Skoczylas Andrzej Przemysław, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA

Reforma sądownictwa administracyjnego z 2002 r. w zasadniczy sposób zmieniła kształt regulacji prawnych dotyczących rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość. Dotyczy to zarówno sporów między organami administracji publicznej, jak i sporów między tymi organami a sądami powszechnymi. Te zmiany prawne miały duże znaczenie dla funkcjonowania administracji publicznej w Polsce. Główny inicjator i pomysłodawca omawianej reformy prof. R. Hauser trafnie podkreśla, iż brak instrumentów rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość prowadziłby do wielu niepożądanych sytuacji w procedurze administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej . Niebezpieczeństwa wynikające z powstania sporu mają różny charakter. Przykładowo, w razie sporu pozytywnego sprawa mogłaby być rozstrzygnięta przez wiele aktów administracyjnych różnych organów administracji publicznej, co w konsekwencji prowadziłoby do konieczności usunięcia niektórych z nich z obrotu prawnego w wyniku zastosowania sankcji stwierdzenia nieważności . O ujemnych skutkach tego typu sytuacji dla stron postępowania nie trzeba chyba nikogo przekonywać. Podobnie jest w przypadku sporu negatywnego, gdyż bierność organu w załatwieniu sprawy jest sprzeczna z zasadą ekonomii procesowej i naraża strony na przewlekłe rozpatrywanie ich spraw. Należy także zauważyć, iż niezałatwienie sprawy w oznaczonym w przepisach terminie jest dodatkowo szkodliwe z punktu widzenia zasady praworządności i standardów sprawiedliwej procedury. W praktyce zdarza się, iż spory kompetencyjne prowadzą do sytuacji, w której sprawa nie jest załatwiona przez kilkanaście lat, co narusza standardy demokratycznego państwa prawa .

W związku z tym nie można akceptować prezentowanego przez niektórych badaczy poglądu, że w obecnym stanie prawnym instytucja sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych straciła znaczenie i rację bytu. Znaczącym uproszczeniem jest bowiem stwierdzenie, iż racji istnienia sporów pozytywnych „można szukać jedynie w regułach oszczędności w działaniu administracji publicznej, przez wyłączenie prowadzenia wielu postępowań administracyjnych w jednej sprawie” .

Rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych przez sądy administracyjne nie było dotąd przedmiotem szerszych opracowań. Publikacje na ten temat dotyczyły bowiem głównie zagadnień powstałych na gruncie nieobowiązującej już ustawy o NSA z 1995 r., a ponadto albo miały charakter bardzo ogólny, albo dotyczyły problemów o charakterze przyczynkowym. Tymczasem wiele istotnych kwestii prawnych, pojawiających się w toku rozstrzygania sporów przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zostało dotąd omówionych w literaturze. Wydaje się, iż z tego powodu i ze względu na znaczenie rozstrzygania sporów dla zapewnienia prawidłowości orzecznictwa administracyjnego istnieje potrzeba podejmowania prac analitycznych przedstawiających szczegółowo tę problematykę.

Podstawowymi metodami wykorzystywanymi w niniejszej monografii są analiza tekstów prawnych oraz analiza treści rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów. Podjęto także próbę analizy dogmatycznej najważniejszych opracowań doktrynalnych obejmujących tematykę sporów kompetencyjnych. W książce skoncentrowano się na omówieniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego po 2004 r. Odniesiono się w niej również do niektórych orzeczeń wydanych przed tą datą, mających istotne znaczenie dla problematyki sporów. W niezbędnym zakresie rozważono również orzecznictwo innych podmiotów rozstrzygających spory kompetencyjne. Dotyczy to orzeczeń organów funkcjonujących zarówno w Polsce, jak i za granicą.

