których rolą jest eliminowanie arbitralności w działaniu władzy państwowej i minimalizowanie możliwości niesłusznego pociągnięcia danego podmiotu do odpowiedzialności.

Tak zakreślona tematyka publikacji skłania do poczynienia kilku uwag wstępnych. Po pierwsze, nie powinno budzić wątpliwości, że zarówno krajowe, jak i unijne prawo konkurencji cechuje się represyjnością. W polskim porządku prawnym na podstawie stosownych przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów możliwe jest nakładanie w drodze decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kar pieniężnych, których wysokość może wynosić – w zależności od stwierdzonego uchybienia przepisom prawa konkurencji – do 10% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary albo do 50 mln euro. Natomiast na gruncie unijnego prawa konkurencji Komisji Europejskiej przyznano uprawnienie do nakładania na podstawie Rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu grzywien w wysokości do 10% całkowitego obrotu przedsiębiorstwa uzyskanego w roku obrotowym poprzedzającym nałożenie kary. Bez wątpienia wskazane kwoty kar (grzywien) są znaczące.

Warto jednak podkreślić, że sam wymiar orzekanej sankcji niekoniecznie musi mieć decydujące znaczenie dla uznania, że dane postępowanie ma charakter represyjny. Drugim istotnym czynnikiem wpływającym na taką jego kwalifikację jest bowiem cel nakładania sankcji. Ten również musi być wyłącznie albo przede wszystkim represyjny. Jeżeli bowiem przeważa wzgląd na racje prewencyjne albo kompensacyjne, to eliminuje to daną sankcję z zakresu katalogu sankcji represyjnych, a w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że sprawa także nie ma charakteru represyjnego. W tym świetle należy zatem przyjąć, że nie każdy rodzaj postępowania, które należy do szerokiej i zróżnicowanej kategorii spraw z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów, powinien być uznawany za postępowanie o charakterze represyjnym. Przynajmniej w odniesieniu do postępowań w sprawach praktyk ograniczających konkurencję kwestia ta nie budzi jednak wątpliwości .

Po drugie, uznanie danego postępowania za represyjne nie ma wyłącznie znaczenia z perspektywy teoretycznych klasyfikacji. W praktyce bowiem taki krok pociąga za sobą bardzo istotne konsekwencje. Dostrzegalne są one zarówno na poziomie krajowym, jak i na poziomie międzynarodowym. W tym pierwszym kontekście należy zwrócić uwagę przede wszystkim na bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który posługując się kategorią „postępowanie represyjne”, zaznacza, że z takim charakterem sprawy muszą wiązać się określone gwarancje o charakterze konstytucyjnym. Wśród najważniejszych należy wymienić: wymóg określoności opisu czynu, za który dany podmiot ma zostać pociągnięty do odpowiedzialności, indywidualizację w procesie nakładania sankcji, ograniczenia wynikające z zakazu ne bis in idem oraz gwarancje określone w art. 42 i 45 Konstytucji RP . Także w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej represyjny (karny) charakter danego postępowania sprawia, że zastosowanie znajdują w nim standardy rzetelności proceduralnej wynikającej przede wszystkim z art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W tym miejscu należy wskazać jako istotne także przepisy art. 47 oraz 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Jednak z uwagi na historyczny rozwój ochrony praw człowieka w ramach Unii Europejskiej nie ulega wątpliwości, że przepis art. 6 EKPC ma, przynajmniej w zakresie standardów minimalnych, najbardziej fundamentalne znaczenie. Potwierdza to zresztą treść art. 52 ust. 3 KPP, który stanowi, że w zakresie, w jakim KPP zawiera prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw ustanowionych przez tę Konwencję. Niniejsze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii zapewniało szerszą ochronę.

W orzecznictwie ETPC przyjmuje się, stosując tzw. kryteria Engela, że przynamniej niektóre sprawy administracyjne powinny być uznawane za „karne” w rozumieniu EKPC. W kontekście postępowań dotyczących praktyk ograniczających konkurencję na uwagę zasługuje przede wszystkim wyrok ETPC z dnia 27 września 2011 r. w sprawie Menarini Diagnostics S.R.L. przeciwko Włochom , w którym Trybunał wprost uznał, że sprawa taka powinna być kwalifikowana jako karna w rozumieniu EKPC. Jak przyjął Trybunał, wynika to przede wszystkim z trzech czynników. Karanie za działania ograniczające konkurencję zmierza do ochrony interesu publicznego, co jest także celem ustanawiania norm prawnokarnych. Wymierzana sankcja ma w tym kontekście cel represyjny oraz prewencyjny. Wreszcie możliwa do nałożenia kara w wysokości 6 mln euro ma zdaniem ETPC charakter wyraźnie represyjny .

