Bieniek Gerard, Pietrzkowski Henryk, Reprezentacja Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego

Zakres tematyczny trzeciego wydania Reprezentacji Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego został poszerzony przez omówienie stanu prawnego wynikającego z licznych zmian legislacyjnych dotyczących zagadnień omówionych w publikacji, które weszły w życie po ostatnim wydaniu książki, tj. w minionych trzech latach. Opracowanie uwzględnia aktualne piśmiennictwo i orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Za aprobatą następców prawnych śp. Gerarda Bieńka podjąłem się kontynuacji i aktualizacji opracowanej przez Niego części książki.

Henryk Pietrzkowski

1. Skarb Państwa jest szczególną państwową osobą prawną, cywilno-prawną personifikacją państwa. Podstawą prawną istnienia i działania Skarbu Państwa - jako osoby prawnej - są art. 33 i 34 k.c., w których zamieszczono swoistą definicję Skarbu Państwa. Jak dotychczas nie uchwalono ustawy o organizacji Skarbu Państwa. Mimo braku ustawy Skarb Państwa z mocy art. 33 k.c. jest osobą prawną. W znaczeniu potocznym utożsamia się pojęcie Skarbu Państwa z pojęciem państwa. W istocie o Skarbie Państwa - jako osobie prawnej - mówi się wówczas, gdy państwo jako fiskus wykonuje za pomocą jednostek organizacyjnych (stationes fisci) niemających osobowości prawnej, swoje zadania społeczne i gospodarcze (dominium) pozbawione cech działania publicznoprawnego (działanie władcze - imperium). Chodzi więc o działanie Skarbu Państwa w sferze stosunków cywilnoprawnych, o charakterze majątkowym, z innymi podmiotami na zasadzie równorzędności. W takich przypadkach Skarb Państwa - zgodnie z art. 34 k.c. - jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. W rezultacie każda czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa. Jak to wyjaśnił Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 11 maja 1999 r., I CKN 1148/97 , Skarb Państwa stanowi jednolity podmiot; niezależnie od liczby wskazanych w pozwie i w orzeczeniu sądowym jednostek organizacyjnych, stroną jest zawsze Skarb Państwa, a nie wskazane jednostki.

Jeżeli państwo działa jako władza na podstawie prawa konstytucyjnego i ustaw o charakterze ustrojowym, niebędących normami prawa cywilnego, to nie występuje jako Skarb Państwa - osoba prawna. Państwo, działając w ramach imperium, nie wkracza w stosunki cywilnoprawne. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że te same państwowe jednostki organizacyjne mogą występować zarówno wówczas, gdy państwo działa w ramach imperium, jak i wówczas, gdy działa w ramach dominium (por. uchwałę składu 7 sędziów SN z 21 września 1993 r., III CZP 72/93 ).

Jeżeli Skarb Państwa określa się mianem szczególnej państwowej osoby prawnej, to dlatego, że w porównaniu z innymi osobami prawnymi, w tym państwowymi osobami prawnymi, Skarb Państwa nie musi mieć ustawy ustrojowej; nie ma organów , statutu ani siedziby . Zagadnieniom tym poświęcono rozdział I opracowania.

2. Zgodnie z art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilno-prawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych. Jednocześnie, według art. 44¹ § 1 k.c., własność i inne prawa majątkowe, stanowiące mienie państwowe, przysługują Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym. Wynika z tego jednoznacznie, że mienie państwowe (własność i inne prawa majątkowe) może - po dniu 1 lutego 1989 r. - przysługiwać albo Skarbowi Państwa, albo innym państwowym osobom prawnym. Przy stosowaniu tych przepisów należy mieć na względzie art. 3 ust. 2 z.w.u. Zgodnie z jego treścią, jeżeli z odrębnych przepisów nie wynika, jakiej państwowej osobie prawnej przysługują prawa majątkowe do składnika mienia państwowego, prawa te przysługują Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.

