Fleszer Dorota, Rada nadzorcza spółki komunalnej z udziałem jednostki samorządu terytorialnego

Współcześnie wymagania wobec samorządu terytorialnego mają tendencję wzrostową. Chodzi tu nie tylko o zakres zadań zlecanych mu do wykonania, ale także o oczekiwania co do jakości, organizacji i ceny świadczonych usług publicznych. Jednostki samorządu terytorialnego posiadają jednocześnie swobodę co do wyboru formy organizacyjnoprawnej realizacji zadań. Może nią być jednostka organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego, ale również dopuszczalne jest, a w sferze realizacji niektórych rodzajów zadań wręcz wskazane, aby była to spółka prawa handlowego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 9 ust. 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Warto zauważyć, że spółki komunalne są jedną z popularniejszych form działalności gmin, których głównym celem jest zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej. Wykonywanie zadań z ich wykorzystaniem generuje konieczność podejmowania m.in. działań nadzorczych, kontrolnych. Objęta musi być nimi sfera realizacji konkretnych działań z punktu widzenia legalności, efektywności, gospodarności oraz jakości. Jednostka samorządu terytorialnego, wnosząc do spółki mienie, zobowiązana jest ustalić zasady prowadzenia nadzoru właścicielskiego. Jego podstawowym celem powinno być nie tylko zwiększenie efektywności zarządzania mieniem samorządowym, ale także sprawowanie pieczy nad mieniem, będącym przedmiotem własności, przy wykorzystaniu instrumentów cywilnoprawnych.

Niezależnie od tego w spółce sprawowany jest nadzór poprzez działalność rady nadzorczej spółki. Jest to bowiem organ spółki o „kompetencjach stricte nadzorczych” . Zdaniem A. Kidyby uregulowania Kodeksu spółek handlowych przewidujące – obok zarządu – radę nadzorczą stanowią wyraz przyjęcia systemu dualistycznego w spółce z o.o. Zakłada on istnienie w spółce zarówno organu o uprawnieniach wykonawczych, zarządzających (zarząd), jak i organu nadzorczego. Przeciwieństwem tego systemu jest system monistyczny, który zakłada istnienie tylko jednego organu o uprawnieniach zarówno zarządzających, jak i nadzorczych, z tym że kompetencje te nie są wykonywane przez tych samych członków takiego organu .

W oparciu o przedstawione aspekty funkcjonowania spółek z udziałem jednostki samorządu terytorialnego stwierdzić należy, że sprawowanie nadzoru nad ich działalnością (w tym nadzoru korporacyjnego) pod względem normatywnym ma charakter interdyscyplinarny. Co do istoty zastosowanie mają przepisy Kodeksu spółek handlowych. Nie przewidują one odrębnych regulacji, które mają zastosowanie do spółek publicznych, uwzględniających specyfikę wykonywanych zadań publicznych przez spółkę. Nie oznacza to oczywiście, że ich nie ma. Uwzględnione są one na gruncie prawa publicznego w szeregu przepisów dotyczących sfery ustrojowej samorządu terytorialnego i w pragmatykach służbowych odnoszących się do pracowników samorządowych i innych osób, które wykonują zadania publiczne. Najistotniejszą w tej materii regulacją jest ustawa o gospodarce komunalnej. Jak wyraźnie bowiem wskazuje Sąd Najwyższy, zgodnie z art. 10a ust. 2 u.g.k. do rad nadzorczych w spółkach z udziałem jednostek samorządu terytorialnego stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych z zastrzeżeniem przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Członek rady nadzorczej spółki komunalnej musi więc spełniać ogólne wymagania stawiane kandydatom do rad nadzorczych spółek kapitałowych, które określa Kodeks spółek handlowych. Ustawa o gospodarce komunalnej w sposób szczególny reguluje kwestie związane z radami nadzorczymi samorządowych spółek kapitałowych dotyczące kadencji ich członków – art. 10a ust. 3 u.g.k., ich kwalifikacji – art. 10a ust. 4 u.g.k. i zakazów konkurencji – art. 10a ust. 5 u.g.k. Przepisy te, jako przepisy szczególne, nie powinny być wykładane rozszerzająco, także w ujęciu podmiotowym . Tym samym, jak słusznie zauważa A.-M. Weber, przepisy dotyczące minimalnych wymagań dla członków organów spółki oraz sposobu ich wyłonienia wdrażają mechanizmy korporacyjne wzorowane na standardach wykonywania zarządzania i nadzoru stosowanych w spółkach publicznych postępujących zgodnie z regułami corporate governance” . Autorka stawia dalej idący postulat, że obok wskazanych mechanizmów corporate governance powinno się dążyć do upublicznienia spółek i tym samym do wymuszenia profesjonalnych zachowań rad nadzorczych i zarządów poprzez stosowanie standardów obowiązujących na rynku kapitałowym .