Także w orzecznictwie TSUE można znaleźć poglądy o penalnym charakterze sankcji wymierzanych przez Komisję Europejską za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję . Z pozoru stanowisko takie wydaje się zaskakujące, gdyż art. 23 ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu wyraźnie stanowi, że grzywny wymierzane na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 nie mają charakteru sankcji karnych. To ostatnie unormowanie przesądza jednak status grzywien jedynie formalnie i nie skutkuje niemożnością przyjęcia, że z perspektywy oceny charakteru danej sankcji na potrzeby rozstrzygnięcia zakresu stosowanych w postępowaniu, w którym jest ona wymierzana, gwarancji proceduralnych ustalenia mogą być odmienne niż te wynikające z przytoczonego unormowania.

Poza gwarancjami proceduralnymi składającymi się na prawo do rzetelnego procesu ważnymi uregulowaniami uzupełniającymi standardy poszanowania praw uczestników postępowań w sprawach praktyk ograniczających konkurencję są art. 8 EKPC oraz art. 7 KPP, które gwarantują poszanowanie prawa do prywatności. Co istotne, przepisy te interpretowane są przez ETPC oraz TSUE jako gwarantujące nie tylko prywatność osób fizycznych, ale także osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych. Europejski Trybunał Praw Człowieka potwierdził wyraźnie to stanowisko w kontekście spraw antymonopolowych w wyroku z dnia 2 października 2014 r. w sprawie Delta Pekárny a.s. przeciwko Czechom . Także Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wielokrotnie wskazywał na konieczność poszanowania prywatności w toku czynności prowadzonych na podstawie przepisów unijnego prawa konkurencji .

Trzecim istotnym zagadnieniem jest zakres stosowania standardów prawnokarnych w prawie konkurencji. Oczywiste jest bowiem, że nie odbywa się to wprost. Na tym tle rodzi się zatem pytanie o to, jaką swobodą w kształtowaniu przepisów prawa konkurencji dysponuje ustawodawca krajowy oraz organy unijne, tak aby były one zgodne z wymogami konstytucyjnymi i prawnomiędzynarodowymi. Problematyka ta jest niewątpliwie złożona. W kontekście stosowania art. 6 EKPC do postępowań w sprawach praktyk ograniczających konkurencję należy zauważyć, że ETPC dopuszcza, aby w przedmiocie kar orzekał organ niesądowy, o ile tylko jego rozstrzygnięcie zostanie poddane pełnej kontroli przez organ sądowy (judicial body with full jurisdiction). Trudno byłoby jednak wyobrazić sobie dopuszczenie przez ETPC takiego rozwiązania w postępowaniu mającym za przedmiot sprawę o przestępstwo. To wyraźnie wskazuje, że istnieje pewna doza elastyczności w stosowaniu standardów o rodowodzie penalnym w sprawach administracyjnych. Charakter danej sprawy w sposób istotny wpływa zatem na reinterpretację standardów prawnokarnych wynikających z art. 6 EKPC. Dostosowywanie tych standardów do specyfiki postępowań antymonopolowych widoczne jest także w orzecznictwie TSUE. Przykładem jest prawo do nieobciążania się, które jest rozumiane nieco odmiennie niż na gruncie wykształconego przede wszystkim w sprawach stricte karnych dorobku ETPC . Co jednak naturalne, również w omawianej materii pojawiają się wątpliwości. Widoczne są one choćby w odniesieniu do zasady nulla poena sine culpa czy prawa do prywatności .

