Bokiej-Karciarz Marta, Karciarz Mateusz, Raport o stanie gminy, powiatu, województwa

Raport o stanie gminy, powiatu, województwa (dalej również jako: „raport” oraz „raport o stanie JST”) jest nową instytucją prawną wprowadzoną na mocy przepisów nowelizacji z 11.01.2018 r. Choć przepisy tej ustawy (będącej de facto nowelizacją czterech ustaw: ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa i Kodeksu wyborczego) w swojej zasadniczej części weszły w życie 31.01.2018 r., to z uwagi na brzmienie zawartego w niej jednego z przepisów przejściowych (art. 15) zastosowanie znalazły dopiero w nowej kadencji samorządowej, która rozpoczęła się 21.10.2018 r. (kiedy to przeprowadzono pierwszą turę wyborów samorządowych; druga tura przeprowadzona została natomiast 4.11.2018 r.).

Z uzasadnienia projektu powyższej nowelizacji można wyczytać, że zmiany samorządowych ustaw ustrojowych (ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa) zostały zaproponowane (wprowadzone) w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej. Zdaniem projektodawców zmiany te mają realnie przyczynić się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantować obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynić się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują .

Wspomnianą nowelizacją samorządowych ustaw ustrojowych z 11.01.2018 r. ustawodawca, oprócz stanowiącego przedmiot niniejszego opracowania raportu o stanie JST, wprowadził do tych ustaw wiele innych zmian oraz nowych instytucji prawnych, tj.:

Instytucja raportu o stanie JST z założenia ma być istotną formą kontroli sprawowanej przez organ stanowiący w stosunku do organu wykonawczego. Ma być przy tym uzupełnieniem obowiązujących dotychczas przepisów samorządowych ustaw ustrojowych, które z jednej strony przyznawały tę rolę komisji rewizyjnej, z drugiej zaś strony znajdowały właściwy przejaw w zakresie tej kontroli w procedurze absolutoryjnej (która od obecnej kadencji samorządowej rozpoczętej w 2018 r. została nierozerwalnie związana z procedurą rozpatrywania raportu o stanie JST). Nie należy przy tym zapominać, że instytucja raportu o stanie JST nie jest jedyną nową regulacją prawną w zakresie uprawnień kontrolnych rady – nowelizacja z 11.01.2018 r. przyznała bowiem również samym radnym indywidualne uprawnienia kontrolne w zakresie możliwości uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu (starostwa), a także spółek z udziałem danej JST, spółek handlowych z udziałem samorządowych osób prawnych, samorządowych osób prawnych oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych samorządowych jednostek organizacyjnych.

Nie należy przy tym pomijać milczeniem faktu, że stanowiące przedmiot niniejszego opracowania raporty o stanie JST były już w poprzednich latach przygotowywane i przedstawiane w niektórych JST (zwłaszcza w gminach). Dokumentów tych nie należy jednak utożsamiać z nową instytucją raportu o stanie JST, choć nie ma żadnych przeszkód natury prawnej, aby w pewnym zakresie się na nich wzorować.

Instytucja raportu o stanie JST po raz pierwszy znajdzie zastosowanie w 2019 r., będąc kompleksowym podsumowaniem działalności organu wykonawczego danej JST w 2018 r. praktycznie na każdym polu jego aktywności. Pierwszy rok obowiązywania tej nowej instytucji niewątpliwie stanowić będzie ogromne wyzwanie dla prawie 3000 JST w Polsce (2477 gmin, 314 powiatów i 16 województw – według stanu na 1.01.2019 r.). Wszystkie te jednostki będą musiały zmierzyć się z tą nie do końca precyzyjną (mimo że dość szczegółową) procedurą uregulowaną przepisami wszystkich trzech samorządowych ustaw ustrojowych.

Przedkładany Państwu komentarz praktyczny z założenia ma wychodzić naprzeciw poszukiwaniom odpowiedzi na wiele mniej lub bardziej szczegółowych pytań dotyczących tego, w jaki sposób prawidłowo przygotować raport o stanie gminy, powiatu, województwa, a następnie przeprowadzić procedurę jego rozpatrzenia.

Z uwagi na fakt, że w procedurze rozpatrywania raportu czynnie udział biorą (a wręcz na mocy przepisów samorządowych są obowiązane brać) oba organy JST, tj. stanowiący (stanowiąco-kontrolny) oraz wykonawczy, niniejsze opracowanie skierowane jest do wszystkich osób pełniących funkcje w tych organach. Przedkładany komentarz praktyczny kierujemy również do wszystkich tych pracowników samorządowych, którzy swoją pracą przyczyniać się będą do przygotowywania treści raportu, a więc sekretarzy gmin, powiatów, województw, zastępców wójtów, burmistrzów, prezydentów miast oraz pracowników urzędów gmin, starostw powiatowych i urzędów marszałkowskich.

Z uwagi na niewielkie różnice procedur rozpatrywania raportu o stanie JST w zależności od szczebla zasadniczego podziału terytorialnego kraju w niniejszym opracowaniu autorzy podchodzą łącznie do analizowanej problematyki zarówno w gminach, jak i w powiatach czy samorządach województw. Ewentualne odmienności (które w głównej mierze dotyczą skutków dokonanej przez organ stanowiący JST negatywnej oceny raportu przedstawionego przez organ wykonawczy tej JST) są wyraźnie wskazywane i odrębnie komentowane.

Niniejszy komentarz praktyczny składa się z pięciu rozdziałów. W rozdziale I przedstawiono pojęcie, istotę oraz cel raportu o stanie JST. Rozdział II poświęcony został w sposób kompleksowy treści raportu. W rozdziale III przedstawiono natomiast procedurę przygotowania raportu o stanie JST. Dwa ostatnie rozdziały dotyczą z kolei przebiegu debaty nad raportem (rozdział IV) oraz wieńczącej tę debatę procedury udzielenia wotum zaufania (rozdział V). Integralną częścią niniejszego opracowania są również wzory dokumentów, w tym uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, na których ciąży główny obowiązek prawidłowego przeprowadzenia całej procedury rozpatrzenia raportu o stanie JST.

Poznań, 27.03.2019 r.

Marta Bokiej-Karciarz

Mateusz Karciarz