Banaszewska Anna, Skarga na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej jako środek ochrony prawnej w systemie zamówień publicznych

Na system zamówień publicznych składa się zespół norm dotyczących zawierania odpłatnych umów pomiędzy dysponentami środków publicznych a podmiotami ubiegającymi się o uzyskanie zamówienia. Regulacje te przyczyniać się mają do racjonalnego wydatkowania środków publicznych i efektywnej realizacji zadań publicznych. Z tego względu zawarcie umowy o zamówienie publiczne poprzedzone jest sformalizowanym postępowaniem, którego celem jest wyłonienie oferty wykonawcy dającego gwarancję należytego oraz terminowego wykonania zamówienia.

Zamawiający, jako organizator postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, dysponuje szeroką gamą uprawnień, stawiającą go w uprzywilejowanej względem konkurujących oferentów pozycji. Nie oznacza to jednak, że może on swobodnie podejmować działania zmierzające do wyboru najkorzystniejszej oferty. Wręcz przeciwnie, zobligowany jest przestrzegać określonych w ustawie zasad i trybów udzielania zamówień publicznych. Postępowanie o udzielenie zamówienia powinno się odbywać w warunkach uczciwej konkurencji, z poszanowaniem zasad: równego traktowania wykonawców, proporcjonalności, przejrzystości i jawności. Należyte urzeczywistnienie przepisów z zakresu zamówień publicznych nie byłoby możliwe bez mechanizmów realnej kontroli. Organy publicznego nadzoru nad rynkami zamówień publicznych ani organy sprawujące nadzór nad poszczególnymi instytucjami zamawiającymi nie są w stanie zagwarantować efektywnego przestrzegania przepisów prawa zamówień publicznych . Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma przyznanie wykonawcom zainteresowanym uzyskaniem zamówienia oraz innym wskazanym w ustawie podmiotom instrumentów pozwalających na kwestionowanie czynności albo zaniechań zamawiającego podejmowanych na etapie poprzedzającym zawarcie umowy w przedmiocie zamówienia publicznego. Instrumenty te, określane mianem środków ochrony prawnej, znalazły uregulowanie w dziale VI ustawy z 29.01.2004 r. – Prawo zamówień publicznych oraz w rozdziale 10 ustawy z 21.10.2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi .

Środki ochrony prawnej w systemie zamówień publicznych należy rozpatrywać w świetle aktów normatywnych prawa unijnego, które wyznaczyły prawodawcom krajowym określone wymogi dotyczące procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych i ich efektywności. Priorytetowe znaczenie w tym względzie mają: dyrektywa Rady 89/665/EWG z 21.12.1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane , dyrektywa Rady 92/13/EWG z 25.02.1992 r. koordynująca przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i telekomunikacji oraz nowelizująca je dyrektywa 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 11.12.2007 r. zmieniająca dyrektywę Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych .

Regulacje unijne w znacznym stopniu wpłynęły na krajowe uregulowanie środków ochrony przed niezgodnymi z prawem zachowaniami zamawiającego. W świetle dyrektyw odwoławczych wybór instytucji, na forum której przeprowadzana będzie kontrola zgodności z prawem czynności podejmowanych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, pozostaje w gestii państw członkowskich . Jeżeli jednak rozpatrywanie odwołań od niezgodnych z prawem czynności powierzone zostanie organom odwoławczym niebędącym sądami, to rozstrzygnięcia takiego organu muszą podlegać zaskarżeniu do sądu lub innego organu będącego sądem w rozumieniu art. 267 TFUE. Problematyka dotycząca sposobu ukształtowania modelu środków odwoławczych w innych systemach prawnych znacząco wykracza poza obszar badawczy niniejszej publikacji, który koncentruje się na polskich regulacjach.

Na rodzimy system środków ochrony prawnej przysługujących w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego składają się odwołanie wnoszone do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej oraz skarga do sądu okręgowego na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Instrumenty te pozwalają na skorygowanie uchybień zamawiającego jeszcze w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, względnie postępowania o zawarcie umowy koncesji.

