Dobosz Piotr (red.), Puczko Aleksandra (red.), Relacje pomiędzy sferą zewnętrzną i sferą wewnętrzną działań administracji publicznej

Książka, którą oddajemy do rąk Szanownych Czytelników, zawiera analizę doktrynalną odnoszącą się do relacji pomiędzy sferą zewnętrzną i sferą wewnętrzną działań administracji publicznej. Powstała ona jako konsekwencja autorskich przemyśleń reprezentantów dwóch ośrodków naukowych: krakowskiego i wrocławskiego, które od wielu lat podejmują rozważania nad newralgicznymi problemami współczesnego prawa administracyjnego. Przedmiotowa publikacja jest efektem XIII już spotkania naukowego, jakie miało miejsce na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie w dniach 24 i 25 września 2022 r., tym razem pod tytułem: „Relacje pomiędzy sferą zewnętrzną i sferą wewnętrzną działań administracji publicznej”.

Niezwykłą wartością niniejszego tomu jest to, że jest on materialnym przykładem ożywczej intelektualnie przyjaźni, jaka trwa pomiędzy ośrodkiem krakowskim i wrocławskim. Widoczne jest to również w warstwie merytorycznej zgromadzonych w tomie tekstów. Zebrane rozważania nie stanowią pojedynku ani ostrego starcia dwóch ośrodków naukowych, ale są przemyśleniami przedstawicieli dwóch współpracujących ze sobą uczelni, które w jakimś stopniu nawiązują do relacji galicyjskich, gdy uniwersytety w Krakowie i we Lwowie współpracowały ze sobą naukowo bardzo ściśle. Uniwersytet Jagielloński i Uniwersytet Wrocławski kontynuują bowiem powyższe relacje, co jest całkowicie zrozumiałe, jeżeli zważyć na lwowskie konotacje nauki prawa administracyjnego, do czego we Wrocławiu naukowcy odwołują się bardzo często i z dużym sentymentem.

Od strony metodologicznej poszczególne części książki powstawały w wielopłaszczyznowy i intelektualnie kreatywny sposób. Książka, którą poprzedziła krakowsko-wrocławska/wrocławsko-krakowska konferencja naukowa, opiera się na paru kilkustopniowych procesach intelektualnych przemyśleń. Przede wszystkim powstały artykuły naukowe, które następnie zostały wygłoszone w trakcie konferencji, po czym odbyła się dyskusja nad zawartymi w nich problemami nauki prawa administracyjnego. Wymiana myśli niejednokrotnie wpłynęła na modyfikację pierwotnie wygłoszonych tekstów, które w wersji przeznaczonej do druku przyjęły postaci odbiegające od pierwotnych tekstów. Nie są to zatem zebrane referaty w wersjach pierwotnych, ale teksty inspirowane własną myślą i impulsem płynącym z wymiany myśli intelektualnej zawartych w dyskusjach i innych wystąpieniach konferencyjnych. Tym samym wygłoszone referaty stanowiły zarazem swoisty wstęp do końcowej wersji danego tekstu. Ideą przewodnią wszystkich spotkań naukowych krakowsko-wrocławskich/wrocławsko-krakowskich jest założenie, że wygłoszone teksty zapewne ulegną modyfikacjom pod wpływem wspomnianych rozmów i wystąpień naukowych. Natomiast dla pozostałych uczestników spotkania i wymiany myśli intelektualnej na podjęty temat przebieg naukowy stanowi zapewne impuls do podjęcia określonych tematów, zagadnień i wątków problemowych. W książce znalazły się także teksty tych przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, którym nie było dane osobiście uczestniczyć w konferencji. Już chociażby to, że artykuły publikowane w książce odbiegają znacząco od liczby wygłoszonych w trakcie obrad referatów, spowodowało konieczność zgrupowania tematycznego w poszczególnych częściach tej wieloautorskiej monografii tematycznej. Części te zostały zatytułowane i nie mają one bezpośredniego związku z konferencyjnym układem referatów, których liczba była mniejsza od liczby tych, które znalazły się w tej książce. Podjęte tematy spowodowały konieczność ustrukturyzowania artykułów w częściach prezentowanej publikacji pod kątem ich głównej merytorycznej treści.

