Jaroszyński Tomasz, Rozporządzenie Unii Europejskiej jako składnik systemu prawa obowiązującego w Polsce

1. Przystąpienie do Unii Europejskiej bez wątpienia wywarło głęboki wpływ na całokształt prawa obowiązującego w Polsce. Jako jeden z elementów tego wielowymiarowego i dynamicznego procesu można wyróżnić pojawienie się w polskim systemie prawa nowej kategorii aktów normatywnych - rozporządzeń Unii Europejskiej. Ten aspekt prawnej integracji europejskiej nie spotkał się ze szczególnym zainteresowaniem doktryny, co wydaje się być nieuzasadnionym pominięciem. Nie sposób bowiem zaprzeczyć temu, że rozporządzenia stanowią bardzo ważną część unijnego dorobku prawnego, z drugiej zaś strony specyficzna natura tych aktów prawnych wymaga pogłębionej refleksji nad precyzyjnym określeniem ich miejsca w systemach prawa państw członkowskich.

Wobec powyższego problem konsekwencji obowiązywania w Polsce nowego rodzaju źródeł prawa, czyli rozporządzeń unijnych, należy uznać za zasługujący na szersze omówienie. Podstawą tego powinno stać się określenie ustrojowych ram obowiązywania prawa UE, w związku z czym na relacje pomiędzy rozporządzeniem unijnym a polskim prawem trzeba spojrzeć przede wszystkim przez pryzmat postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

2. Na samym początku wyjaśnienia wymaga terminologia, jaką posłużono się w niniejszej pracy. Należy zwrócić uwagę, że zarówno w aktach normatywnych, jak i w piśmiennictwie na przestrzeni wielu lat nie wypracowano ujednoliconej siatki pojęciowej dotyczącej prawa unijnego. Od czasu utworzenia Unii Europejskiej dodatkową trudność sprawiało to, że w powszechnym odbiorze zacierały się różnice pomiędzy Unią Europejską a Wspólnotami Europejskimi . Używanie w literaturze przedmiotu, często w dowolny sposób, terminów "prawo europejskie", "prawo unijne" oraz "prawo wspólnotowe" prowadziło do nieporozumień i pogłębiało chaos w tej i tak skomplikowanej materii . W tym kontekście zmiany wprowadzone na mocy Traktatu z Lizbony , tzn. "wchłonięcie" Wspólnoty Europejskiej przez Unię, przyczyniły się do uczynienia jej struktury bardziej czytelną. Z drugiej jednak strony, zrodziły się nowe komplikacje terminologiczne. Akty, które przez dziesięciolecia były określane mianem rozporządzeń Wspólnoty Europejskiej (wspólnotowych), stanowią obecnie kategorię rozporządzeń Unii Europejskiej (unijnych). Tymczasem w nadal obowiązujących aktach prawnych, jak również w orzecznictwie oraz piśmiennictwie, pozostały określenia odnoszące się do Wspólnoty Europejskiej (prawa wspólnotowego). Zdając sobie sprawę, że jak w każdej sytuacji przejściowej nie da się w pełni wyeliminować problemów terminologicznych, aby uniknąć zupełnego chaosu pojęciowego, w niniejszej publikacji zdecydowano się na stosowanie - co do zasady - terminów: rozporządzenie i prawo Unii Europejskiej (unijne), z wyjątkiem tych miejsc, gdzie kontekst historyczny przemawia za tym, aby mówić o rozporządzeniu lub prawie Wspólnoty Europejskiej (wspólnotowym) .

Dodatkowo należy nadmienić, że w pierwotnej wersji niniejsza praca uwzględniała stan prawny na dzień 1 marca 2009 r., kiedy to losy Traktatu z Lizbony nie były jeszcze rozstrzygnięte. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 TUE , Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym, wobec czego ustalenia poczynione względem rozporządzeń Wspólnot Europejskich pozostają w pełni aktualne w stosunku do rozporządzeń, o których mowa w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej .

3. Oceniając stan badań nad relacjami rozporządzenia unijnego oraz polskiego prawa, w pierwszej kolejności można odnotować, iż o braku zainteresowania tą problematyką świadczy to, że do tej pory nie ukazała się monografia poświęcona temu aspektowi prawnej integracji Polski z UE . Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że poszczególne elementy składające się na wybrany przedmiot pracy znalazły odzwierciedlenie w dorobku polskiej myśli prawniczej. I tak, w publikacjach na temat prawa unijnego zostały szeroko przedstawione zasady rządzące tworzonym przezeń porządkiem prawnym . Coraz bardziej poczesne miejsce w piśmiennictwie zajmują także kwestie dotyczące wpływu prawa UE na polskie prawo konstytucyjne. Wprawdzie jeszcze do połowy lat 90. zainteresowanie tą tematyką było ograniczone, ale niedługo po uchwaleniu ustawy zasadniczej ukazały się opracowania poświęcone przepisom konstytucyjnym "antycypującym" udział Polski w strukturach unijnych . Wzajemne związki regulacji konstytucyjnych oraz unijnych ponownie przyciągnęły uwagę, gdy perspektywa akcesji do UE stała się bardziej realna . Pewien niedosyt pozostawia natomiast dorobek polskiej teorii prawa, której przedstawiciele z dystansem traktują zagadnienia z zakresu prawa unijnego .