Zasadniczą funkcją postępowań wywołanych skorzystaniem ze środków ochrony prawnej jest kontrola legalności zaskarżonej czynności zamawiającego. Wyłącznym powodem uzasadniającym skorzystanie ze środków ochrony prawnej nie może jednak być sama tylko chęć uzyskania ogólnej zgodności działań zamawiającego z prawem. Co do zasady niezbędne jest, by odwołujący wykazał istnienie materialnoprawnych przesłanek środków ochrony prawnej, określonych w art. 179 ust. 1 p.z.p. i art. 54 ust. 1 u.u.k.r.b.u., a mianowicie: naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy, interesu w uzyskaniu zamówienia bądź w zawarciu umowy koncesji, poniesienia lub możliwości poniesienia szkody w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy.

Przedmiotem niniejszej monografii jest analiza unormowań dotyczących skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Skarga ta stanowi środek prawny umożliwiający kwestionowanie orzeczenia wydanego przez Krajową Izbę Odwoławczą niezależnie od formy, w jakiej zostało wydane. Jednocześnie zapewnia stronom i uczestnikom postępowania odwoławczego realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu oraz prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Odwołanie i skarga pozostają w ścisłym związku proceduralnym. Ów związek narzuca konieczność podjęcia rozważań dotyczących odwołania i przebiegu postępowania odwoławczego, ze szczególnym uwzględnieniem instytucji wywołujących skutki procesowe w postępowaniu sądowym. Nieodzowne było również poczynienie uwag co do statusu Krajowej Izby Odwoławczej jako organu właściwego do rozpoznawania odwołań. Izba, mimo pełnienia funkcji orzeczniczych, nie może być uznana za sąd. Ma to istotne implikacje dla określenia charakteru skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej i postępowania wywołanego jej wniesieniem.

Zasadniczym celem pracy, w oparciu o gruntowną, dogmatyczną metodę, jest klasyfikacja skargi jako procesowego środka ochrony prawnej w systemie zamówień publicznych. Nie byłaby ona możliwa bez dokonania analizy problemów wiążących się z rozpoznawaniem skargi przez sądy okręgowe. Zawarta w przepisach p.z.p. regulacja dotycząca skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej i postępowania wywołanego jej wniesieniem nie ma charakteru kompleksowego. Sformułowane w art. 198a ust. 2 p.z.p. odesłanie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu zainicjowanym skargą przepisów ustawy z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego o apelacji w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach p.z.p. rodzi szereg wątpliwości interpretacyjnych o praktycznej doniosłości, skutkujących rozbieżnościami w orzecznictwie sądów okręgowych.

Problematyka skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej jest zagadnieniem, które dotychczas nie doczekało się monograficznego opracowania. Do tej pory była ona podejmowana przede wszystkim przez przedstawicieli doktryny publicznego prawa gospodarczego, brak natomiast opracowań z perspektywy nauki prawa procesowego. Skłoniło mnie to do podjęcia tego tematu celem ustalenia, czy obowiązujące regulacje prawne dotyczące skargi zapewniają uczestnikom rynku zamówień publicznych skuteczną ochronę prawną.

Odnosząc się do konstrukcji pracy, należy wskazać, że składa się ona z sześciu rozdziałów. W pierwszym z nich omówione zostały: istota, cele i funkcje zamówień publicznych. Ponadto przedstawiono, jak kształtowały się, a następnie ewoluowały krajowe regulacje dotyczące zamówień publicznych oraz wskazano źródła prawa zamówień publicznych. Najistotniejsze rozważania tego rozdziału koncentrują się wokół próby określenia charakteru norm prawnych składających się na system zamówień publicznych. W doktrynie sporne jest, czy regulacja postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz umów zawieranych między zamawiającym a wykonawcą przynależy do prawa prywatnego czy też publicznoprawnego, co nie pozostaje bez wpływu na sposób dokonywania ich wykładni.

