Lewandowski Piotr, Służebność przesyłu w prawie polskim

Ustanowienie nowego prawa rzeczowego jest zawsze wydarzeniem w systemie prawa z racji rangi praw rzeczowych i monopolu ustawodawcy w zakresie tworzenia prawa. Zasada numerus clausus praw rzeczowych wyłącza udział stron w tym procesie. Bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów prawa rzeczowego ogranicza swobodę stron w kształtowaniu treści prawa rzeczowego. Adresaci norm prawa rzeczowego dostają gotowy produkt, który mogą albo przyjąć, albo odrzucić w całości. Możliwości kształtowania treści stosunku prawnorzeczowego czynnościami prawnymi są dopuszczalne przez normę prawną tylko w ograniczonym zakresie. Konsekwencją takiego rozwiązania jest obciążenie racjonalnego ustawodawcy odpowiedzialnością zarówno za prawidłowe zidentyfikowanie ratio legis nowej regulacji, jak i za treść przepisów. Decyzja ustawodawcy o ingerencji w relacje między przedsiębiorstwami infrastrukturalnymi i właścicielami nieruchomości opierała się na informacjach o trudnościach w uzyskiwaniu konsensusu, co z kolei prowadziło do wydłużenia procesu preinwestycyjnego i potem samej inwestycji. Ustawodawca, przygotowując ustawę nowelizacyjną, ustanawiającą służebność przesyłu, uznał, że w systemie prawa polskiego istnieje luka konstrukcyjna, uzasadniająca co do zasady ingerencję. Materiał empiryczny pochodził z okresu przed 30 maja 2008 r., tj. daty przyjęcia ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw .

Formułując przepisy art. 305¹–305⁴ k.c., ustawodawca dokonał petryfikacji rozwiązań wypracowanych w orzecznictwie w związku z ustanawianiem służebności gruntowych i służebności drogi koniecznej. Polskie prawo cywilne regulujące służebności do czasu nowelizacji z 2008 r. obejmowało nie tylko normy wynikające expressis verbis z przepisu prawnego, ale także normy wyprowadzane w procesach egzegezy z użyciem różnych typów wykładni. Preferowana była wykładnia klaryfikacyjna.

Natomiast w stosunkach faktycznych istniała kolizja interesów, która w zasadniczej części nie mogła być rozstrzygnięta przy użyciu instrumentów polubownych. Właściciele nieruchomości nie chcieli godzić się na ustanawianie służebności gruntowych służących korzystaniu z cudzej rzeczy dla celów inwestycji przesyłowych. Skutkowało to formułowaniem wygórowanych, nieuzasadnionych rynkowo żądań świadczeń pieniężnych z tytułu umownego ustanowienia służebności gruntowych. To z kolei wywoływało opór przedsiębiorstw infrastrukturalnych. Opór ten uzasadniany był dwoma przesłankami, ekonomiczną i aksjologiczną. Koszty logistyczne, obejmujące również koszty pozyskiwania uprawnień do cudzych nieruchomości gruntowych, wpływały na opłacalność inwestycji oraz na końcowy koszt jednostkowy ponoszony przez indywidualnego odbiorcę za dostarczaną energię. Ta ostatnia okoliczność stwarzała również możliwość powstania impulsu inflacyjnego w przypadku wzrostu ceny energii z powodu wzrostu kosztów pozaprodukcyjnych.

Druga przesłanka oparta była na ocenach wartościujących funkcje przedsiębiorstw infrastrukturalnych. Przedsiębiorcy infrastrukturalni działający w formie osoby prawnej prawa prywatnego wykonywali konstytucyjne zadania publiczne w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa konsumentów. Oczekiwali zatem uprawnień do korzystania z właściwych relacjom publicznoprawnym instrumentów subordynacyjnych w tych sytuacjach, gdy zawodziły instrumenty koordynacyjne. Efektem opisanej kolizji interesów były trudności w realizacji inwestycji infrastrukturalnych niezbędnych do osiągania celów publicznych. W warunkach braku woli zawarcia umowy rozstrzygnięcie kolizji interesów może być dokonane przez rynek albo przez ustawodawcę.

