Wójcicka Ewa (red.), Sądowa kontrola administracji publicznej w Europie

Oddawana do rąk Czytelników monografia koncentruje się na ukazaniu przekroju rozwiązań państw europejskich w zakresie sądowej kontroli administracji publicznej. Stworzenie systemu sądowej kontroli administracji, który pozwala osobom prywatnym skutecznie zaskarżyć działanie lub bezczynność władz publicznych, jest kwestią ważką i aktualną właściwie dla każdego ustawodawcy krajowego. Sądowa kontrola administracji, uważana za zasadniczy warunek ochrony praw człowieka i nieodłączną część rządów prawa, współcześnie nie jest kwestionowana. Przeciwnie, podkreśla się szczególne znaczenie prawa do sądu w razie sporu jednostki z administracją publiczną z uwagi na specyfikę stosunku administracyjnoprawnego oraz ryzyko arbitralności i dowolności podejmowanych przez organ rozstrzygnięć.

Choć istota i cel sądowej kontroli administracji są zasadniczo takie same, to jednak wyraźnie zauważalne jest znaczne zróżnicowanie w zakresie instytucjonalnego kształtu sądów kontrolujących administrację, ich właściwości, prowadzonego przed nimi postępowania, a także uprawnień orzeczniczych. Przyjmując jako kryterium pozycję ustrojową sądu, w systemach prawnych państw europejskich można wyróżnić trzy zasadnicze modele. Po pierwsze, kontrolę administracji sprawują specjalne sądy administracyjne, odrębne od sądów powszechnych, wykonujące zarówno funkcje jurysdykcyjne, jak i pozasądowe związane z zadaniami opiniodawczymi i administracyjnymi (Francja, Belgia, Holandia). Po drugie, sądowa kontrola sprawowana jest przez sądy powszechne bądź przez sądy administracyjne zintegrowane z sądami powszechnymi (Anglia, Dania, Norwegia, Hiszpania, Czechy, Mołdawia). W modelu tym sądy administracyjne mogą funkcjonować jako sądy niższej instancji poddane nadzorowi judykacyjnemu sądów powszechnych bądź jako sądy wyższej instancji rozpatrujące środki zaskarżenia od orzeczeń sądów powszechnych w sprawach administracyjnych. W Europie przeważa jednak trzeci model, w którym spory między jednostką a państwem rozpoznawane są przez wyspecjalizowane sądy administracyjne, odrębne od sądownictwa powszechnego (Republika Federalna Niemiec, Polska, Austria, Szwecja, Portugalia, Finlandia) .

Uwagę zwracają także różnice w zakresie struktury sądów administracyjnych. W większości państw europejskich sądy zwykle funkcjonują w systemie dwuinstancyjnym. Do wyjątków należy natomiast trójinstancyjna struktura sądownictwa administracyjnego (Francja, RFN, Szwecja). Mimo że art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie przewiduje prawa do odwołania od orzeczenia, to jednak instancyjność postępowania sądowego została zaakcentowana w zaleceniu Komitetu Ministrów Rady Europy Rec(2004)20 z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych. Zgodnie z jej postanowieniami, od orzeczeń sądów poddających weryfikacji akty administracyjne powinno przysługiwać odwołanie do sądu wyższego stopnia . Warto nadmienić, że dostosowanie do standardów Rady Europy było jedną z przyczyn reformy sądownictwa administracyjnego w Austrii, gdzie przez 137 lat funkcjonował model jednoinstancyjnego, centralnego sądu administracyjnego. Reforma, która weszła w życie 1 stycznia 2014 r., wprowadziła dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne , wyposażając sądy pierwszej instancji w uprawienia do orzekania merytorycznego, przy jednoczesnej likwidacji administracyjnego toku instancji .