Rozdział drugi poświęcono problematyce ochrony prawnej udzielanej uczestnikom rynku zamówień publicznych ze szczególnym uwzględnieniem sposobu rozwiązywania sporów przedumownych z zakresu zamówień publicznych. Poczynione w tym zakresie rozważania odnoszą się do przepisów Konstytucji dotyczących prawa do sądu, sprawowania wymiaru sprawiedliwości, dopuszczalności drogi sądowej oraz możliwych ustawowych ograniczeń w tym zakresie. Przedstawiono ewolucję regulacji dotyczących środków ochrony prawnej w reżimie zamówieniowym oraz koncesyjnym. Odniesienia do poprzednio obowiązujących unormowań mają kluczowe znaczenie dla zrozumienia obecnie obowiązujących rozwiązań i oceny efektywności ochrony prawnej udzielanej uczestnikom rynku zamówień publicznych. Wskazać należy, że spór dotyczący usytuowania prawa zamówień publicznych w porządku prawnym do niedawna znajdował odzwierciedlenie w sposobie udzielania ochrony prawnej podmiotom angażującym się we współpracę z sektorem publicznym. Ustawodawca w nieuzasadniony sposób różnicował sytuację podmiotów ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego i podmiotów ubiegających się o zawarcie umowy koncesji. Oprócz środków ochrony prawnej sensu stricto w rozdziale drugim omówione zostały także inne środki prawne służące ochronie interesów wykonawców i zamawiających. Przyjmując, że inne podejście mogłoby prowadzić do powtórzeń, w rozdziale tym dokonano również analizy materialnoprawnych przesłanek wspólnych obu środkom ochrony prawnej, decydujących o zasadności odwołania i skargi.

Rozdział trzeci zawiera charakterystykę Krajowej Izby Odwoławczej i jej statusu zarówno w świetle prawa krajowego, jak i prawa unijnego. Omówiono także sposób procedowania i wyrokowania przez Izbę.

W rozdziale czwartym podjęto problematykę dotyczącą zaskarżalności orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, w sposób szczególny skupiając się na zaskarżalności orzeczeń Krajowej Izby Odwoławczej w świetle art. 78 i art. 176 Konstytucji. Następnie dokonano oceny charakteru prawnego skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej.

Materią rozdziału piątego jest zagadnienie dopuszczalności skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Analizie poddano kolejno: legitymację do zaskarżenia orzeczenia wydanego przez Krajową Izbę Odwoławczą, zakres przedmiotowy skargi, interes w zaskarżeniu orzeczenia, zachowanie terminu oraz wymogów formalnych i fiskalnych skargi.

Rozważania zawarte w rozdziale szóstym koncentrują się na zagadnieniach związanych z postępowaniem przed sądem okręgowym. Omówiono właściwość sądu, wstępne badanie skargi oraz przebieg postępowania toczącego się w wyniku wniesienia skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Przedstawiono rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać sąd okręgowy po rozpoznaniu skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Wywód ten uzupełniono o uwagi dotyczące postępowania zabezpieczającego oraz zaskarżania orzeczeń wydawanych przez sąd okręgowy.

Podstawową metodą badawczą wykorzystaną w pracy jest metoda formalno-dogmatyczna. Wykorzystano również metodę historyczno-prawną. Charakter omawianej problematyki wymagał szerokiego wykorzystania orzecznictwa. Analizie poddano dorobek orzeczniczy: Krajowej Izby Odwoławczej, sądów powszechnych, ze szczególnym uwzględnieniem orzecznictwa sądów okręgowych wydawanych w wyniku rozpatrzenia skarg na orzeczenie KIO, a także sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Monografia uwzględnia stan prawny na dzień 20.03.2018 r. Stanowi ona uaktualnioną wersję rozprawy doktorskiej przygotowanej pod kierunkiem Pani prof. dr hab. Elwiry Marszałkowskiej-Krześ i obronionej w dniu 12.10.2017 r. na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego.

W tym miejscu chciałabym serdecznie podziękować wszystkim, którzy przyczynili się do powstania tej pracy. Przede wszystkim składam wyrazy wdzięczności Pani Promotor – prof. dr hab. Elwirze Marszałkowskiej-Krześ, za poświęcony mi czas, opiekę naukową i okazaną życzliwość. Podziękowania należą się także recenzentom pracy – Pani prof. US dr hab. Kindze Fladze-Gieruszyńskiej oraz Panu prof. UWr dr hab. Łukaszowi Błaszczakowi. Dziękuję również moim bliskim: Rodzicom – Jadwidze i Zbigniewowi, a także: Mai, Suchcie, Izie, Kornelii, Malwinie, Darkowi i Harry'emu, którzy byli dla mnie ogromnym wsparciem i wykazali się niezwykłą cierpliwością.

Anna Banaszewska

Wrocław, marzec 2018 r.