W rozdziale I omówione zostało pojęcie sporu kompetencyjnego i o właściwość. Zwrócono także uwagę na przedmiot i rodzaje sporów, ze szczególnym uwzględnieniem kwestii przyczyn powstawania sporów kompetencyjnych. Warto zaznaczyć, iż biorąc pod uwagę moment, w którym spór został wywołany, można go rozpatrywać z dwóch punktów widzenia - rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i o właściwość ma bowiem inne znaczenie przed podjęciem określonego działania lub wydaniem orzeczenia w sprawie, a inne po podjęciu takiego działania lub orzeczenia . Oczywiście w niniejszym opracowaniu spory analizowane są w pierwszym znaczeniu, a więc omawiana jest kwestia określenia podmiotu właściwego do podjęcia określonego działania w znaczeniu prewencyjnym - jako sposobu zapobiegania błędom w tym zakresie. Natomiast w drugim znaczeniu, a więc z punktu widzenia pozbawienia skuteczności już podjętego działania przez wzruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia (aktu lub czynności) analizuje się zwykle konflikty kompetencyjne przy okazji omawiania nadzwyczajnych trybów w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Zagadnienie to jednak nie dotyczy rozstrzygania sporów przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie jest z tego względu analizowane w niniejszej publikacji.

W kolejnych rozdziałach podjęto próbę ukazania genezy rozstrzygania sporów kompetencyjnych przez sądy administracyjne w Polsce. Przedstawione zostały także charakter prawny i funkcje rozstrzygania sporów przez sądy administracyjne.

Aby szerszej przedstawić rozważaną problematykę, odniesiono się również do kwestii rozstrzygania sporów kompetencyjnych przez podmioty inne niż sądy administracyjne, np. przez organy administracji i Trybunał Konstytucyjny. Wydaje się, że w tym zakresie na szczególną uwagę zasługuje problem rozgraniczenia kompetencji różnych organów rozstrzygających omawiane spory.

Podstawowe znaczenie dla tej publikacji ma jednak poruszone w rozdziale VI zagadnienie rozstrzygnięć podejmowanych w trybie rozpoznawania sporów oraz ich skutków prawnych. Niezwykle istotna jest także - przedstawiona w rozdziale IV - kwestia podmiotów legitymowanych do zainicjowania sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość. Warto zwrócić także uwagę na rozdział poświęcony procedurze stosowanej podczas rozstrzygania sporów przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Należy podkreślić, iż zasadniczym celem tego opracowania jest analiza charakteru prawnego rozstrzygania sporów kompetencyjnych przez sądy administracyjne w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem procedury stosowanej przy rozpoznawaniu tych sporów. Wydaje się, iż zagadnienia te należy przedstawić możliwie kompleksowo, z jednoczesnym omówieniem poszczególnych instytucji związanych z rozstrzyganiem sporów przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jako wyjściową przyjęto tezę, iż władcze rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny ma istotne znaczenie dla zapewnienia prawidłowości orzekania przez organy administracji w tych wszystkich przypadkach, w których kwestia wskazania organu uprawnionego do rozpoznania sprawy z różnych względów budzi uzasadnione wątpliwości. Należy bowiem pamiętać, że choć w wielu krajach europejskich jako instrument eliminowania sporów w stosunkach między organami administracji (a nie tylko między administracją a obywatelem) stosuje się z sukcesem formy niewładcze , to jednak w polskim systemie prawnym preferuje się władcze rozstrzyganie sporów w trybie postępowania procesowego (w tym przed sądem administracyjnym) . W związku z tym w niniejszej książce jedynie w ograniczonym zakresie odniesiono się do rozwiązań przyjętych w systemach prawnych w wybranych krajach europejskich. W tym zakresie zastosowano metodę komparatystyczną. Należy zaznaczyć, iż przyjęte w innych krajach rozwiązania znacznie różnią się od siebie, ale stosunkowo rzadko zadanie rozstrzygania sporów kompetencyjnych należy do kognicji sądów administracyjnych. Materiałem badawczym są w tym wypadku przede wszystkim opracowania doktrynalne oraz orzeczenia sądowe. Celem tej części pracy jest ukazanie podobieństw i różnic między modelami rozstrzygania sporów przyjmowanymi w poszczególnych systemach prawnych. Tego typu opracowanie obrazuje wady i zalety przyjętych rozwiązań w powiązaniu z funkcjonującym w danym systemie prawnym modelem rozstrzygania sporów kompetencyjnych.