Sikora Alicja, Sankcje finansowe w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej

Sprawiedliwość bez siły jest bezradna, siła bez sprawiedliwości jest tyranią. (...) Trzeba tedy zespolić razem sprawiedliwość i siłę i w tym celu dążyć do tego, aby to, co jest sprawiedliwe, było silne albo aby to, co silne, było sprawiedliwe.

Blaise Pascal, Pensées [Myśli], § 298

przekład Tadeusza Boya-Żeleńskiego

Podstawową inspiracją dla niniejszej pracy jest stwierdzenie szczególnej relacji pomiędzy wartościami, które legły u podstaw powołania do życia Wspólnot Europejskich oraz Unii Europejskiej, a późniejszą ewolucją systemu prawa unijnego, wyrażoną poprzez wprowadzenie szeregu instrumentów prawnych mających na celu skłonienie państw członkowskich do przestrzegania zobowiązań płynących z traktatów założycielskich. Relację tę można ująć jako dysharmonię lub konfrontację albo - wręcz przeciwnie - uznać za nieodłączny skutek rozwoju Unii.

Za istotny etap, z punktu widzenia rozbudowywania systemu kontroli przestrzegania prawa unijnego, należy uznać wejście w życie traktatu z Maastricht. Wśród nowatorskich instrumentów ustanowionych na jego mocy widniała m.in. możliwość nałożenia sankcji finansowych na państwa członkowskie w braku wykonania wyroku Trybunału.

Przedmiotem niniejszego opracowania jest analiza założeń teoretycznych i praktyki stosowania postanowień art. 260 TFUE. Na podstawie tego przepisu Trybunał może nałożyć obowiązek zapłaty okresowej kary pieniężnej lub ryczałtu na państwo członkowskie, które uchyla się od obowiązku wykonania uprzedniego wyroku Trybunału, stwierdzającego uchybienie względem zobowiązań tego państwa płynących z prawa unijnego.

Mimo że omawiana problematyka zawiera się w pojedynczym przepisie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stosowanie sankcji finansowych należy do zagadnień o charakterze konstytucyjnym dla funkcjonowania Unii Europejskiej, wyrażając szczególny charakter jej struktury. Niniejsza praca nie ogranicza się zatem do analizy samego mechanizmu sankcji finansowych, lecz stawia pytania o zakres i charakter pojęcia uchybienia obowiązkom płynącym z prawa unijnego, które stanowi punkt wyjścia dla mechanizmu skarg Komisji z art. 258 i art. 260 ust. 2 TFUE. Założeniem pracy jest zarówno usytuowanie problematyki sankcji finansowych w szerszym kontekście, jakim jest pojęcie przestrzegania prawa unijnego, jak i próba szczegółowej analizy przesłanek ich stosowania.

Sankcje finansowe stanowią zaledwie cząstkę niezwykle obszernej problematyki przestrzegania zobowiązań traktatowych przez państwa członkowskie. W doktrynie uznaje się bowiem, że wypracowane w orzecznictwie Trybunału pojęcia, takie jak bezpośredni skutek, zgodna interpretacja (fr. interprétation conforme) oraz reguły odpowiedzialności państw członkowskich, mogą same w sobie być ujęte jako środki mające na celu narzucenie poszanowania reguł prawa unijnego, czyli sankcje sensu largo . Instrumenty te stanowią jednak tylko uzupełnienie bezpośrednich mechanizmów kontroli opartych na skargach ujętych w art. 258 i art. 260 ust. 2 TFUE.

Nie można zaprzeczyć, że brak wykonania wyroku Trybunału przez państwo członkowskie podważa w bezwzględny sposób autorytet wyroków oraz stanowi poważne uchybienie względem wartości, jakimi się kieruje oraz jakie chroni Unia. Mając na względzie powagę tego rodzaju postawy państwa członkowskiego, wprowadzenie możliwości stosowania finansowej dolegliwości w odpowiedzi na brak wykonania wyroku Trybunału stanowi rozwiązanie odpowiadające postulatowi skutecznej kontroli prawa unijnego.

