Kaczocha Mateusz, Redagowanie aktów podustawowych. Zagadnienia praktyczne

Niniejsza monografia poświęcona jest zasadom redagowania projektu aktu podustawowego. Wyspecjalizowaną dziedziną prawa, która zajmuje się opracowywaniem aktów normatywnych, jest legislacja rozumiana jako zespół form stanowienia prawa. Z uwagi na tematykę niniejszego opracowania nacisk zostanie położony na przedstawienie, od strony praktycznej, zasad, które towarzyszą tworzeniu prawa, w tym przypadku w odniesieniu do aktów wykonawczych służących wykonywaniu ustaw (czyli do rozporządzeń) lub aktów prawa wewnętrznego albo aktów prawa miejscowego, bo tylko tym trzem źródłom prawa można przypisać miano aktu podustawowego, co oznacza, że podstawa do ich wydania znajduje się w obowiązującej ustawie.

Autor publikacji chce przybliżyć czytelnikowi reguły redagowania ww. projektów aktów prawnych oraz reguły ich stosowania w systemie prawnym, tak aby obowiązujące prawo spełniało wymogi wynikające z zasad demokratycznego państwa prawnego. Niniejsza publikacja podejmuje próbę przedstawienia metodologii pracy legislatora, tj. zagadnień, które musi przyswoić, zanim przystąpi do redagowania danego aktu normatywnego. Znajdują się one w prawie konstytucyjnym, Zasadach techniki prawodawczej oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. System źródeł prawa stanowionego zawarty w Konstytucji RP, w rozdziale III, wskazał podział aktów prawnych na źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa wewnętrznego.

To właśnie przepisy Konstytucji RP przesądziły, że do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczamy, oprócz samej Konstytucji RP, ustawy, rozporządzenia oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe, zaś do aktów prawa wewnętrznego, zgodnie z art. 93 Konstytucji RP, należą uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów.

Akty prawa wewnętrznego, na co warto zwrócić uwagę, mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty, nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Właściwe rozpoznanie kryteriów różniących poszczególne źródła prawa stanowi istotny element pracy legislatora, który rzutuje na zakres jego pracy, wyznacza – w zależności od rodzaju materii przekazanej do uregulowania – rangę aktu, który powinien zostać opracowany i wydany tak, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie całego systemu prawa. Istotną kwestią związaną z redagowaniem aktu podustawowego, niezależnie od tego, jaką przybierze formę – aktu wykonawczego (rozporządzenia) czy aktu prawa wewnętrznego – jest to, że musi on mieć swoje umocowanie w akcie rangi ustawowej, co oznacza, że pełni rolę „służalczą” wobec postanowień ustawy. W tym miejscu należy także wspomnieć, że w praktyce występują tzw. pozakonstytucyjne źródła prawa wewnętrznego, jak okólniki, instrukcje, regulaminy czy wytyczne, których podstaw trudno szukać w samej Konstytucji RP, jednak w odniesieniu do nich zwyczajowo mają zastosowanie reguły redagowania tekstów prawnych; nazywane są one potocznie jako „mała legislacja”. Do aktów podustawowych zaliczamy także akty prawa miejscowego, które są stanowione tylko na podstawie upoważnienia ustawowego zamieszczonego w ustawie, przez organy administracji rządowej i samorządowej, lecz obowiązują tylko na wycinku terytorium państwa i tym różnią się od tych aktów prawa powszechnie obowiązującego, które obowiązują erga omnes i na całym terytorium kraju.

Ważnym i niezbędnym narzędziem pracy legislatora jest także umiejętność posługiwania się regułami redagowania aktów prawnych. Reguły te zostały opublikowane w Zasadach techniki prawodawczej i stanowią swoisty elementarz pracy legislatora. Zasady te przyczyniają się do ujednolicania sposobu formułowania tekstów prawnych; wskazują w szczególności reguły opracowywania i redagowania różnych form aktów normatywnych, określają szatę graficzną aktów, informują o tym, z jakich jednostek redakcyjnych powinien składać się akt prawny, aby spełniał wymogi formalne wynikające z procedury legislacyjnej.

Duże znaczenie w działalności legislacyjnej istotnej dla formułowania projektów legislacyjnych ma dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, który wypracował katalog reguł prawnych przydatnych w pracy legislatora. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazują na nieprawidłowe stosowanie lub brak stosowania w zaskarżonym akcie prawnym zasad tworzenia lub redagowania aktów prawnych. Orzeczenia w szczególności odnoszą się do aktów prawnych, w których zastosowano nieprawidłową technikę redagowania aktów prawnych, a które w konsekwencji doprowadziły do naruszenia m.in. zasad poprawnej legislacji, w tym zasady określoności czy precyzyjności formułowanych przepisów oraz zasady stosowania przepisów przejściowych. Zbiór takich orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest nieocenioną pomocą przy tworzeniu prawa, bowiem daje wskazówki, jak przygotowywać projekty, w tym projekty aktów podustawowych, aby projektowane prawo miało przymiot konstytucyjności.

Przedstawione czytelnikowi w niniejszej publikacji zagadnienia z zakresu redagowania aktów prawa, w tym prawa podustawowego, ze względu na walor praktyczny, adresowane są do osób, które mają przygotowanie prawnicze. Adresatami mogą być też osoby, które na co dzień pracują w legislacji, oraz prawnicy, którzy nie są legislatorami, ale w swojej pracy zawodowej adwokata lub radcy prawnego redagują akty prawne lub je opiniują na etapie projektu albo na etapie stosowania. Omówione w tym opracowaniu zagadnienia tworzą kompendium wiedzy z zakresu tworzenia prawa podustawowego, które pozwoli usystematyzować, jak i poszerzyć wiedzę z zakresu legislacji. Redagowanie tekstów prawnych jest specyficzną dziedziną prawa kierującą się własnym regułami, które powinny być przestrzegane w sposób całościowy i systemowy tak, aby prawo powszechnie bądź wewnętrznie obowiązujące nie zawierało luk prawnych, było spójne i precyzyjne, a jednocześnie było czytelne dla jego adresatów. Poznanie zatem tych reguł przekazanych w niniejszym opracowaniu w sposób praktyczny będzie z pewnością stanowić pomoc w stanowieniu dobrego i jasnego prawa, czego Państwu i sobie życzę.

Kierownik Aplikacji Legislacyjnej

w Rządowym Centrum Legislacji

Bożena Hejduk