Knysiak-Molczyk Hanna, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym

System sądowej kontroli administracji publicznej funkcjonujący w Polsce od 1980 r. opierał się na zasadzie jednoinstancyjności, ukształtowanej na wzór austriacki, a realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny z siedzibą w Warszawie, działający również przez ośrodki zamiejscowe. Zasadę, iż postępowanie sądowe, w tym także sądowoadministracyjne, powinno być co najmniej dwuinstancyjne, wprowadziła Konstytucja RP w art. 176 ust. 1. Zasada powyższa stanowi podstawową, konstytucyjną zasadę wymiaru sprawiedliwości. Jej realizacja była zatem priorytetem dla reformy sądownictwa administracyjnego, oznaczającej rewolucję w dotychczasowym systemie sądowej kontroli administracji publicznej. O ile bowiem w systemie sądownictwa powszechnego w Polsce instancyjność jest instytucją zakorzenioną w świadomości społecznej i utrwaloną historycznie, o tyle dla sądownictwa administracyjnego jest ona zjawiskiem nowym, choć niezupełnie nieznanym, ale z pewnością nieco zapomnianym, a co za tym idzie wymagającym zaakceptowania, utrwalenia i niejako „wrośnięcia” w system prawny.

Przepis przejściowy Konstytucji RP (art. 236 ust. 2) odroczył realizację zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego w odniesieniu do postępowania przed sądami administracyjnymi, nakazując uchwalenie ustaw wprowadzających w życie art. 176 ust. 1 Konstytucji RP przed upływem pięciu lat od daty jej wejścia w życie, to jest przed 17 października 2002 r. Ustawodawca wywiązał się z powyższego zadania, uchwalając ustawy: z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczające kształt organizacyjny sądownictwa administracyjnego i regulujące przebieg postępowania przed sądami administracyjnymi, które po prawie półtorarocznym okresie vacatio legis weszły w życie 1 stycznia 2004 r.

Tworząc powyższe ustawy, ustawodawca stanął przed niezwykle trudnym zadaniem - ukształtowania instancyjnego systemu sądownictwa administracyjnego, a w szczególności wyboru środka prawnego, który będzie służył realizacji zasady instancyjności. Nie mając w zasadzie własnych doświadczeń w tym zakresie na gruncie sądownictwa administracyjnego, ustawodawca mógł wykorzystać, odpowiednio dostosowując je do specyfiki postępowania przed sądami administracyjnymi, rodzime rozwiązania funkcjonujące w sądownictwie powszechnym lub sięgnąć do dorobku innych państw w zakresie budowy instancyjnego systemu sądowej kontroli administracji publicznej. Skorzystanie z doświadczeń innych państw (zarówno pozytywnych, jak i negatywnych) było uzasadnione również tym, iż Polska, jako członek Unii Europejskiej, jest zobowiązana do przestrzegania generalnych reguł tworzących standardy europejskie. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, iż model sądowej kontroli administracji nie jest determinowany żadną wiążącą Polskę umową międzynarodową, a w Europie - choć przeważa model instancyjności w postępowaniu sądowoadministracyjnym - dwuinstancyjność tego postępowania nie jest jednak regułą.

Dokonując wyboru modelu środka odwoławczego od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, ustawodawca miał do wyboru olbrzymią rozmaitość teoretycznych modeli, od modelu czystej apelacji do modelu czystej kasacji, z całą gamą modeli mieszanych, zdecydował się jednak na rozwiązanie z pozoru najprostsze - polegające na przetransponowaniu do ustawy regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi obowiązujących wówczas przepisów rozdziału 1 w dziale V tytułu VI księgi I Kodeksu postępowania cywilnego o kasacji w sądowym postępowaniu cywilnym, nieznacznie je modyfikując. Takie rozwiązanie bywa pozytywnie oceniane w doktrynie, gdyż „pozwala sięgnąć do bogatego dorobku nauki procesu cywilnego” oraz dorobku orzecznictwa Sądu Najwyższego . Nie można jednak zapominać o różnicach między postępowaniem cywilnym a sądowoadministracyjnym, jak również o tym, że powyższe przepisy o kasacji funkcjonowały w innym modelu instancyjności, postępowanie sądowe cywilne było bowiem trójinstancyjne, zaś środkiem odwoławczym od orzeczeń sądów pierwszej instancji była apelacja. Istniały zatem dwie instancje merytoryczne, rozpoznające sprawę w pełnym zakresie pod względem faktycznym i prawnym. Zadaniem trzeciej instancji było natomiast sprawowanie kontroli nad orzeczeniami instancji merytorycznych na żądanie stron.

