Romańska Marta, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych

1. Państwo prawa to państwo, które gwarantuje swoim obywatelom prawo do sądu. Dążenia do objęcia kontrolą sądową działań administracji zawsze służyły urzeczywistnieniu idei państwa prawa, a instytucja sądowej kontroli administracji, aktualnie znana wszystkim porządkom prawnym państw demokratycznych, jest formą realizacji tej idei . Kontrola administracji przez sądy (bez względu na to, czy kompetencję tę realizują organy działające w systemie sądów powszechnych czy specjalnych) została przewidziana dla badania legalności działania administracji . Zaakcentowanie czynnika miejsca i czasu jest jednak o tyle istotne, że instytucja sądowej kontroli administracji zmienia się wraz z przemianami ustrojowymi jakim podlega państwo. W konkretnym momencie - tak jak każda instytucja prawna - powinna ona służyć realizacji tych zasad, które w ramach porządku prawnego uznane są za nadrzędne oraz zaspakajać potrzeby społeczne, z uwagi na które została ustanowiona. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej w systemie prawnym obowiązuje wprawdzie zasada supremacji prawa wspólnotowego , ale prawo to nie określa struktury sądownictwa państw członkowskich, a z art. 234 TWE wywodzi się zasadę autonomii organizacyjnej wymiaru sprawiedliwości.

Zakres przedmiotowy prawa do sądu realizowanego przed sądami administracyjnymi, sposób realizacji tego prawa oraz rodzaje orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne zostały oznaczone w kolejno obowiązujących ustawach regulujących procedurę sądowoadministracyjną i precyzujących kategorie spraw rozpoznawanych przez te sądy. Skutki, jakie prawo wiąże z wydaniem konkretnych orzeczeń przez sądy administracyjne, muszą być ustalane na podstawie wyników analizy uregulowań ustawowych poświęconych tej problematyce. Jak zauważył Z. Kmieciak , jednym z warunków efektywności sądowej kontroli administracji jest ukształtowanie odpowiednich instrumentów udzielanej ochrony prawnej, pozwalających na osiągnięcie jej celów. W pkt 87 noty objaśniającej do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy Rec (2004) 20 z 15 grudnia 2004 r. o sądowej kontroli aktów administracyjnych wskazano, że sąd powinien mieć możliwość podejmowania „środków niezbędnych dla przywrócenia sytuacji zgodności z prawem” . Rekomendacja nie wypowiada się w tej materii bardziej szczegółowo, pozostawiając ustawodawstwu i praktyce poszczególnych krajów dobór środków ochrony mających służyć urzeczywistnieniu przyjętego założenia. Sądy realizują powierzone im zadania przez wydawanie orzeczeń i z tej przyczyny sformułowanie wniosków co do tego, czy sąd administracyjny dysponuje odpowiednimi środkami „dla przywrócenia sytuacji zgodności z prawem” wymaga przeanalizowania unormowań, które odnoszą się do uprawnień sądu w zakresie rozpoznania sprawy i orzekania oraz tych przepisów prawa, które z wydaniem orzeczenia wiążą rozmaite skutki .

Jeszcze w okresie, gdy przedmiotem sądowej kontroli mogły być wyłącznie decyzje administracyjne, T. Woś zauważył, że problematyka skutków orzeczeń sądów administracyjnych w sprawach wywołanych skargami na decyzje wymaga opracowania i to nie tylko ze względu na specyficzne cechy odróżniające je od orzeczeń sądów powszechnych, ale także z uwagi na niesprecyzowanie sposobu ujmowania skuteczności orzeczeń sądowych. Celem takich badań powinno być uchwycenie różnic pomiędzy oddziaływaniem w obrocie orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne i orzeczeń wydawanych przez sądy powszechne, ale też wskazanie na specyfikę skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych . W ciągu ostatnich dwudziestu lat znacząco rozszerzył się zakres spraw, w których sąd administracyjny wydaje orzeczenia, co może oznaczać, że zwiększyły się też i uległy dywersyfikacji płaszczyzny oddziaływania orzeczeń sądów administracyjnych.

W niniejszej pracy podjęto próbę odpowiedzi na pytania: 1) jakie skutki wywołują poszczególne rodzaje orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne i czy skutki te można uporządkować na podstawie właściwego im zakresu oddziaływania według stosowanych w nauce od lat kryteriów, 2) czy możliwe do wyróżnienia obszary oddziaływania orzeczeń są jednakowe dla wszystkich rodzajów orzeczeń, a jeśli nie, to jakie czynniki decydują o różnicach pomiędzy płaszczyznami ujawniania się skutków poszczególnych orzeczeń, 3) czy uzasadnione jest używanie określenia „wykonanie” orzeczenia sądowego w odniesieniu do orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne i na czym to wykonanie orzeczeń polega.

2. W nauce procedury sądowoadministracyjnej oraz w orzecznictwie problematyka skutków wprowadzonych przez orzeczenia sądów administracyjnych nie jest jednolicie postrzegana, choć spore znaczenie dla jej zbadania i objaśnienia mają opracowania, w których został podjęty temat prawomocności orzeczeń sądów administracyjnych i ich skutków, które należy łączyć z tą instytucją w jej normatywnym kształcie wyznaczonym brzmieniem art. 168-171 p.s.a. . Trzeba jednak zauważyć, że ustawodawca wiąże powstanie niektórych skutków orzeczeń sądowych już z samym ich wydaniem, a o tym, którym spośród prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych należy przypisać skutek w postaci powagi rzeczy osądzonej decyduje okoliczność, czy zawierają w sobie wypowiedź o tym, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie. O szczegółowej treść powagi rzeczy osądzonej (negatywnego skutku prawomocności) i jej granicach oraz o tym, jaki jest zakres wiązania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (pozytywny skutek prawomocności) decyduje charakter sprawy sądowoadministracyjnej rozstrzygniętej przez sąd. Inne skutki w obrocie prawnym powoduje wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę na decyzję, a inne - wyrok tego sądu oddalający skargę na postanowienie wydane w postępowaniu jurysdykcyjnym, choćby oba były prawomocne, a zatem korzystały zarówno z powagi rzeczy osądzonej, jak i mocy wiążącej właściwej prawomocnym orzeczeniom.