Przyznając państwom członkowskim prawo do czerpania korzyści z członkostwa w Unii, traktaty założycielskie nakładają na nie również obowiązek przestrzegania określonych zasad. Uchybienie obowiązkom członkowskim oznacza jednostronne, oparte na koncepcji interesu krajowego, podważenie równowagi korzyści i obowiązków płynących z przynależności do Unii, prowadzące do naruszenia fundamentów unijnego porządku prawnego.

Ustanowienie odrębnej procedury kontroli wykonywania przez państwa członkowskie wyroków Trybunału, dopuszczającej możliwość nałożenia sankcji finansowych, stanowi jednak rozwiązanie niezwykle dyskusyjne.

Można tu wskazać na fakt, że już w Traktacie o ustanowieniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali przewidziany był porównywalny mechanizm sankcji, który przez pięćdziesiąt lat obowiązywania tego traktatu nigdy nie został użyty w stosunku do państw członkowskich. Stanowisko wyrażające kontrowersyjny aspekt wprowadzenia sankcji finansowych wobec państw członkowskich w traktacie z Maastricht odzwierciedla raport Parlamentu Europejskiego, w którym postawiono pytania, czy "nie zgrzeszyliśmy przesadną nadgorliwością?" oraz "czy sankcje finansowe powinny mieć zastosowanie we wspólnocie prawa opartej na wspólnych wartościach?" .

Do negatywnych skutków wprowadzenia sankcji finansowych można zaliczyć ryzyko zbanalizowania obowiązku poszanowania prawa unijnego poprzez przesunięcie uwagi państw członkowskich ze sfery wspólnych wartości na sferę relacji finansowych. Wydaje się również, że idea nakładania kary finansowej na państwo jest daleka od logiki środków prawnych (fr. voies de droit) w stosunku do państwa, zarówno w prawie międzynarodowym, jak i wewnętrznym, tradycyjnie polegających na uchyleniu aktu prawnego lub nałożeniu obowiązku zapłaty odszkodowania .

Ponadto należy podkreślić, że samo pojęcie naruszenia prawa unijnego jest o wiele bardziej złożone niż analogiczne pojęcie w perspektywie prawa krajowego. Wynika to m.in. z wielojęzyczności unijnych aktów prawnych, złożonej procedury ich transpozycji oraz częstej konfrontacji koncepcji prawa krajowego z pojęciami prawa unijnego. Można więc argumentować, że naruszenie normy prawa unijnego nie jest prostym skutkiem działania w złej wierze, lecz stanowi wyraz trudności, z jakimi spotykają się państwa członkowskie podczas realizacji szeroko zakreślonych celów Unii Europejskiej.

Argument dotyczący potrzeby wzmocnienia mechanizmów kontroli prawa unijnego, w tym związanych z groźbą sankcji finansowych, często jest podnoszony w związku z rozszerzeniem Unii Europejskiej. Zwiększenie liczby państw członkowskich niewątpliwie uwydatnia potrzebę zapewnienia skuteczności prawa unijnego. Jednak logika łącząca fakt rozszerzenia Unii z mechanizmem sankcji jest uderzająco powierzchowna, gdyż zwiększenie liczby państw członkowskich powinno prowadzić do wzmocnienia, leżącej u podstaw integracji europejskiej, idei solidarności.

Struktura niniejszej rozprawy opiera się na czterech częściach przedstawiających kluczowe ujęcia przedmiotowej problematyki.