Analizując tytułową problematykę, można dojść do przekonania, że niezależnie od tego, czy uznawać będziemy, że we współczesnej nauce prawa administracyjnego podział na sfery administracji publicznej jest nieuzasadniony, czy też, iż podział ten jest jak najbardziej właściwy z perspektywy demokratycznego państwa prawnego, to nie ulega wątpliwości, że powyższy obszar badawczy wymaga refleksji doktrynalnej w kontekście zmieniającego się prawa administracyjnego. Nie pozostaje bez wpływu na naukę prawa administracyjnego.

Przygotowane artykuły w liczbie 27 zostały zawarte w pięciu częściach. Każda z nich ukazuje zagadnienie relacji pomiędzy sferą zewnętrzną i sferą wewnętrzną działań administracji publicznej z innej perspektywy (ogólnie można je ująć jako: teoretyczną, normatywną, ustrojową, materialnoprawną i procesową). Łącznie określają kompletny obraz zagadnienia, szczególnie ukazujący jego różnorodność oraz bogactwo kontekstów możliwych do dalszych przedsięwzięć badawczych. Nie jest celem przygotowanego wstępu omawianie tekstów, z którymi Szacowny Czytelnik ma możliwość zapoznać się w sposób bezpośredni. Poprzestajemy zatem na ustaleniach o charakterze bardzo ogólnym.

Część I zatytułowana została „Monokratyczne a dualistyczne, statyczne a dynamiczne ujęcie sfer administracji publicznej”. W tym fragmencie książki tytułowe problemy zostały zaprezentowane w kilku rozdziałach.

Jan Zimmermann w rozdziale pt.: „Aksjomat czy anachronizm” podjął rozważania nad zasadnością utrzymywania podziału na sferę zewnętrzną i wewnętrzną działań administracji publicznej. To problem elementarny w obrębie całej książki.

Z kolei Piotr Dobosz w rozdziale zatytułowanym „Więzi sfery zewnętrznej i wewnętrznej administracji publicznej” akcentuje dynamiczny i statyczny wymiar dwóch sfer administracji publicznej. Pierwszy to szeroko rozumiana działalność administracji (działania, ale i „pracujące niedziałanie”), a drugi to ustrojowo zbudowana administracja publiczna.

Natomiast Wojciech Jakimowicz w rozdziale zatytułowanym „Między wewnętrznym a zewnętrznym życiem administracji publicznej” podejmuje wielopłaszczyznowe korelacje pomiędzy tytułowym „życiem” obu sfer.

Jerzy Supernat w rozdziale pt. „Sfera zewnętrzna i sfera wewnętrzna działań administracji publicznej w najnowszych polskich uniwersyteckich podręcznikach prawa administracyjnego” dokonuje przeglądu tytułowej materii od strony naukowo-dydaktycznej, wskazując, nie tylko aksjologicznie, na umiejscowienie w podręcznikach zagadnienia sfer działania administracji publicznej.

W części II, zatytułowanej: „Źródła prawa jako determinanty normatywnych znamion sfer administracji publicznej” podjęto próbę znalezienia miejsca dla aktów regulujących od wewnątrz ustrój i działalność organów administracji publicznej wśród obowiązującego systemu źródeł prawa, a także wpływ aktów prawa wewnętrznego na funkcjonowanie administracji w stosunkach zarówno zewnętrznych, jak i wewnętrznych.