Doświadczenie ostatnich 20 lat wskazuje, że rynek nie wykonał tego zadania, przede wszystkim nie stworzył mechanizmów ustalania właściwej ceny za udostępnienie nieruchomości gruntowych przed podjęciem decyzji inwestycyjnej. Rynek z natury rzeczy nie mógł również zagwarantować pewności uzyskania dostępu do nieruchomości gruntowych na całej trasie przebiegu inwestycji infrastrukturalnej.

Obowiązująca przed nowelizacją dwuźródłowa regulacja wynikająca z norm sformułowanych explicite i implicite w przepisach prawa również nie zapewniała realizacji potrzeb przedsiębiorców infrastrukturalnych ani w zakresie świadczeń pieniężnych, ani pewności dostępu. Umożliwiała natomiast sądom sprawne rozstrzyganie sporów na tle ustanawiania niedobrowolnych ograniczeń prawa własności. Wykładnia sądowa stała się narzędziem normotwórczym również z tego powodu, że w regulacji kodeksowej dotyczącej służebności występowały luki pozorne, powstałe wskutek pojawienia się nowych potrzeb, przede wszystkim po stronie przedsiębiorców infrastrukturalnych. Sytuacja drugiej strony, czyli właścicieli nieruchomości obciążonych, była uregulowana prawem rzeczowym, wspartym orzecznictwem i doktryną, tworzącymi razem system ochrony prawa własności.

Nasuwa się jednak pytanie, czy ingerencja ustawodawcy za pomocą instrumentów normotwórczych, której efektem jest służebność przesyłu w kształcie nadanym ustawą z dnia 30 maja 2008 r. , była konieczna. Pytanie jest tym bardziej uzasadnione, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego zasadnie przyjmuje się, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. możliwe było obciążenie nieruchomości służebnością gruntową odpowiadającą swą treścią służebności przesyłu .

W warunkach swoistej inflacji przepisów prawa pogląd, że każda decyzja ustawodawcy dotycząca wprowadzenia nowej instytucji prawa jest zasadna, należy ocenić jako dyskusyjny. Nadmiar przepisów może być uznany za wadę systemu prawa. Pojawienie się problemów w realizacji inwestycji infrastrukturalnych koniecznych dla zapewnienia bezpieczeństwa konsumentów wymagało ingerencji ustawodawcy. Wkraczanie ustawodawcy ze swoimi regulacjami ma ten skutek, że wyłącza mechanizmy samoregulacji i kreuje nowe problemy. To z kolei uzasadnia konieczność tworzenia nowej regulacji mającej łagodzić te problemy. Dowodzi tego kolejny projekt zmiany regulacji służebności przesyłu przygotowywany przez Ministerstwo Sprawiedliwości już po czterech latach od jej wprowadzenia do systemu prawa cywilnego.

Służebność przesyłu de lege lata nie odpowiada potrzebom wynikającym ze stosunków faktycznych. Ustawodawca pominął potrzeby w zakresie obiektywnego ustalania wartości świadczenia pieniężnego na poziomie akceptowalnym przez strony oraz uzyskania pewności dostępu do cudzych nieruchomości na trasie przebiegu inwestycji przesyłowych, co w obu przypadkach powinno być zrobione przed podjęciem decyzji inwestycyjnych. Ta materia, wobec nieskuteczności mechanizmów polubownych w warunkach konfliktu interesów, nadaje się do ingerencji ustawodawcy, który powinien ustalić kompromis lub, jeśli jest to niemożliwe, rozstrzygnąć władczo na rzecz tego interesu, który jest preferowany z racji wyższych niż tylko interes indywidualny.