Pole badawcze zostało zawężone do statusu i kompetencji rady nadzorczej w spółkach z udziałem jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej pracy podjęto próbę odpowiedzi na pytania:

Tak skonstruowane cele badawcze miały wpływ na merytoryczną strukturę pracy. Składa się ona ze Wstępu i pięciu rozdziałów. W rozdziale 1 podjęto problematykę statusu i składu rady nadzorczej w spółce z udziałem jednostki samorządu terytorialnego. Obligatoryjne powołanie organu nadzorczego w takiej spółce jest wymogiem szczególnym wobec obowiązujących wynikających tym zakresie przepisów Kodeksu spółek handlowych. Podjęto również inne kwestie, nierozerwalnie związane z organizacją i funkcjonowaniem rady nadzorczej, np. jej skład ilościowy, kadencja i wygaśnięcie mandatu z powodu jej upływu. Celem kompletnego ujęcia kwestii związanych ze statusem rady nadzorczej poruszono również zagadnienie rezygnacji członka rady nadzorczej z pełnienia funkcji. Rozdział 2 poświęcony został oznaczeniu kompetencji, jakich oczekuje się od członka rady nadzorczej. Podlegają one odrębnemu określeniu na gruncie Kodeksu spółek handlowych i ustawy o gospodarce komunalnej. W szczególności zasługują na uwagę te wymagania, które odnoszą się do oczekiwań co do wiedzy merytorycznej członka rady nadzorczej, dzięki czemu ma zostać osiągnięty właściwy poziom profesjonalizacji działalności rady. W rozdziale 3 objęto zainteresowaniem normatywnie wyznaczone zakazy pełnienia funkcji członka rady nadzorczej. Owe zakazy poddane zostały analizie na gruncie regulacji ustrojowych samorządu terytorialnego oraz ustawy antykorupcyjnej. Co do istoty mają one na celu przeciwdziałanie powstawaniu sytuacji konfliktu interesów, która mogłaby wpłynąć na sposób i jakość wykonywania czynności związanych ze sprawowaniem nadzoru nad działalnością spółki. Inny charakter mają zakazy przewidziane w Kodeksie spółek handlowych, ponieważ odnoszą się one do struktury organizacyjnej spółki i mają wyeliminować wewnętrzne zależności. Problematyka rozdziału 4 koncentruje się natomiast na działalności nadzorczej rady. Analizie poddano sposób i formy wykonywania czynności nadzorczych, zasady korzystania z pomocy osób trzecich oraz zakaz wydawania wiążących poleceń zarządowi. Rozdział 5 – ze względu na swój zakres przedmiotowy – jest najobszerniejszy. Obejmuje formy wpływu rady nadzorczej na zarząd spółki, w szczególności zaś powoływanie i odwoływanie członków zarządu, wyrażanie zgody na działalność konkurencyjną członka zarządu oraz reprezentację spółki w umowach i sporach pomiędzy spółką a członkiem jej zarządu.

Podstawową metodą badawczą zastosowaną w pracy jest metoda prawno-dogmatyczna. Wiąże się ona z interpretacją, analizą i oceną aktualnego stanu normatywnego przepisów prawa z wykorzystaniem wiedzy logiczno-językowej. Uzupełniona ona została o wykorzystanie dorobku doktryny obejmującego zakres przedmiotowy pracy, a także orzecznictwa sądowego i administracyjnego. Dzięki temu uzyskano całościowy obraz analizowanego obszaru badawczego.

Praca uwzględnia stan prawny na 20.01.2020 r.