Iwona Niżnik-Dobosz wraz ze Zbigniewem Bartoszewiczem w otwierającym tę część rozdziale pt. „Sfera wewnętrznej organizacji i działalności administracji publicznej regulowanej prawem jako nośnik i przejaw jej zdolności do samoregulacji” zajęli się istotną – również z punktu widzenia nauki organizacji i zarządzania administracji – kwestią, jaką jest rola prawa powszechnie obowiązującego dla funkcjonowania wewnętrznych struktur administracji przez umożliwianie tworzenia prawa podustawowego, ale także prawa wewnętrznego, dzięki którym administracja publiczna nabywa zdolność do samoregulacji, niezbędnej dla skutecznego i efektywnego funkcjonowania jej struktur i realizacji administracji publicznej.

Jolanta Behr w swoim tekście pt. „Rozporządzenia a zarządzenia (zakres normowania)” dokonała wielopłaszczyznowej analizy rozporządzeń i zarządzeń, wykazując niejednorodność grup tych aktów i zacieranie się granic pomiędzy nimi, co skutkuje zwłaszcza możliwością ich kontroli oraz nadzoru nad nimi i wpływa przez to na sytuację jednostek poddanych ich regulacjom.

Justyna Mielczarek-Mikołajów w rozdziale „Wpływ aktów prawa wewnętrznego na funkcjonowanie sfery zewnętrznej administracji publicznej” zgłębia zagadnienie, w jaki sposób akty prawa wewnętrznego, choć w założeniu skierowane wyłącznie do administracji publicznej, oddziałują w istocie na sytuację podmiotów spoza sfery administracji publicznej, przez co mogą ujemnie wpływać na ich bezpieczeństwo prawne.

Aleksandra Puczko w rozdziale pt. „Tworzenie lub kształtowanie standardów administracji publicznej przez akty prawa wewnętrznego” wskazuje, jaką rolę odgrywają akty prawa wewnętrznego będące próbą ujednolicenia lub stworzenia jednorodnych rozwiązań w funkcjonowaniu różnych części administracji publicznej i w jaki sposób wpływają na sposób funkcjonowania administracji w stosunkach wewnętrznych i zewnętrznych oraz jak oddziałuje to na sytuację podmiotów spoza administracji publicznej.

Tomasz Słapczyński w tekście pt. „Wartości sfery wewnętrznej działań administracji publicznej i jej wpływ na sferę zewnętrzną” podjął próbę zweryfikowania, czy w sferze zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej administracja opiera się na tych samych bądź zbliżonych wartościach, a także wykazania, czym wartości te różnią się między sobą.

Krystian Szpotański natomiast w swoim tekście pt. „Ogłaszanie prawa administracyjnego” ukazał związek pomiędzy działaniami podejmowanymi wewnątrz administracji w kierunku ogłaszania aktów normatywnych i uzewnętrznieniem tych aktów poza tą sferą przez wprowadzenie ich do obrotu prawnego. W tym zakresie autor podjął się analizy w szczególności działalności publikacyjnej aktów normatywnych prowadzonej przez administrację publiczną, dokonując oceny zalet i wad publikatorów, jak również udostępniających je systemów informacji prawnej.

Karina Pilarz w swoim rozdziale „Sfera wewnętrzna i sfera zewnętrzna administracji publicznej jako adresaci aktów planistycznych – analiza wybranych przypadków” przeanalizowała charakter prawny zróżnicowanej grupy aktów planistycznych, będących formami różnorodnego wpływu nie tylko na organy administracji publicznej, ale i jednostki spoza jej sfery.

W kolejnej III części omawiającej „Sfery administracji publicznej a problemy ustrojowego i pracowniczego prawa administracyjnego” podjęto próbę ukazania funkcjonowania prawa wewnątrz struktur administracji publicznej, organów administracji publicznej oraz urzędów. Umożliwiło to zobrazowanie różnorodności aktów stosowanych w administracji publicznej w celu osiągania celów ukierunkowanych zarówno do jej wnętrza, jak i na zewnątrz.