Sygnalizowane problemy sprawiają, że rozważania należało rozpocząć od wyjaśnienia, w jakim znaczeniu w pracy będą używane pojęcia „skutki orzeczenia”, „skuteczność orzeczenia” oraz w jakiej relacji pojęcia te pozostają do instytucji prawomocności orzeczeń sądów administracyjnych (rozdz. I). Szczegółową analizę skutków powodowanych w obrocie prawnym przez orzeczenia sądów administracyjnych poprzedzono wskazaniem na poszczególne kategorie orzeczeń wydawanych przez te sądy. Orzeczenia te zostały podzielone na grupy według kryterium formy zewnętrznej narzuconej orzeczeniu przepisami proceduralnymi, rodzaju rozstrzyganej sprawy, relacji do przedmiotu postępowania, wypełnianej funkcji, relacji do skargi i kontrolowanego działania oraz według instancji, w której zapadają (rozdz. II). W dalszej kolejności należało wskazać na to, jakie warunki muszą być spełnione dla zaistnienia orzeczenia w obrocie prawnym, jako zdarzenia powodującego skutki. Obowiązujące prawo łączy powstanie skutków wywoływanych przez poszczególne rodzaje orzeczeń - co do zasady - z momentem, gdy staną się one prawomocne, albo - rzadziej - już z samym momentem wydania orzeczenia (rozdz. III). Do tego kryterium nawiązano w ramach szczegółowej analizy zakresów i płaszczyzn ujawniania się skutków orzeczeń sądów administracyjnych. Prawomocne, jak i nieprawomocne orzeczenia tych sądów mają sobie właściwy zakres oddziaływania w czasie, w wyznaczonych przez ustawodawcę granicach podmiotowych i w granicach przedmiotowych determinowanych charakterem analizowanego rozstrzygnięcia. Poszczególne płaszczyzny ujawniania się skutków orzeczeń sądów administracyjnych zostały przeanalizowane na wyróżnianych w nauce obszarach ich oddziaływania, a mianowicie w postępowaniu sądowoadministracyjnym i poza tym postępowaniem, w odniesieniu do tego działania administracji, które było przedmiotem sądowej kontroli oraz w odniesieniu do postępowania, w którym skontrolowane działanie zostało podjęte. Zbadano także skutki orzeczeń sądów administracyjnych dla innych niż bezpośrednio skontrolowane działań administracji oraz dla postępowań w innych sprawach. Pracę zamykają rozważania zmierzające do ustalenia, czy w odniesieniu do orzeczeń sądów administracyjnych można używać określenia „wykonalne”, a jeśli tak, to w jaki sposób manifestuje się ta właściwość orzeczeń sądów administracyjnych, czyli kto i w jaki sposób miałby te orzeczenia wykonywać oraz jakie skutki wiąże ustawodawca z ich „niewykonaniem” (rozdz. VI).

3. Z samej lektury tekstów ustaw dotyczących sądowej kontroli administracji wynika, że w większości aktów prawnych poświęconych tej problematyce ustawodawca nie definiuje wszystkich używanych przez siebie pojęć, stosując je bez bliższego uściślenia bądź w znaczeniu przyjętym powszechnie, bądź w znaczeniu ustalonym w nauce. Z tej przyczyny dla udzielenia odpowiedzi na postawione pytania przeanalizowano wypowiedzi doktryny na temat sposobu wykładni pojęć używanych przez ustawodawcę w celu stwierdzenia, czy mają one ustalone definicje - jeśli nie w języku potocznym, to w nauce prawa administracyjnego - a zatem, czy można je w sposób niewątpliwy oznaczyć na gruncie ustaw dotyczących sądowej kontroli administracji. Oczywiście, brak takich definicji lub ich płynność stwarza stan niepewności prawa, rodzi też wątpliwości co do tego, w jaki sposób manifestuje się skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, jak równieź może wywołać niepewność, czy na gruncie konkretnego stanu faktycznego podmiot potencjalnie uprawniony realnie uzyska ochronę sądową.

W pracy wykorzystano dorobek nauki prawa procesowego - administracyjnego, sądowoadministracyjnego i cywilnego, a podstawową metodą wykorzystaną przy jej tworzeniu była analiza prezentowanych instytucji znanych procedurze sądowoadministracyjnej na tle literatury przedmiotu, w tym literatury prawnoporównawczej, uzupełniona o metodę dedukcyjną. Charakter badanego zagadnienia i jego silne związki z praktyką stosowania procedury sądowoadministracyjnej uzasadniały odwołanie się do orzecznictwa i do sposobu postrzegania poszczególnych zagadnień podejmowanych w praktyce sądowej. Przyjmowane w nauce koncepcje teoretyczne zwykle mają bowiem jakieś odzwierciedlenie praktyczne, czego ilustracją mogą być wybrane orzeczenia sądu administracyjnego.