W monografii przyjęto określony punkt widzenia, oparty na założeniu, iż interes publiczny może przeważać nad interesem prywatnym w zakresie inwestycji infrastrukturalnych. Przedsiębiorcę infrastrukturalnego powinno się uznać za eksponenta interesu publicznego i jego interes powinien przeważać nawet kosztem interesów indywidualnych właścicieli nieruchomości. Należy w tym miejscu należy wskazać na konstrukcję doktrynalną własności quasi-publicznej , która petryfikuje tendencję do ograniczania prawa własności prywatnej w szczególnych sytuacjach. Szczególną sytuacją jest budowa sieci infrastrukturalnej i mniejsze znaczenie ma wtedy brak przymiotu podmiotu publicznego (tym bardziej że państwo przeniosło na przedsiębiorców infrastrukturalnych obowiązki publicznoprawne, czyniąc z nich podmioty quasi-publiczne) czy też fakt, iż urządzenia przesyłowe są własnością pomiotu niepublicznego. W sferze gospodarczej i prawnej występują z coraz większym natężeniem zjawiska, które prowadzą do różnych form realizacji czy też zaspokajania interesów publicznych przez podmioty prywatne. Tej tendencji bardziej odpowiada konstrukcja służebności interesu publicznego lub konstrukcja korytarzy przesyłowych. W przypadku zbiegu interesów publicznego i prywatnego służebność przesyłu w obecnej postaci nie uwzględnia nadrzędności interesu publicznego. Jest ona skonstruowana w tradycyjny sposób, oparty na równowadze interesów właściciela nieruchomości (konieczność ochrony jego prawa) i przedsiębiorców inwestujących w infrastrukturę w ramach ciążących na nich obowiązków związanych z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych. Należy przyjąć, że w przypadku sieciowych inwestycji infrastrukturalnych dopuszczalne jest preferowanie przedsiębiorcy infrastrukturalnego w imię nadrzędnego wobec indywidualnego prawa własności interesu zbiorowego. Na takiej preferencji opiera się proponowana na poziomie doktryny służebność interesu publicznego.

Niemniej w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej uznano, że rozwiązaniem problemów wynikających z pozyskiwania nieruchomości prywatnych dla potrzeb inwestycji infrastrukturalnych będzie możliwość umownego ustanowienia służebności przesyłu i ewentualne dochodzenie na drodze sądowej ustanowienia służebności przesyłu. Taki skutek można było osiągnąć bez zmian ustawowych.

Stan prawny przed 30 maja 2008 r. również nie zapewniał realizacji pominiętych przez ustawodawcę potrzeb inwestorskich. Ingerencja ustawodawcy powinna jednak być poprzedzona prawidłową identyfikacją potrzeb inwestorskich i wtedy byłaby uzasadniona. Brak regulacji problemów faktycznych wynikających z prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych powoduje, że nowe przepisy przyczyniają się raczej do inflacji prawa, aniżeli zapewniają ramy prawne dla skutecznej działalności społecznie pożądanej.

Petryfikacja ustaleń orzecznictwa skutkuje każdorazowo historycznym pytaniem, czy wcześniejsza wykładnia sądowa była nieprawidłowa? Biorąc pod uwagę rozstrzygnięcie ustawowe, można uznać postawione pytanie za nieaktualne, pomijając okoliczność, że w odpowiedzi można by stwierdzić, iż w stanie prawnym przed nowelizacją egzegeza wymagała zastosowania wykładni ponadjęzykowej , natomiast de lege lata wystarczy wykładnia językowa, aby sformułować treść normy prawnej.

Natomiast co do dokonanych zmian można wyrazić pogląd doktrynalny, że nie były one konieczne, a w każdym razie nie spowodowały istotnej i korzystnej zmiany sytuacji prawnej przedsiębiorców infrastrukturalnych. Dużym utrudnieniem dla autora jest monograficzne przedstawienie instytucji prawnej, której poszczególne rozwiązania są, w jego ocenie, wadliwe i przez to nie służą potrzebom beneficjentów nowej instytucji, którymi są przedsiębiorcy infrastrukturalni realizujący cele publiczne.

Nie zmienia to jednak faktu, że w systemie prawa pojawiła się nowa jakość, tworząc materię dla rozważań teoretycznych i praktycznych. Służebność przesyłu jest częścią systemu prawa, regulowaną nie tylko przez nowe przepisy, ale także z odpowiednim stosowaniem innych przepisów kodeksu cywilnego. Tworzy to materię dla wykładni systemowej z wykorzystaniem związanych z tymi przepisami orzecznictwa i doktryny.