3. W przepisach Kodeksu cywilnego nie doprecyzowano właściwej dla Skarbu Państwa konstrukcji statio fisci o treści materialnoprawnej. Brak konstrukcji prawnej będącej odpowiednikiem art. 67 § 2 k.p.c., w której zawarto by wyraźne stwierdzenie, że Skarb Państwa występuje w stosunkach cywilnoprawnych przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa. Innymi słowy, brakuje unormowania pojęcia reprezentacji Skarbu Państwa, dotyczącego czynności materialnoprawnych. Stwierdza się jednak zgodnie, że w obrocie cywilnoprawnym Skarb Państwa uczestniczy przez organy kompetentnych, w określonym zakresie, państwowych jednostek organizacyjnych . Można zatem przyjąć, że reprezentowanie Skarbu Państwa w zakresie czynności materialnoprawnych wyprowadzano z dwóch źródeł:

Pogląd ten należy zweryfikować, uwzględniając zmianę stanu prawnego dokonanego ustawą z 5 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw . W szczególności w ustawie z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa dodano przepisy art. 17a i 17b, zgodnie z którymi „organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych” (art. 17a ust. 1), jednostki budżetowe zaś „gospodarują na zasadach racjonalnej i oszczędnej gospodarki mieniem Skarbu Państwa, w które zostały wyposażone, zapewniają ochronę tego mienia, mogą zbywać składniki rzeczowe majątku ruchomego” (art. 17b ).

Można więc przyjąć, że te przepisy oraz obowiązujący uprzednio art. 17 tej ustawy stanowią ogólną normatywną podstawę określenia prawnomaterialnej reprezentacji Skarbu Państwa. Tej problematyce poświęcono rozdział II opracowania.

4. Prawnomaterialna koncepcja Skarbu Państwa jako jednolitej osoby prawnej, o szczególnym charakterze i cechach, oraz wynikające z niej konsekwencje są źródłem wielu wątpliwości i trudności natury czysto praktycznej. Ogólnie można wyróżnić dwie grupy zagadnień. Pierwsza wiąże się niewątpliwie z faktem przeniesienia na forum procesowe jednolitej materialnoprawnej koncepcji Skarbu Państwa, za który - zgodnie z art. 67 § 2 zd. 1 k.p.c. - czynności procesowe podejmują różne państwowe jednostki organizacyjne, bez uwzględnienia tego, że często jednostki te mają odrębne interesy. Powoduje to kłopoty w prawidłowym stosowaniu różnych konstrukcji procesowych w postępowaniu cywilnym toczącym się z udziałem Skarbu Państwa jako strony (uczestnika postępowania). Druga grupa zagadnień dotyczy trudności związanych z prawidłowym ustaleniem statio fisci, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie.

Trudności te są potęgowane - z jednej strony - licznymi zmianami dotyczącymi zakresu działania różnych państwowych jednostek organizacyjnych, będącymi następstwem wprowadzonych reform (administracji publicznej, ubezpieczenia zdrowotnego, oświaty i ubezpieczeń społecznych), z drugiej - wejściem w życie z dniem 15 marca 2006 r. ustawy z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa . Te zagadnienia wyznaczają zakres i przedmiot rozważań dotyczących reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu cywilnym, zamieszczonych w rozdziałach III i IV opracowania.

5. Z dniem 1 stycznia 1999 r. dokonano reformy administracji publicznej, obejmującej administrację rządową i samorządową. Zmiany te są następstwem wejścia w życie kilku zasadniczych aktów prawnych, do których należy przede wszystkim zaliczyć: ustawę z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie , zastąpioną ustawą z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie , ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym , ustawę z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa , ustawę z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa , ustawę z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa , ustawę z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa , ustawę z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną , ustawę z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej , ustawę z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy , ustawę z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta . Najbardziej widocznym przejawem tych zmian - w odniesieniu do administracji samorządowej - było utworzenie powiatów i województw jako jednostek samorządu terytorialnego. Funkcjonują one obok gmin, utworzonych jako jednostki samorządu terytorialnego w 1990 r.

Te jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w obrocie cywilnoprawnym oraz niejednokrotnie w postępowaniu cywilnym, co uzasadnia omówienie zasad ich reprezentacji. Obok nich występują też inne samorządowe osoby prawne, a także samorządowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej, co także czyni aktualnym problem ich reprezentacji w postępowaniu cywilnym. Poświęcono temu rozdział V opracowania.

6. Opracowanie zawiera trzy aneksy. Pierwszy, to graficzne przedstawienie problematyki będącej przedmiotem opracowania. Niewątpliwie ułatwi ono korzystanie z opracowania w codziennej praktyce osób zainteresowanych. Drugi aneks zawiera wybór orzeczeń Sądu Najwyższego i sądów apelacyjnych, dotyczących przedmiotu opracowania. Trzeci aneks to tekst ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa oraz ustawy z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.