W otwierającym tę część rozdziale pt. „O aktach kierowania we współczesnej administracji publicznej – na marginesie dyskusji naukowej wrocławsko-krakowskich spotkań administratywistycznych” Jerzy Korczak zajął się ciekawym zagadnieniem, jakim jest nieakcentowana przy analizie zewnętrznej sfery administracji publicznej kwestia działań podejmowanych wewnątrz struktury administracji publicznej, w tym zwłaszcza rola aktów kierowania. W tej perspektywie ukazał dynamizm, ale także znaczenie tych relacji dla odczuwalnych na zewnątrz skutków aktywności administracji publicznej.

Katarzyna Kowalczyk, w tekście „Charakter prawny rozkazu personalnego w służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w aspekcie rozważań nad relacją sfery wewnętrznej i zewnętrznej działania administracji publicznej”, wykazała, że leży on w istocie na pograniczu sfery wewnętrznej i zewnętrznej administracji. Zróżnicowanie ich charakteru prawnego przez zakwalifikowanie do sfery wewnętrznej i zewnętrznej wpływa natomiast istotnie na prawa ich adresatów przez nadanie im, bądź nie, możliwości zaskarżenia kierowanych do nich rozkazów.

Dorota Dąbek w rozdziale pt. „Sfera zewnętrzna i wewnętrzna z perspektywy kompetencji organów samorządu zawodowego”, analizując przedmiotowe dla publikacji zagadnienie, skupiła się na szczególnym typie korporacji prawa publicznego, jakim są samorządy zawodowe. Ukazując niejednolitą rolę samorządów w prawie z jednej strony uposażonych w kompetencje administracyjne, z drugiej zaś – stojących na straży korporacji oraz kompetencje dyskrecjonalne ich organów, wykazała, w jaki sposób wydawane przez ich organy akty prawa wewnętrznego oddziaływają na ich członków, a przez to też na podmioty zewnętrzne.

Ewa Skorczyńska w swoim tekście „O «ciemnej stronie» dekoncentracji wewnętrznej organu monokratycznego (prezydenta miasta na prawach powiatu) i jej wpływie na jakość stosowania prawa” podjęła ważny z punktu widzenia funkcjonowania administracji publicznej temat roli pracowników administracyjnych wspomagających i ich organizacji w ramach struktur urzędów na sposób działania organów administracji publicznej. W tym zakresie istotnie zwrócono uwagę na kwestie samodzielności pracowników oraz ich odpowiedzialności, co umożliwiło wywiedzenie koniecznych do uwzględniania postulatów de lege ferenda.

Mariusz Krawczyk w rozdziale pt. „Władztwo (intra)administracyjne w «zwarciu» pomiędzy tym, co wewnętrzne i zewnętrzne” zajął się możliwością wpływania przez sferę wewnętrzną administracji na relacje na zewnątrz jej struktury, w tym zwłaszcza z jednostkami. W szczególności analizując zewnętrzne stosunki administracji przez pryzmat władztwa (intra)administracyjnego, wykazał m.in. pole możliwych nadużyć i patologii w administracji publicznej, a także swego rodzaju iluzoryczność próby zamknięcia części władztwa jedynie do sfery wewnętrznej działań administracji publicznej.

Arkadiusz Sobczyk w artykule „Pracownik «kodeksowy» a wewnętrzne i zewnętrzne działania organów zakładu pracy i jego wspólnoty – wprowadzenie do problematyki” podjął przede wszystkim próbę przełamania paradygmatu prawa pracy jako prawa kontraktowego, starając się ukazać przede wszystkim jego publicznoprawny charakter. Zakładając, że przedmiotem prawa pracy jest materia m.in. pracowniczych publicznych praw podmiotowych oraz struktur rozproszonej administracji publicznej zakładanych przez podmioty prywatne, ukazał on, że w istocie w zakładach pracy możliwe jest mówienie o relacjach wewnętrznych i zewnętrznych charakterystycznych dla administracji publicznej.

Część IV zawiera analizy dotyczące „Sfery administracji publicznej na tle problemów materialnego prawa administracyjnego”.