Służebność przesyłu nie jest objęta zakresem prawa Unii Europejskiej , zatem ustawodawca narodowy miał większą swobodę w kreowaniu treści przepisów prawa wewnętrznego. Nadto można stwierdzić, że regulacja służebności przesyłu spełnia wymagania przewidziane dla dopuszczalnej ingerencji państwa w prawo własności sformułowane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W prawie unijnym przyjęto zasadę zakazu ingerencji Unii w przepisy prawa krajowego państw członkowskich regulujące systemy prawa własności. Normatywny wyraz tej zasadzie nadał przepis art. 295 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE) . Nie ma zatem norm traktatowych regulujących kwestie prawa do własności, a ochrona prawa własności w porządku prawnym Wspólnoty opiera się na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz) oraz orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Orzecznictwo uznaje, że ingerencja państwa jest zgodna z Konwencją, gdy dokonano jej bez naruszania prawa, w celu realizacji interesu publicznego oraz z poszanowaniem zasad prawa międzynarodowego .

Rozdział I książki poświęcony jest zagadnieniom wstępnym, ratio legis służebności przesyłu. Te pierwsze obejmują pojęcie i podstawowe cechy służebności przesyłu. Ratio legis zostało przedstawione przez pryzmat potrzeb przedsiębiorców infrastrukturalnych. W tym rozdziale znalazły się również odniesienia do prawa rzymskiego. Służebność przesyłu należy do służebności gruntowych, które swoje początki mają już w starożytnym Rzymie. Rozdział zamyka kwestia funkcji służebności przesyłu, analizowana w kontekście dedykowania służebności przesyłu wyłącznie dla potrzeb obrotu gospodarczego. Rozdział II zawiera systemową analizę służebności przesyłu na tle innych służebności gruntowych, ze szczególnym uwzględnieniem specyficznej służebności przesyłu uregulowanej w przepisach ustawy o lasach. Uwzględniono również instytucję prawa administracyjnego, zwaną nieprawidłowo „służebnością ustawową”, oraz umowę przyłączeniową, uregulowane w przepisach pozakodeksowych. Pozornie regulacja kodeksowa służebności przesyłu może wydawać się skromna, jeśli wziąć pod uwagę zaledwie cztery artykuły regulujące bezpośrednio tę instytucję. Bliższa analiza pozwala jednak stwierdzić, iż szereg przepisów prawa rzeczowego stosuje się albo wprost, albo odpowiednio również do służebności przesyłu, zatem aktualnie obowiązująca regulacja prawna obejmuje zdecydowanie więcej przepisów prawa. Kwestią istotną dla oceny służebności przesyłu jest charakter prawny przepisów regulujących, innymi słowy, pytanie, na ile te przepisy są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a na ile dopuszczalne jest kształtowanie treści stosunku prawnego służebności przesyłu poprzez czynności prawne. Ustalenia doktrynalne w tym zakresie zawarte są również w rozdziale II. Rozdział III zawiera rozważania dotyczące zagadnień podmiotowych i przedmiotowych służebności przesyłu. W rozdziale IV analizowane są specyficzne elementy służebności przesyłu, tj. odmowa ustanowienia służebności przesyłu i względne uprawnienie do wynagrodzenia. De lege lata służebność przesyłu może być ustanowiona na podstawie umowy, poprzez zasiedzenie oraz w orzeczeniu sądowym i decyzji administracyjnej. Specyfika każdego z tych źródeł ustanowienia służebności przesyłu jest omówiona w rozdziale V. Rozdział VI zawiera ustalenia dotyczące wygaśnięcia służebności przesyłu poprzez niewykonywanie, zrzeczenie, konfuzję i wywłaszczenie.

Obok cywilnego prawa materialnego wpływ na ustanowienie i funkcjonowanie służebności przesyłu ma również cywilne prawo procesowe. Mimo zasadniczych obiekcji autora do nadmiernej, czasem kosztem prawa materialnego, roli prawa procesowego w ogóle, nie można pominąć w monografii poświęconej służebności przesyłu norm prawa procesowego, które znajdują zastosowanie w postępowaniach o ustanawianie służebności przesyłu. Temu zagadnieniu poświęcony jest osobny rozdział (VII), obejmujący postępowanie w sprawie ustanowienia, postępowanie w sprawie zasiedzenia i postępowanie wieczystoksięgowe. Ostatni rozdział – VIII – zawiera uwagi de lege ferenda. Praca zakończona jest podsumowaniem, w którym przedstawiono nowe tendencje określane w doktrynie jako rozwój własności quasi-publicznej z elementami prywatnymi i publicznymi. Rozwój tej tendencji prowadzić będzie w ogólności do zaniku dychotomicznego podziału na własność prywatną i publiczną, a w szczególności do ograniczania w większym zakresie niż ma to miejsce obecnie uprawnień właściciela nieruchomości w imię nadrzędnych interesów ponadjednostkowych.