Konkludując, dorobek polskiej nauki prawa stworzył wystarczającą bazę do przeanalizowania umiejscowienia rozporządzenia unijnego w systemie prawa obowiązującego w Polsce, zaś fakt, że temat ten w ograniczonym stopniu był dotychczas uznawany za odrębny problem badawczy, dał szansę na wniesienie wkładu w rozwój badań nad wynikającymi z członkostwa w Unii Europejskiej zmianami w tym systemie.

4. Precyzyjne ustalenie pozycji rozporządzenia unijnego w obowiązującym w RP systemie prawa stanowi duże wyzwanie przede wszystkim ze względu na interdyscyplinarność tego problemu. Do jego rozpatrzenia niezbędne jest zbadanie szczegółowych zagadnień z dziedziny prawa UE, prawa konstytucyjnego oraz teorii prawa. Do niedawna przedstawiciele poszczególnych gałęzi prawa stosunkowo rzadko podejmowali tematy z ich pogranicza, dlatego istnieją wciąż tematy, które nie doczekały się dostatecznego opracowania w piśmiennictwie. Znawcy prawa unijnego bywają skłonni do zamykania się w swojej specjalizacji, co przejawia się czasami brakiem dostatecznej "wrażliwości" na konstytucyjne uwarunkowania obowiązywania prawa Unii w Polsce. Natomiast niektórzy konstytucjonaliści, przywiązani - co poniekąd zrozumiałe - do tradycyjnie rozumianej roli ustawy zasadniczej w państwie, poprzestają na ogólnym odnoszeniu się do prawa unijnego, traktując je jako materię "zewnętrzną" w stosunku do prawa konstytucyjnego. Teoretycy prawa jeszcze do niedawna również zdawali się nie dostrzegać tego, że polski system prawa jest obecnie współkształtowany przez źródła prawa pochodzące od prawodawcy europejskiego . Problemy, na jakie napotykamy, chcąc zbadać strukturę systemu prawa państwa należącego do Unii Europejskiej, są więc na tyle złożone, że przedmiot publikacji wymagał odwołania się do każdej z wymienionych gałęzi prawa. Ze względu na to, że unijny porządek prawny powstał na gruncie międzynarodowoprawnym, przydatne okazało się także wykorzystanie dorobku doktryny prawa międzynarodowego.

5. Przedmiotem analizy w niniejszej publikacji są przepisy podstawowych aktów prawnych regulujących funkcjonowanie systemu prawa unijnego, jak również zasady prawne kształtujące wzajemny stosunek prawa unijnego oraz krajowego. Jeśli chodzi o zasady prawa UE tworzące zręby autonomicznego porządku prawnego, niezbędne było odwołanie się do dorobku europejskiej doktryny prawa, która od dziesięcioleci zajmuje się ich egzegezą. W tym przedmiocie oparto się też na bogatym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (ETS), który odegrał kluczową rolę przy wypracowaniu owych zasad, z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego na czele. Skorzystanie z osiągnięć polskiej nauki prawa było z kolei nieodzowne przy omawianiu kwestii wynikających ze specyfiki porządku konstytucyjnego RP. Zagadnienia z pogranicza przepisów konstytucyjnych oraz unijnych wymagały obszernego przytaczania orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W węższym zakresie zostały przywołane fundamentalne orzeczenia wybranych sądów konstytucyjnych niektórych państw członkowskich. Natomiast z uwagi na przyjętą koncepcję pracy w niewielkim stopniu zostały w niej rozpatrzone przepisy poszczególnych rozporządzeń unijnych.

6. Punkt wyjścia do badania uplasowania rozporządzenia unijnego w polskim systemie prawa stanowi założenie, że rozprawa powinna mieć charakter przekrojowy. Skupienie się na wybranym zagadnieniu bez uwzględnienia ewolucji prawa UE ograniczyłoby jej walor poznawczy. Do takiej konkluzji prowadzą dwojakiego rodzaju względy. Po pierwsze, w okresie zaledwie kilkunastu lat w diametralny sposób zmieniły się relacje pomiędzy prawem unijnym oraz prawem polskim. Bogatego materiału do analizy dostarcza prześledzenie tych zmian, począwszy od sytuacji, kiedy to rozporządzenia WE były z polskiej perspektywy prawem obcym, poprzez okres stowarzyszeniowy obejmujący dostosowanie się do wymogów porządku unijnego, aż po obecny stan prawny, w którym rozporządzenia te są istotnym składnikiem systemu prawa obowiązującego w Polsce. Po drugie, do szerszego spojrzenia na wybraną problematykę skłania dynamiczny rozwój samego prawa unijnego. Pomimo tego, że traktatowe podstawy wydawania rozporządzeń nie zmieniły się od czasu utworzenia WE, nieodzowne staje się odniesienie do procesu ewoluowania pozycji porządku prawa unijnego względem krajowych porządków prawnych.