Autorzy niniejszej publikacji podjęli się niełatwego zadania omówienia zarysowanych powyżej problemów. W pierwszym opracowaniu, zatytułowanym „Prawo do nieobciążania się w prawie unijnym i polskim w sprawach z zakresu ochrony konkurencji”, dr hab. Krystyna Kowalik-Bańczyk, prof. INP PAN, poddała analizie unijny oraz polski standard prawa do niedostarczania dowodów na swoją niekorzyść. Problematyka ta, jak zostało to wskazane powyżej, budzi wątpliwości w szczególności w kontekście zakresu, w jakim prawo to powinno przysługiwać przedsiębiorcy będącemu stroną w postępowaniu antymonopolowym. Warto jednak zauważyć, że nawet w sprawach karnych kwestia niedostarczania dowodów na swoją niekorzyść rodzi rozmaite kontrowersje, a standardowi europejskiemu w tej materii daleko jest do jasności . W dalszej kolejności dr Bartosz Turno, LL.M., omówił zagadnienie ochrony poufności komunikacji pomiędzy prawnikiem a klientem (Legal Professional Privilege). Z perspektywy wpływu standardów prawnokarnych na postępowania antymonopolowe zagadnienie to ma niezwykle istotne znaczenie. Tajemnica obrończa w procesie karnym stanowi bowiem jedną z najbardziej fundamentalnych wartości, której ochrona jest kluczowym warunkiem rzetelności postępowania. W tym kontekście zwraca uwagę krytyczne stanowisko Autora, który wskazuje na wadliwości regulacji omawianej kwestii w polskim prawie konkurencji. W kolejnym opracowaniu dr Anna Błachnio-Parzych (INP PAN) przeanalizowała problematykę ponoszenia odpowiedzialności w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów w kontekście zasady ne bis in idem. Autorka szczegółowo zrekonstruowała kreowany w orzecznictwie ETPC oraz TSUE standard europejski w tej materii oraz odniosła go do realiów polskiego postępowania w przedmiocie ochrony konkurencji i konsumentów. Dominika Czerniak i Dorota Czerwińska (Uniwersytet Wrocławski) omówiły problematykę obowiązywania zasady domniemania niewinności w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów. Celem prowadzonych rozważań była odpowiedź na pytanie, czy i w jakich postępowaniach zasada ta powinna być stosowana i jak należy ją rozumieć w kontekście spraw o ochronę konkurencji i konsumentów. Dalsze dwa opracowania – dr. Jakuba Kociubińskiego (Uniwersytet Wrocławski) oraz dr. Macieja Bernatta (Uniwersytet Warszawski) – zostały poświęcone standardom rzetelności postępowania, w którym wymierzane są kary za naruszenia prawa konkurencji, a zwłaszcza kontroli sądowej kar nakładanych przez Prezesa UOKiK. To ostatnie zagadnienie ma szczególnie istotne znaczenie, jeśli wziąć pod uwagę, że wymóg istnienia pełnej kontroli sądowej jest kluczową gwarancją rzetelności postępowania, w którym nakładane są na przedsiębiorców kary. Książkę zamykają dwa opracowania poświęcone zagadnieniom prawa dowodowego. W pierwszym dr Wojciech Jasiński (Uniwersytet Wrocławski) poddał analizie gwarancyjność przepisów regulujących przeszukanie w polskim prawie konkurencji. Przedmiotem rozważań uczyniono unormowania regulujące zakres spraw, w których możliwe jest przeprowadzenie przeszukania, cel i przesłanki sięgnięcia po tę instytucję, a także prewencyjne i represyjne mechanizmy zapobiegania jej nadużyciu. Autor wskazał, że choć zasadniczo sposób unormowania tej dowodowej czynności wykrywczej zasługuje na aprobatę, to jednak przynajmniej kilka istotnych kwestii wymaga doprecyzowania i ujednolicenia. W drugim opracowaniu Michał Ziemba (Uniwersytet Wrocławski) podjął refleksję nad dopuszczalnością nielegalnie uzyskanych dowodów w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów. Tematyka to ważna i skomplikowana ze względu na konflikt wartości, jaki wpisany jest w dylemat możliwości wykorzystania dowodów uzyskanych z naruszeniem prawa. Z jednej bowiem strony dowody wiarygodne przyczyniają się do właściwego ustalenia stanu faktycznego danej sprawy, a z drugiej naruszenia prawa przy ich pozyskiwaniu, w szczególności jeżeli wpływają na sferę podstawowych praw i wolności, nie mogą być ignorowane. Refleksja zatem nad tym, jakie skutki procesowe powinno wywoływać naruszenie prawa w toku gromadzenia materiału dowodowego, jest nieodzowna w kontekście rzetelności postępowań w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów.

Dyskusja naukowa wokół poruszonych w niniejszej książce zagadnień toczy się w doktrynie od dawna. Zmiany wprowadzone do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów ustawą z dnia 10 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego w części stanowią odpowiedź ustawodawcy na podnoszone w literaturze postulaty. Pomimo ich wejścia w życie nadal jednak wiele istotnych kwestii nie doczekało się jednoznacznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji w dalszym ciągu mogą rodzić się w praktyce wątpliwości, jak właściwie stosować przepisy prawa konkurencji. Publikacja, uwzględniając wskazane powyżej zmiany, stanowi jedno z pierwszych opracowań poddających analizie znowelizowany stan prawny.

Niniejsza książka jest owocem seminarium naukowego „Między prawem administracyjnym a prawem karnym. Standardy rzetelności postępowania w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów”, które odbyło się w dniu 27 listopada 2015 r. na Uniwersytecie Wrocławskim. Zostało ono przeprowadzone w ramach finansowanego przez Narodowe Centrum Nauki projektu badawczego Maestro „Sądowa kontrola decyzji krajowych organów regulacyjnych oraz krajowych organów konkurencji w świetle prawa unijnego i krajowego”, kierowanego przez prof. dr. hab. Marka Szydło. Publikacja zawiera referaty wygłoszone w trakcie tego interdyscyplinarnego spotkania naukowego. Mam nadzieję, że spotka się ona z przychylnym przyjęciem Czytelników, wzbogaci i urozmaici dotychczasowy dorobek doktryny prawa konkurencji, a zarazem stanie się przyczynkiem do dalszej refleksji naukowej nad złożoną materią standardów rzetelności postępowań w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów.

Wojciech Jasiński

Wrocław, lipiec 2016 r.