Monografia ma charakter analitycznego studium prawno-dogmatycznego wybranych zagadnień nowej instytucji prawnej. W ograniczonym zakresie wykładnia przepisów opiera się na koncepcji derywacyjnej.

Przywołane i poddane analizie są przepisy regulujące bezpośrednio służebność przesyłu oraz stosowane wprost lub odpowiednio przepisy regulujące inne instytucje prawne. Monografia nie ma waloru podręcznika, niemniej w części ma charakter sprawozdający. Pozwoliło to na prowadzenie analizy naukowej nowej instytucji prawnej w kontekście potrzeb faktycznych i na tle dotychczasowej regulacji systemowej. Szczególnie ważne (w niektórych przypadkach kosztem wypowiedzi doktrynalnych, z tej racji, że wykładnia sądowa zawsze prowadzi do odkodowania normy prawnej w przeciwieństwie do wykładni doktrynalnej, której celem nie musi być ostateczne odkodowanie normy prawnej ) miejsce zajmuje analiza orzecznictwa przed nowelizacją i po.

Na tej podstawie możliwe było przyjęcie tezy, że wprowadzenie służebności przesyłu w kształcie nadanym ustawą nowelizującą z dnia 30 maja 2008 r. nie rozwiązało tych problemów faktycznych inwestycji przesyłowych, których nie można byłoby rozwiązać w oparciu o stan prawny sprzed nowelizacji kodeksu cywilnego. Ten stan prawny i oparte na nim orzecznictwo pozwalały na tworzenie instytucji umożliwiających korzystanie z cudzej nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych na potrzeby inwestycji infrastrukturalnych zarówno w formule dobrowolnej, poprzez umowę, jak i niedobrowolnej, poprzez orzeczenie sądowe lub decyzję administracyjną.

Decyzja ustawodawcy uregulowania kwestii korzystania z cudzej nieruchomości przez przedsiębiorców infrastrukturalnych za pomocą nowego instrumentu prawnorzeczowego jest prawidłowa. Oparcie uprawnienia do korzystania z cudzej nieruchomości na stosunku obligacyjnym nie zapewniałoby stabilności i odpowiedniej długotrwałości stosunkowi prawnemu właściciela lub użytkownika wieczystego i przedsiębiorcy infrastrukturalnego. Każda zmiana właściciela lub użytkownika wieczystego w wyniku przeniesienia prawa własności lub użytkowania wieczystego wymagałaby ponownego negocjowania warunków nowej umowy. Uniemożliwiałoby to również ustalenie relacji nakładów na inwestycję i czasu zwrotu tych nakładów w feasiblity study.

Wątpliwości budzą natomiast poszczególne rozwiązania, w szczególności wprowadzenie sądowego trybu ustanawiania służebności przesyłu. Udział sądu w tworzeniu ograniczonego prawa rzeczowego uregulowany był w kodeksie cywilnym przed nowelizacją z dnia 30 maja 2008 r.

Akceptując preferencje dla rozwiązań prawnorzeczowych, należałoby zaproponować na gruncie doktrynalnym modyfikację niektórych rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę. Monografia zawiera propozycję uregulowania korzystania z cudzej nieruchomości opartą na konstrukcji interesu publicznego jako przesłanki powstania ex lege służebności gruntowej, o treści analogicznej do służebności przesyłu. W tej części wykorzystano dane i rezultaty analiz stanów faktycznych uzyskane przez autora w trakcie prac nad projektem regulacji prawnej służebności interesu publicznego, zamówionym przez Izbę Gospodarczą Gazownictwa występującą w imieniu szeregu wiodących przedsiębiorstw infrastrukturalnych.

Prawno-dogmatyczny charakter pracy zawęża materiał badawczy do prawa obowiązującego. Jednak wybrane kwestie są analizowane również w oparciu o prace projektowe dotyczące zmian w regulacji kodeksowej służebności przesyłu, prowadzone przez Ministerstwo Sprawiedliwości, oraz projekt nowej ustawy o korytarzach przesyłowych.

Monografia uwzględnia stan prawny na dzień 28 lutego 2014 r.