Piotr Lisowski w swoim tekście pt. „Zasięg sądowej kontroli administracji publicznej – rozważania na kanwie normatywizacji nadzoru wewnętrznego uczelni publicznych” ukazał relacje pomiędzy sferą wewnętrzną i zewnętrzną w administrowaniu w szczególnym przypadku zakładów administracyjnych na przykładzie uczelni publicznych i podejmowanych w nich aktów rektora. Analizując kwestię kontroli sądowej nad działaniami uczelni i ich organów, wykazał podobieństwa regulacji w zakresie możliwości zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych do modelu jednostek samorządu terytorialnego, co jego zdaniem m.in. uzasadnia rozciągnięcie kognicji sądów administracyjnych również na te akty nadzoru przeprowadzanego wewnątrz uczelni publicznych, wskazując wartość wyposażenia w takie instrumenty również korporacji uczelnianych (studentów czy doktorantów).

Renata Kusiak-Winter w rozdziale „Sfera wewnętrzna i zewnętrzna administracji z perspektywy celu neutralności klimatycznej” dokonała ciekawego zestawienia zasadniczo nowej tematyki prawnoadministracyjnyjnej, tj. neutralności klimatycznej z klasycznym zagadnieniem sfer zewnętrznej i wewnętrznej działania administracji publicznej. W tym zakresie autorka dokonała analizy tej relacji w kontekstach: ustrojowym, przestrzennym, form działania, źródeł prawa, co umożliwiło ukazanie jej pełnego wymiaru i wykazanie szczególnej w tym zakresie roli nauki administracji i polityki administracyjnej.

Joanna Człowiekowska w swoim artykule pt. „Sfera zewnętrzna i wewnętrzna administracji publicznej w kontekście prawa do informacji publicznej” zajęła się szczegółowym zagadnieniem, które w obecnych czasach pełni bardzo istotną rolę, tj. prawa dostępu do informacji publicznej. Tym samym zajęła się wytyczeniem granicy między tym, co zewnętrzne i może być w drodze informacji publicznej udostępnione, a tym, co wewnętrzne (w tym w szczególności dokumeny wewnętrzne) i stanowi wyjątek od przysługującego prawa zagwarantowanego każdemu.

Małgorzata Kozłowska, w tekście „Współdziałanie sfery zewnętrznej i wewnętrznej administracji publicznej w przeciwdziałaniu konfliktowi interesu o podłożu ekonomicznym w Straży Granicznej”, ukazała relacje między sferami i ich pozytywne skutki dla rozprężania napięć występujących w prawie administracyjnym między interesami, w tym też zapewnienie legalności i prawidłowości działania administracji publicznej. W wąskiej skali dotyczącej interesów Straży Granicznej udało się jej uchwycić zjawisko współdziałania sfery zewnętrznej i wewnętrznej działania administracji jako szczególnego gwaranta chroniącego od nadużyć w tej sferze.

Ostatnia, V część publikacji pt. „Sfery administracji publicznej na tle problemów jurysdykcyjnego, egzekucyjnego i sądowego prawa administracyjnego” dotyka istotnego z punktu widzenia praktyki prawa administracyjnego zagadnienia sfery administracji publicznej na tle problemów jurysdykcyjnego, egzekucyjnego i sądowego prawa administracyjnego.

Joanna Lemańska w swoim artykule „Załatwienie sprawy administracyjnej – rozważania z pogranicza sfery zewnętrznej i wewnętrznej działań administracji publicznej” zajęła się ważnym momentem granicznym między sferą wewnętrzną i zewnętrzną działania administracji, jakim jest wydanie decyzji administracyjnej, i oceną budzącego wątpliwości momentu rzeczywistego uzewnętrznienia decyzji administracyjnej. Analizując teorię doręczenia, nadania, wydania, zapoznania się autorka dokonała zestawienia tych koncepcji i odpowiedzi na pytanie, w którym momencie oświadczenie woli organu w istocie zostaje złożone.