Odrębności między modelami sądowej kontroli administracji związane są również z uprawnieniami orzeczniczymi. W modelu kasacyjnym sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie organu oraz zobowiązuje go do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań sądu co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku. Z kolei w modelu reformatoryjnym orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji. Wymienione modele uprawnień orzeczniczych przeważnie nie występują w czystej postaci. Po pierwsze, występują systemy, w których dominuje orzekanie reformatoryjne, a orzeczenia kasacyjne podejmowane są wyjątkowo (Szwajcaria, Rumunia, Bułgaria, Francja). Po drugie, istnieją systemy sądownictwa administracyjnego (Finlandia, Szwecja, Holandia), w których szerokie uprawnienia do zastępowania decyzji administracyjnej orzeczeniem sądu łączą się z możliwością prowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym przeprowadzania dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych, oględzin. Zauważyć przy tym należy, że w systemach tych często istnieje duża grupa spraw, co do których ustawodawca zastrzegł wyłącznie możliwość orzekania kasacyjnego. Rozwiązanie takie przyjęto m.in. w Szwecji w odniesieniu do decyzji rządu. Najwyższy Sąd Administracyjny, stwierdzając niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, może jedynie uchylić ją i – w razie potrzeby – przekazać rządowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wreszcie wskazać można na systemy, w których dominuje orzekanie kasacyjne, dopuszczenie do orzekania reformatoryjnego zaś ma charakter wyjątkowy i polega bądź na ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy przez sąd, bądź na wydaniu wyroku, w którym sąd wyraźnie wskazuje organowi administracji sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej .

Zarówno model orzekania kasacyjnego, jak i reformatoryjnego spełnia minimalne standardy określone w zaleceniu Komitetu Ministrów Rady Europy nr Rec(2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych. Zauważyć jednak można coraz silniejszą tendencję do powierzania sądom administracyjnym uprawnień merytorycznych. Niedawna reforma sądownictwa administracyjnego w Austrii zlikwidowała model sądu kasacyjnego i wyposażyła sądy pierwszej instancji w uprawnienia do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych. Także w Polsce, na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , ustawodawca przyznał sądom administracyjnym szersze uprawnienia do orzekania merytorycznego w przypadku kontroli tzw. decyzji związanych i postanowień administracyjnych. U podstaw tego procesu leżą wady kasacyjnego modelu orzekania, wśród których wskazuje się przede wszystkim na niewystarczającą efektywność udzielanej ochrony prawnej. Zwraca się uwagę na problemy z wykonywaniem prawomocnych orzeczeń sądowych przez organy administracji, zwłaszcza zaś na brak środków, które można zastosować, gdy organ zignoruje ocenę prawną sądu i wskazania co do dalszego postępowania, i albo w ogóle nie załatwi sprawy pomimo upływu ustawowego terminu, albo wyda decyzję tożsamą w treści z decyzją uchyloną przez sąd, co zapewne będzie skutkowało ponownym jej zaskarżeniem . Remedium na niedostatki modelu kasacyjnego ma być właśnie rozszerzenie uprawnień w zakresie orzekania reformatoryjnego, które pozwala skarżącemu zdecydowanie szybciej uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy oraz zwiększa efektywność i sprawność postępowania.

Powyższy przegląd modeli sądowej kontroli administracji wskazuje, że kontrola ta została ukształtowana niejednorodnie, zarówno pod względem ustrojowym, funkcjonalnym, jak i proceduralnym. Mając świadomość możliwości omówienia zagadnienia z różnych perspektyw, zdecydowano się na kryterium krajowe jako najbardziej czytelne i przejrzyste. W poszczególnych rozdziałach przedstawione zostały państwa o różnych tradycjach prawnych, rozwiązaniach ustrojowych i proceduralnych. Zaprezentowane modele sądowej kontroli administracji wyselekcjonowano przede wszystkim ze względu na wartość poznawczą zawartych w nich instytucji, a także szczególną doniosłość z punktu widzenia oddziaływania na systemy prawne państw europejskich. Za interesujące i warte przybliżenia uznano modele sądowej kontroli administracji przyjęte w Austrii, Anglii i Walii, Francji, Republice Federalnej Niemiec, Hiszpanii, Czechach, Szwecji i na Słowacji. Omówiono również rozwiązania prawne obowiązujące w Mołdawii – państwie mało znanym, które dotychczas pozostawało na marginesie refleksji naukowej.