Nie sposób także nie zwrócić uwagi na fakt, iż w procedurze cywilnej instytucja kasacji, na której modelu została oparta skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, została w radykalny sposób znowelizowana ustawą z 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych , na skutek czego utraciła w zasadzie charakter środka odwoławczego i w obecnym stanie prawnym nie można już mówić o trójinstancyjności sądowego postępowania cywilnego. Sąd Najwyższy przyjmuje bowiem skargę kasacyjną do rozpoznania tylko w tych przypadkach, gdy w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne, istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów, zachodzi nieważność postępowania lub skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona. Skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym ma obecnie charakter nadzwyczajnego środka prawnego pełniącego co do zasady funkcję ujednolicenia wykładni prawa.

Rodzi się zatem podstawowe pytanie - czy system instancyjności, oparty na modelu kasacyjnym w kształcie przejętym z postępowania sądowego cywilnego, jest optymalnym rozwiązaniem, zapewniającym realizację prawa do sądu w systemie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego? Aby jednak na to pytanie odpowiedzieć, należy dokonać gruntownej analizy instytucji skargi kasacyjnej z uwzględnieniem wszystkich jej aspektów, w szczególności w odniesieniu do kwestii realizacji prawa do sądu polegającego na dostępie do drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego nie jest co prawda uznawana za część składową prawa do sądu, jednak niewątpliwie wzmacnia to prawo i przesądza o sposobie jego realizacji . Konstytucja RP nie pozwala na żadne odstępstwa od zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, zatem środek odwoławczy służący jej realizacji powinien umożliwiać swobodny dostęp do sądu drugiej instancji. Czy zatem istotnie dostęp do drugiej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest nieograniczony, a jeśli takie ograniczenia istnieją, czy wpływają one na realizację prawa do sądu?

Udzielenie rzetelnej odpowiedzi na postawione wyżej pytania wymaga wielopłaszczyznowej analizy instytucji skargi kasacyjnej. W szczególności niezbędne staje się przedstawienie historycznego rozwoju instytucji zaskarżalności orzeczeń sądowych oraz sformułowanie definicji podstawowych pojęć, niezbędnych dla prowadzenia dalszych rozważań, takich jak: instancyjność, środek zaskarżenia, środek odwoławczy. Konieczne jest również dokonanie analizy podstaw prawnych dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego celem ustalenia podstawowych założeń, jakie musi spełniać skarga kasacyjna w tym postępowaniu. Ponieważ Polska nie jest samotną wyspą na mapie świata, a wręcz przeciwnie, funkcjonuje w ramach zjednoczonej Europy, nie sposób nie dostrzegać dorobku innych państw w zakresie sądowej kontroli administracji publicznej. Żaden system prawny nie jest idealny, jednakże sztuka legislacji polega także na przyswajaniu (transponowaniu) sprawdzonych, sprawnie funkcjonujących instytucji. Poczynione w pracy uwagi dotyczące innych funkcjonujących w Europie systemów sądowej kontroli administracji publicznej mają na celu wskazanie całej gamy istniejących możliwości w zakresie konstrukcji środków odwoławczych od orzeczeń sądów administracyjnych oraz bliższe zarysowanie tej tematyki na przykładach wybranych państw.

Instytucja skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym funkcjonuje już prawie siedem lat i mimo dużej liczby kontrowersyjnych zagadnień, jakie zaistniały od początku jej funkcjonowania, niniejsza praca stanowi jej pierwsze kompleksowe, monograficzne opracowanie. Zasadnicza część pracy jest poświęcona szczegółowej analizie powyższej instytucji, z uwzględnieniem dotychczasowego dorobku doktryny i orzecznictwa. Dokonanie takiej analizy nie było łatwe, w szczególności z tej przyczyny, że orzecznictwo sądów administracyjnych w wielu kwestiach jest bardzo niejednolite, a i w literaturze zarysowują się diametralnie odmienne stanowiska.

Jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii jest ukształtowanie podstaw skargi kasacyjnej. Konstruujący je przepis art. 174 p.p.s.a. stanowił już przedmiot badania Trybunału Konstytucyjnego pod względem zgodności z normami ustawy zasadniczej , a obecnie oczekuje na rozpoznanie skarga konstytucyjna zarzucająca niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją RP . Próbę dokonania wykładni art. 174 p.p.s.a. podjął również Naczelny Sąd Administracyjny . Drugie wydanie niniejszego opracowania uwzględnia powyższe zagadnienia.