Mariusz Kotulski w tekście pt. „Regulacje wewnętrzne jako podstawa prawna rozstrzygnięcia” podjął się ważnej próby przeanalizowania m.in. roli statutów i regulaminów uczelni wyższych jako podstaw prawnych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W toku rozważań wykazał, że wpływ ten ma miejsce nie tylko pośrednio, ale również bezpośrednio, co wykazuje odstępstwo od obowiązujących reguł w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Mariusz Oleś, w artykule „Wpływ poleceń służbowych na przebieg i rezultat jurysdykcji administracyjnej”, zestawił ze sobą decyzje administracyjne i polecenia służbowe. Podejmując takie nieoczywiste działanie, ukazał, w jaki sposób polecenia służbowe – a wobec tego akty prawa wewnętrznego – mają wpływ na jurysdykcję administracyjną przez tworzenie sfery nowych determinant prawnych w stosunku do stosowania norm, a tym samym i rezultaty w decyzji administracyjnej.

Adam Kozień w rozdziale pt. „Administracyjne kary pieniężne w wymiarze przestrzeni zewnętrznej oraz wewnętrznej funkcjonowania administracji publicznej” podjął się przeanalizowania ciekawego zagadnienia porównania istnienia i stosowania administracyjnych kar pieniężnych w sferze tak wewnętrznej, jak i zewnętrznej aktywności administracji publicznej m.in. w kontekście ich funkcji, a także celów. W stworzonym w ten sposób ich wyczerpującym obrazie udało mu się wykazać zarówno różnice pomiędzy tymi sferami, jak również luki i niedoskonałości dotyczące ich regulacji.

Paweł Majczak w rozdziale „Zależność rodzaju stosunku administracji publicznej od uwarunkowań ustrojowych zachodzących między wierzycielem a organem egzekucyjnym w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym” ukazał istotną rolę ustrojowego układu między wierzycielem i dłużnikiem oraz zróżnicowania tej relacji w administracyjnym postępowaniu administracyjnym i jej wpływ na odmienne kształtowanie regulacji prawnej, uwzględniającej te odmienności.

Marta Kisielowska swoim tekście pt. „Prawo powszechnie obowiązujące i prawo wewnętrzne a sądowa kontrola decyzji administracyjnej” podjęła się analizy kapitalnego zagadnienia granicy między prawem powszechnie i wewnętrznie obowiązującym w kontekście szczególnie istotnym dla ochrony praw jednostek, a to kontroli sądowoadministracyjnej decyzji administracyjnych. W rozważaniach został wykazany wpływ aktów prawa wewnętrznego na rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w formie decyzji, ale również wykazano istnienie pośrednich form stosowania prawa, które nie mogą być ujęte w żadnej wyodrębnionej w Konstytucji grupie źródeł prawa, a które kognicji sądu administracyjnego podlegają.

Opublikowane w niniejszym tomie zebrane teksty stanowią kolejną, bo trzynastą już odsłonę rozważań na temat administracji publicznej i prawa administracyjnego prowadzoną przez przedstawicieli krakowskiego i wrocławskiego ośrodków naukowych. Jest ona nie tylko dowodem trafności idei tych spotkań oraz ich potrzeby, ale również bogactwa prawa administracyjnego oraz nieprzewidywalności myśli naukowej na jego temat. Świadczą o tym zarówno mnogość i różnorodność dotychczasowych tematów poruszanych na corocznych spotkaniach, jak i sposób ich ujmowania oraz interpretacji przez autorów referatów i artykułów. Na koniec nie pozostaje nic, jak tylko liczyć, że inicjatywa ta w takim kształcie i z takimi skutkami będzie nadal rozwijana, prowadząc do kolejnych owocnych spotkań i cennych naukowo publikacji.

