Kielin Łukasz, Stabilność fiskalna jako wartość konstytucyjnie chroniona w Polsce na tle porównawczym

Problematyka limitowania długu publicznego i deficytu budżetowego stanowi jeden z elementarnych czynników zapewniających stabilność finansów publicznych. Ograniczanie, a co najmniej utrzymanie na określonym poziomie długu publicznego, pozostaje niezwykle ważne z punktu widzenia funkcjonowania państwa, dlatego istotne są zarówno działania podejmowane w sferze stanowienia prawa, jak i deklaracje polityczne. Przyjmowane regulacje prawne bezpośrednio wpływają na gospodarkę i stanowią ograniczenie prowadzonej polityki fiskalnej. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabierają przepisy unormowane na gruncie konstytucyjnym. Ustrojodawcy, wprowadzając limity zadłużenia lub ograniczając powstawanie deficytu budżetowego, nadają stabilności finansów publicznych szczególne znaczenie i podnoszą ją do rangi współkreatora ustroju.

Jednym z pierwszych uregulowań w tym zakresie jest Konstytucja RP z 2.04.1997 r., która w art. 216 ust. 5 wskazuje, że nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w których następstwie państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Dodatkowo w art. 220 Konstytucja RP zakazuje Sejmowi zwiększania zaplanowanego przez Radę Ministrów poziomu deficytu budżetowego, nie dopuszcza również do finansowania deficytu budżetowego przez Narodowy Bank Polski. Polska ustawa zasadnicza jako jedna z nielicznych zawiera ograniczenie wysokości długu publicznego, w ostatnich latach w państwach UE zauważalna jest jednak tendencja do wprowadzania podobnych instrumentów.

W niniejszej monografii przedstawiono problem konstytucyjnych reguł fiskalnych, czyli ograniczeń odnoszących się do maksymalnego poziomu zadłużenia, deficytu itp., oraz dokonano oceny tego rodzaju instrumentów na tle porównawczym. Za wyborem tematu przemawiało kilka względów – przede wszystkim aktualność i doniosłość badanej problematyki dla współczesnych finansów publicznych i brak opracowania o charakterze monograficznym.

Stabilność fiskalna, dług publiczny, równowaga budżetu to kwestie o fundamentalnym znaczeniu z punktu widzenia funkcjonowania państwa. Problematyka ta nabrała szczególnego znaczenia w dobie globalnego kryzysu finansowego. W reakcji na pogarszający się stan finansów publicznych w części państw członkowskich Unii Europejskiej doszło do ukształtowania nowych reguł fiskalnych na gruncie konstytucyjnym, zjawisko to nie doczekało się zaś całościowego opracowania w polskiej literaturze przedmiotu. Badane zagadnienie stanowi część problematyki ważnej dla współczesnych finansów publicznych oraz nauki prawa konstytucyjnego. Dodatkowo tematyka ta nabrała większego znaczenia w 2020 r., w dobie ogólnoświatowej pandemii.

Stabilność fiskalna jest pojęciem niejednorodnym i dynamicznym. W doktrynie prawnej do tego zagadnienia odnosili się głównie przedstawiciele nauki prawa finansowego . Problematyka ta nie była przedmiotem badań prowadzonych w świetle przepisów konstytucyjnych. Dotychczasowe opracowania o charakterze monograficznym, odnoszące się do finansów publicznych w Konstytucji RP – niewątpliwie należy tu wspomnieć o pracach T. Dębowskiej-Romanowskiej , C. Kosikowskiego , M. Zubika i G. Kucy – nie czynią głównym tematem swoich rozważań problematyki stabilności fiskalnej, długu publicznego czy deficytu budżetu państwa. Wymienieni autorzy, mimo nawiązań do badanego w niniejszej monografii problemu, swoje zainteresowania badawcze skupili raczej wokół budżetu państwa, procedury budżetowej czy szerszego spektrum konstytucyjnych przepisów odnoszących się do zagadnień finansów publicznych. Jednocześnie sama kwestia długu publicznego czy deficytu budżetu państwa należy do problemów rzadko analizowanych przez przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego. Tematyka ta stanowiła przedmiot rozważań m.in. M. Zubika , G. Kucy , M. Granata i M. Mazurkiewicza , jednak nie doczekała się opracowania o charakterze monograficznym.