Z uwagi na występujące różnice między analizowanymi modelami sądowej kontroli administracji, przyjęcie jednolitej wewnętrznej systematyki poszczególnych rozdziałów nie zawsze było możliwe. Mimo wielu odrębności i niejednokrotnie dość specyficznych rozwiązań normatywnych, starano się zaprezentować zarówno pozycję ustrojową sądów kontrolujących administrację publiczną, jak i zagadnienia newralgiczne z punktu widzenia pozycji procesowej i uprawnień podmiotów postępowania, w tym legitymację skargową, zasady procesowe, przebieg postępowania sądowoadministracyjnego i jego instancyjność. Podkreślić przy tym należy, że założeniem publikacji nie była szczegółowa charakterystyka poszczególnych instytucji procesowych, lecz analiza dogmatyczna ukierunkowana na uzyskanie, w stosunkowo syntetyczny sposób, całościowego obrazu systemu sądowej kontroli administracji publicznej w danym państwie.

Rozwiązania ustrojowe i proceduralne przyjęte przez poszczególne państwa wynikają z uwarunkowań ewolucyjnych poszczególnych systemów prawnych, ale również rozwijają się pod wpływem inspiracji zewnętrznych , zwłaszcza zaś standardów wyznaczonych przez wiążące dane państwo umowy międzynarodowe. Trzeba w tym zakresie wskazać na art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych , art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności , a także art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej . Szczególny wpływ na organizację i funkcjonowanie sądowej kontroli administracji w Europie wywarły standardy Rady Europy zawarte w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz zalecenia formułowane w aktach europejskiego soft law. Te ostatnie wskazują kierunki organizacji wymiaru sprawiedliwości, tak aby sądy i procedury sądowe odpowiadały wymogom konwencyjnym. Mając powyższe na uwadze, zdecydowano się również na omówienie standardów Rady Europy, które będąc częścią składową systemów prawnych wybranych państw, wyraźnie wpływają na kształt przyjmowanych rozwiązań normatywnych. Artykuł 6 ust. 1 Konwencji wraz z bogatym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka determinują rozwiązania krajowe w zakresie prawa do sądu i rzetelnego postępowania sądowego, również w przypadku sporu jednostki z administracją publiczną. Nadmienić należy, że konieczność uwzględnienia przez państwa członkowskie Rady Europy standardów konwencyjnych nie oznacza unifikacji. Postanowienia zarówno materialne, jak i formalne art. 6 ust. 1 Konwencji cieszą się bowiem znaczną autonomią w systemach prawnych państw członkowskich, sam zaś model sądowej kontroli administracji publicznej nie jest determinowany normami umów międzynarodowych.

Na zakończenie warto podkreślić, że przegląd rozwiązań prawnych przyjętych w państwach europejskich, a tym samym ukazanie odrębności w założeniach i mechanizmach sądowej kontroli administracji, zostały podyktowane nie tylko względami poznawczymi. Mogą również stanowić wskazówkę dla polskiego ustawodawcy i ewentualnego przeniesienia sprawnie funkcjonujących wzorców do krajowego systemu prawnego. Bogata i zróżnicowana treść artykułów pozwala również mieć nadzieję, że publikacja trafi do szerokiego grona Czytelników i będzie stanowiła inspirację do dalszych badań naukowych.

Powstanie niniejszej monografii nie byłoby możliwe bez wspólnego wysiłku Autorów poszczególnych rozdziałów. Za zaangażowanie należą im się szczególne słowa uznania i wdzięczności. Podziękowania składam również na ręce Prof. zw. dr. hab. Krystiana Complaka za trud przygotowania recenzji oraz cenne wskazówki.

dr Ewa Wójcicka