Studium poświęcone położeniu rozporządzeń unijnych w krajowym systemie prawa nie mogło być opracowane w oderwaniu od całokształtu unijnego porządku prawnego. Z tego powodu w pracy wielokrotnie nawiązuje się do zasad mających znaczenie dla prawa UE w ogólności. Co więcej, pomimo odrębności charakteryzujących porządek unijny, przy badaniu wzajemnego układu prawa krajowego oraz prawa unijnego nieuchronne staje się odwoływanie do prawa międzynarodowego. Nie powinno się bowiem zapominać, że umocowanie prawa unijnego w krajowym porządku konstytucyjnym nadal następuje w drodze umów międzynarodowych.

Kolejnym założeniem jest to, że właściwości rozporządzenia UE, choć pozornie jednoznaczne, wywołują określone trudności co do jego uplasowania w systemach prawa państw członkowskich. Z punktu widzenia unijnego prawodawcy rozporządzenia tworzą użyteczny mechanizm ujednolicania regulacji prawnej w całej Unii. Natomiast postrzeganie rozporządzenia unijnego z perspektywy krajowej może być zróżnicowane, zwłaszcza w kontekście ich stosunku do przepisów konstytucyjnych. W centrum uwagi znajduje się zatem swego rodzaju podwójna natura tej kategorii aktów normatywnych. Można zauważyć, że wpisuje się ona w szersze zjawisko "napięcia" pomiędzy porządkami prawa unijnego oraz prawa krajowego. Intensyfikacji europejskich procesów integracyjnych, której wyrazem jest np. zasada pierwszeństwa prawa unijnego, towarzyszy dążenie do utrzymania tradycyjnie rozumianej suwerenności, wyrażającej się m.in. pełnym wykonywaniem kompetencji prawodawczej. Podobnie, konieczność zapewnienia efektywności prawu unijnemu stoi w opozycji do prób samodzielnej oceny prawa UE przez krajowe organy sądowe, co prowadzi do postawienia pytania o to, kto jest ostatecznym arbitrem konstytucyjności w Europie .

Objętość materiału będącego przedmiotem pracy spowodowała, że do niezbędnego minimum ograniczono przedstawianie kwestii gruntownie przeanalizowanych w doktrynie. Jako fundamentalne zostały natomiast potraktowane sprawy ciągle budzące żywe dyskusje nie tylko w doktrynie prawa, jak np. wzajemna relacja pomiędzy rozporządzeniem unijnym oraz Konstytucją. Praca nie obejmuje - co do reguły - problematyki stosowania przepisów rozporządzeń UE, dlatego poza jej obszarem pozostaje m.in. szereg zagadnień związanych ze stosowaniem przepisów rozporządzeń unijnych przez sądy . Należy podkreślić, że w przyjętej koncepcji nie zakłada się analizy przepisów poszczególnych rozporządzeń unijnych. Przytaczane w niektórych miejscach przepisy ilustrują jedynie określone założenia teoretyczne. Zakładanym celem jest zbadanie ulokowania w systemie prawa obowiązującego w RP określonego rodzaju aktów prawnych, nie zaś prześledzenie działalności europejskiego prawodawcy w zakresie uchwalania rozporządzeń. Inaczej rzecz ujmując, w pracy skupiono się na obowiązywaniu rozporządzeń unijnych jako kategorii aktów normatywnych, a nie na przedmiocie regulacji tych rozporządzeń.

Reasumując, pierwszoplanowym celem przedstawianej publikacji jest ustalenie, jakie konsekwencje dla systemu prawa obowiązującego w Polsce wywołało pojawienie się w nim rozporządzeń unijnych, a zwłaszcza co z tego wynika dla polskiego ustrojodawcy i ustawodawcy. Aby ten cel zrealizować, konieczne stało się poszukanie odpowiedzi na trzy dodatkowe pytania. Po pierwsze, czy rozporządzenie unijne powinno być uważane za źródło prawa Rzeczypospolitej Polskiej (polskie prawo)? Po drugie, jak wygląda relacja pomiędzy przepisami rozporządzenia unijnego a przepisami Konstytucji? Po trzecie, w jaki sposób ułożyć bezkonfliktowe stosunki pomiędzy rozporządzeniami unijnymi a innymi aktami prawnymi obowiązującymi w Polsce?