Aktualność tematyki i dotychczasowy stan badań skłoniły autora do przeprowadzenia badań dogmatycznych na tle porównawczym. Badaniami prawnoporównawczymi objęto sześć państw europejskich znajdujących się w zróżnicowanej sytuacji gospodarczej, tj. Niemcy, Hiszpanię, Włochy, Węgry, Słowację i Słowenię. Wyboru państw dokonano ze względu na ich przynależność do struktur Unii Europejskiej (przez co są one zobowiązane do przestrzegania zasad dotyczących stabilności finansów publicznych) oraz ratyfikację przez nie umowy międzynarodowej – Traktatu z 2.03.2012 r. o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej, która miała istotny wpływ na porządki konstytucyjne państw sygnatariuszy. Przede wszystkim jednak o wyborze wymienionych wyżej państw zadecydowało wprowadzenie do ich porządków prawnych konstytucyjnych reguł fiskalnych w dobie kryzysu finansowego. Przyjęte w państwach objętych analizą porównawczą instrumenty uwzględniają nowe tendencje w sposobie ograniczania polityki fiskalnej, zwracając większą uwagę niż konstytucyjny limit z art. 216 ust. 5 Konstytucji RP na przebieg cyklu koniunkturalnego czy możliwość zastosowania tzw. klauzul wyjścia, dzięki czemu mogą stanowić cenną wskazówkę dla polskiego ustrojodawcy. Prócz wymienionych powyżej państw badania porównawcze nawiązują, zwłaszcza w rozdziale II, do rozwiązań zastosowanych w innych państwach UE i orzecznictwa ich sądów konstytucyjnych, przez co możliwe było stwierdzenie szerszego obrazu konstytucjonalizacji ograniczeń polityki fiskalnej i wpływu kryzysu finansowego z 2008 r. na porządki konstytucyjne poszczególnych państw.

Wśród wielu zagadnień dotyczących konstytucyjnych norm odnoszących się do systemu finansów publicznych reguły fiskalne stanowią niezwykle interesujący problem, pozwalający z jednej strony na analizę teoretyczną funkcjonowania tych instytucji, z drugiej – na przedstawienie wniosków co do sposobu ich funkcjonowania, a także ich ewolucji. Obserwacja tego rodzaju instrumentów nie powinna ograniczać się wyłącznie do zbadania regulacji prawa materialnego. Konieczne jest odniesienie się do orzecznictwa sądownictwa konstytucyjnego, jak również analiza danych statystycznych, co pozwala na całościową ocenę funkcjonowania obowiązujących w tym zakresie unormowań.

Analiza dorobku Trybunału Konstytucyjnego i obserwacja danych statystycznych umożliwiły odpowiednio poznanie stanowiska praktyki co do badanych zagadnień oraz próbę dokonania oceny skuteczności omawianych instytucji. Jednocześnie poddanie badaniu wielu konstytucyjnych regulacji dotyczących ograniczeń polityki fiskalnej w ujęciu porównawczym pozwoliło na sformułowanie wątpliwości dotyczących kształtu polskich unormowań i postulatów de lege ferenda.

Autor postawił przed sobą trzy istotne cele badawcze. Po pierwsze – zidentyfikowanie podstaw uzasadniających uznanie stabilności fiskalnej za wartość chronioną w świetle przepisów Konstytucji RP, po drugie – scharakteryzowanie konstytucyjnych norm regulujących problematykę państwowego długu publicznego i deficytu budżetowego w ujęciu porównawczym, po trzecie zaś – identyfikację czynników, które mogą negatywnie wpływać na skuteczność konstytucyjnych reguł fiskalnych oraz przedstawienie postulatów de lege ferenda w nawiązaniu do przeprowadzonych badań porównawczych.