W części I rozważane są zasady ogólne, leżące u podstaw systemu kontroli przestrzegania prawa unijnego przez państwa członkowskie, a także szereg kwestii teoretycznych dotyczących możliwości nałożenia sankcji na państwo. W oparciu o te rozważania ogólne, w części tej zakreślony jest również rys historyczny ustanowienia postępowania o brak wykonania wyroku Trybunału widniejący w aktualnym stanie prawnym w art. 260 ust. 2 TFUE, wraz z ujęciem ostatnich zmian wprowadzonych na mocy traktatu z Lizbony.

Część II poświęcona jest analizie obowiązków państwa członkowskiego w zakresie wykonywania wyroku Trybunału wydanego na podstawie art. 258 TFUE. Omówione są kluczowe etapy wykonywania wyroku, jak również problematyka stosowania zasad res iudicata i ne bis in idem. Część ta obejmuje próbę kategoryzacji uchybień, jakich mogą dopuścić się państwa członkowskie, ujętej z punktu widzenia działań koniecznych do usunięcia uchybienia stwierdzonego wyrokiem Trybunału.

Część III zawiera szczegółowe omówienie zagadnień prawnych wynikających w procesie stosowania art. 260 ust. 2 TFUE. W ramach tej problematyki badane są poszczególne etapy postępowania, możliwość stosowania środków tymczasowych, zakres uznania Komisji oraz Trybunału, a także poszanowanie gwarancji płynących z prawa do obrony. Przedmiot analizy stanowią również charakter i cele sankcji finansowych, odmienne funkcje okresowej kary pieniężnej oraz ryczałtu, granice czasowe stosowania sankcji finansowych, a także metoda wyznaczania ich kwoty.

Część IV poświęcona jest zagadnieniu wykonywania wyroków wydanych na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, a w szczególności problematyce uiszczania nałożonych przez Trybunał sankcji finansowych. Część ta otwiera szerszą dyskusję dotyczącą określenia podmiotu kompetentnego do stwierdzenia definitywnego usunięcia uchybienia, a tym samym - wygaśnięcia obowiązku zapłaty kar pieniężnych przez państwo członkowskie. Rozważana jest również możliwość odwołania się do innych środków przymusu w celu wykonania wyroku stwierdzającego uchybienie i nakładającego sankcje finansowe.

W świetle zmian traktatów założycielskich płynących z traktatu z Lizbony Unia Europejska zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym (art. 1 TUE). Zastąpienie Wspólnoty przez Unię i zniesienie dotychczasowej struktury trzech filarów przez traktat z Lizbony powoduje, że pojęciem właściwym w aktualnym stanie prawnym jest wyłącznie "prawo unijne" lub "prawo Unii Europejskiej". Mimo to, na potrzeby niniejszego opracowania nadal będzie używane pojęcie "prawo wspólnotowe" w odniesieniu do dyskusji doktrynalnych, aktów prawnych oraz orzecznictwa dotyczących dawnego pierwszego (wspólnotowego) filaru Unii, w świetle stanu prawnego sprzed dnia 1 grudnia 2009 r. Wobec tego pojęcia "prawo wspólnotowe" i "prawo unijne" będą używane przemiennie, z wyjątkiem wyraźnie wskazanych w pracy przypadków, w których nie mogą być one uznane za zbieżne.

Niniejsza publikacja została opracowana na podstawie rozprawy doktorskiej pt. Sankcje w razie niewykonania wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez państwa członkowskie (art. 260 TFUE), obronionej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w dniu 10 stycznia 2011 r.

Autorka pragnie złożyć wyrazy szczególnej wdzięczności swojemu promotorowi, prof. dr. hab. Stanisławowi Biernatowi, bez którego wsparcia oraz bezcennej opieki naukowej praca ta nie mogłaby powstać. Podziękowania za wnikliwą ocenę i niezwykle wartościowe uwagi autorka kieruje do prof. dr hab. Anny Wyrozumskiej oraz prof. dr. hab. Sławomira Dudzika, recenzentów pracy doktorskiej.

Praca uwzględnia stan prawny i orzecznictwo na dzień 29 sierpnia 2011 r.