Piotr Dobosz, Aleksandra Puczko

„Doświadczenie odpowiedzialności jest trudne i jako takie rodzi strategie unikania. To stąd płynie pokusa posłuszeństwa, a bardziej ogólnie – pokusa zdania się na innych. Dostojewski wyraził to ryzyko w zaskakujących słowach: wszyscy jesteśmy, pisał, odpowiedzialni za wszystko i przed wszystkimi, «a ja bardziej niż inni». Ja bardziej niż inni, ponieważ wzywając innych, ryzykuję osłabienie własnej odpowiedzialności. W końcu jeśli wszyscy jesteśmy odpowiedzialni, to może ja jestem trochę mniej odpowiedzialny niż wszyscy inni albo raczej jestem o tyle mniej odpowiedzialny, że dzielimy odpowiedzialność między wielu. Moja część odpowiedzialności jest więc z konieczności ograniczona. Ale podmioty odpowiedzialności się nie sumują. Odpowiedzialność nie jest ucztą, z której każdy w ostatecznym rozrachunku dostanie tylko kilka okruchów dla swojego moralnego żołądka. Odpowiedzialność jest niepodzielna (...)” .

Tematem konferencji były relacje pomiędzy sferą wewnętrzną a zewnętrzną działania administracji. To oczywiste, że aby administracja „objawiła się” na zewnątrz, w relacjach zewnętrznych, w stosunkach z obywatelami (czy innymi podmiotami administrowanymi), musi najpierw sama zaistnieć, w pierwszej kolejności jako struktura organizacyjna, która wewnątrz nie jest „pusta”. Ma jakieś wnętrze, musi być czymś i kimś wypełniona. Można powiedzieć, że działania zewnętrzne administracji zawsze mają swoje źródło w działaniach zamykających się (nieraz ukrytych) wewnątrz samej administracji. Problemem jest natomiast to, jak bardzo można tę sferę kontrolować (za pomocą prawa administracyjnego) i w jakich momentach to robić należy. Ogólnie można powiedzieć, że chodzi o momenty, w których dochodzi do pewnych nadużyć, patologii – gdy działania wewnętrzne administracji w sposób nieuprawniony (niemieszczący się w granicach prawa) wpływają na to, jak administracja działa na zewnątrz. Jednak wyznaczenie tej granicy nie zawsze jest proste.

Pragnę w tym miejscu omówić jeden przykład takiego problemu z pogranicza sfery wewnętrznej i zewnętrznej, by na jego tle zwrócić uwagę na pewne niedostatki regulacji normatywnej dotyczącej tzw. dekoncentracji wewnętrznej organu monokratycznego . Z uwagi na przejrzystość wywodu analizowano głównie regulacje prawne dotyczące działania organu wykonawczego miasta na prawach powiatu (tj. prezydenta takiego miasta).

W pierwszej części artykułu (tj. w pkt 1) przedstawiono problem ujawniony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego) dotyczący nieprawidłowości w działaniach konkretnego organu – Prezydenta Miasta Krakowa – podejmowanych w sferze wewnętrznej, tj. w ramach dekoncentracji wewnętrznej (przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), które stanowiły podstawę uchylenia wydanych w jego imieniu decyzji o warunkach zabudowy. Uwagi dotyczące tego zagadnienia zdecydowano się w drugiej części artykułu (w pkt 2) poszerzyć o wątek dotyczący typowej dekoncentracji wewnętrznej organu, przewidzianej w wielu przepisach ustrojowych . Odniesiono się zwłaszcza do kwestii wydawania poleceń służbowych (lub zaleceń, które w konkretnym układzie organizacyjnym mogą być odbierane jak polecenia służbowe) pracownikom posiadającym upoważnienie do podpisywania decyzji w imieniu organu, które to polecenia odnoszą się do meritum rozstrzyganej sprawy. Wskazano na związane z tym zagrożenie, polegające na unikaniu/rozmyciu odpowiedzialności za błędną decyzję stosowania prawa. Wskazano też na brak odpowiedniej regulacji normatywnej przeciwdziałającej nadużyciom w relacji przełożony – pracownik, czyli w dziedzinie stosunków pracy, która nigdy nie jest w zupełności jawna, a – w przypadku administracji publicznej – właśnie z uwagi na jej (władcze) oddziaływanie na zewnątrz, zasługuje na szczególne zainteresowanie nauki prawa.