Niewątpliwie główny problem badawczy sprowadza się do odpowiedzi na pytania, czy stabilność fiskalna jest w świetle Konstytucji RP wartością chronioną i czy istnieje potrzeba zmodyfikowania instrumentów konstytucyjnych w celu zapewnienia pełniejszej ochrony przed nadmiernym zadłużaniem. Dzięki przeprowadzonym badaniom stwierdzono, że choć istniejące mechanizmy pozwalają na zapewnienie stosunkowo stabilnej sytuacji polskim finansom publicznym, jednak możliwe jest ich pośrednie obejście poprzez zastosowanie zmian na poziomie ustawy zwykłej.

W związku z powyższym sformułowano hipotezę badawczą polegającą na przyjęciu, że stabilność fiskalna stanowi w świetle Konstytucji RP wartość chronioną, jednakże przyjęte w Konstytucji RP rozwiązania powinny zostać zmodyfikowane w celu zapewnienia pełniejszej ochrony przed nadmiernym zadłużeniem.

Poszukując potwierdzenia postawionej hipotezy, sformułowano również następujące hipotezy szczegółowe:

Analizując postawiony problem badawczy, zdecydowano się na wykorzystanie różnorakich metod badawczych, zdeterminowanych przez cele opracowania i dokonane w nim założenia. W pracy zostały wykorzystane głównie metody: dogmatycznoprawna i porównawcza, analiza danych statystycznych i metoda historyczna oraz metoda aksjologiczna.

Rozdział I monografii zawiera rozważania stricte teoretyczne na temat ogólnych zagadnień dotyczących stabilności fiskalnej. Punktem wyjścia było przedstawienie trudności w określeniu pojęcia stabilności fiskalnej, pokazanie jego wieloaspektowości i prób jego zdefiniowania. Rozdział ten odnosi się również do ewolucji poglądów dotyczących prowadzonej polityki fiskalnej, zaprezentowano w nim instrumenty ograniczające przyrost zadłużenia, omówiono podstawowe instytucje chroniące zachowanie stabilności, które zostały unormowane w przepisach prawa UE.

W rozdziale II odniesiono się do kwestii konstytucjonalizacji ograniczeń polityki fiskalnej, pokazując jej wagę i znaczenie dla finansów publicznych. Prowadzone rozważania dotyczyły historycznego ujęcia omawianej materii, jak też skutków kryzysu finansowego z 2008 r. dla europejskich porządków konstytucyjnych. Dodatkowo omówiono przyczyny i następstwa wprowadzenia reguł fiskalny na grunt konstytucyjny.

W rozdziale III odniesiono się do kwestii analizy konstytucyjnych instrumentów limitowania deficytu budżetowego. Punktem wyjścia było wskazanie, że zasada równowagi budżetowej, rozumiana jako wymóg pełnego zbilansowania dochodów i wydatków budżetowych, nie jest wartością chronioną w świetle Konstytucji RP. Takiej ochrony nie można jednak odmówić stabilności fiskalnej. W tym celu dokonano analizy konstytucyjnych przepisów regulujących problematykę deficytu budżetowego i zestawiono je z innymi konstytucyjnymi normami przyjętymi w badanych państwach.

Rozdział IV – ostatni – posłużył analizie konstytucyjnego limitu zadłużenia i porównaniu go z innymi konstytucyjnymi regułami fiskalnymi. W tym celu omówiono problematykę stosowania tego rodzaju przepisów, odnosząc się do ich kategoryczności, doprecyzowania w ustawodawstwie niższego rzędu czy związków między konstytucyjnymi regułami fiskalnymi a prawem UE. W rozdziale tym odniesiono się również do wątpliwości, jakie narastają wokół tego rodzaju instrumentów, podjęto też próbę oceny ich skuteczności. Całość zakończono wnioskami i postulatami de lege ferenda.

Za podstawę rozważań przyjęto stan prawny na 1.05.2022 r.