7. Przedmiotem rozdziału I jest zaprezentowanie koncepcji dotyczących autonomii prawa wspólnotowego, a następnie unijnego. W głównej mierze przy wykorzystaniu orzecznictwa ETS oraz dorobku europejskiej doktryny prawa zostaje omówione, jak rozwój prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej) doprowadził do uznania go za odrębny porządek prawny. Ta część pracy posłużyła za punkt wyjścia do scharakteryzowania rozporządzenia UE, a następnie do rozważań nad zmienionym kształtem polskiego systemu prawa.

W rozdziale II w zwięzły sposób przedstawiono charakter prawny rozporządzenia unijnego. Zgodnie ze wstępnym założeniem szczegółowe opisywanie roli odgrywanej przez rozporządzenia UE z punktu widzenia porządku unijnego nie mieści się w ramach niniejszego opracowania. Z tego powodu ta część pracy została ograniczona do opisu kardynalnych cech rozporządzenia unijnego oraz uwypuklenia tych aspektów, które są najistotniejsze dla jego funkcjonowania w porządkach prawnych państw członkowskich. Ważnym uzupełnieniem tej tematyki jest omówienie znaczenia urzędowej publikacji rozporządzeń oraz procedur służących kontroli ich ważności przez ETS.

Formalnie rzecz biorąc, rozporządzenia wspólnotowe stały się prawem obowiązującym w Polsce od dnia 1 maja 2004 r. Przyjęcie tej daty jako początkowej dla rozważań na temat miejsca tych aktów w systemie prawa obowiązującego w Polsce byłoby jednak uproszczeniem. Z tej przyczyny w rozdziale III w zarysie zostaje przedstawiona pozycja rozporządzeń wspólnotowych wobec polskiego systemu prawa w okresie przed akcesją do UE, a także proces dostosowywania polskiego prawa do wymogów wynikających z tych rozporządzeń. Ważnym elementem tego rozdziału jest omówienie skutków zawarcia traktatu akcesyjnego , jak również problemu oceny konstytucyjności rozporządzeń wspólnotowych przejętych na mocy tego traktatu.

Rozdział IV dotyczy w większości tego, w jaki sposób twórcy polskiej ustawy zasadniczej zrealizowali postulat otwarcia polskiego systemu prawa na prawo unijne. Przedmiotem rozważań jest stosunek Konstytucji do prawa międzynarodowego, co pozwala opisać mechanizm umieszczenia rozporządzeń unijnych w polskim systemie prawa. Kluczowym zagadnieniem z zakresu konstytucyjnej regulacji jest także przekazanie części uprawnień prawodawczych na rzecz organów UE, które wpływa na pozycję rozporządzenia unijnego w każdym z państw członkowskich. Ponadto, w tej części pracy zostaje omówiona funkcja art. 91 ust. 3 Konstytucji, czyli przepisu stanowiącego swoisty łącznik między rozporządzeniami unijnymi a polskim porządkiem prawnym.

Celem rozdziału V jest poszerzenie oraz podsumowanie rozważań na temat relacji rozporządzeń unijnych oraz polskiego systemu prawa. W pierwszej kolejności zostają tutaj zaprezentowane zmiany następujące w tym systemie wskutek akcesji Polski do Unii Europejskiej. Przedmiotem drugiej części tego rozdziału jest uplasowanie rozporządzenia unijnego w konstytucyjnym systemie źródeł prawa. Obiektem szczególnego zainteresowania jest tutaj ustalenie relacji zasady pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasady nadrzędności ustawy zasadniczej, a co za tym idzie przedstawienie koncepcji mających na celu zapobieganie konfliktom między prawem unijnym a konstytucją. W końcu zostaje także poruszony problem ewentualnego objęcia rozporządzenia unijnego kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

8. Jak łatwo zauważyć, spektrum poruszonych zagadnień jest na tyle szerokie, iż umieszczenie ich w jednej publikacji może wydawać się nieprzemyślane. Z pewnością taka ocena byłaby zasadna, gdyby niniejszą pracę przedstawiać jako wyczerpującą podjęte tematy. Autor jest jak najdalszy od składania takich deklaracji. Przedłożona książka ma za zadanie możliwie obszerne omówienie problemów związanych z obowiązywaniem rozporządzeń UE w Polsce, co ma w pewnym stopniu wypełnić lukę, jaka istnieje w tej dziedzinie w polskie nauce prawa. Przede wszystkim zaś trzeba ją traktować jako próbę wskazania tych obszarów, które powinny stać się przedmiotem pogłębionej refleksji tak teoretyków, jak i praktyków prawa.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 15 lutego 2011 r.