Monografie
Opublikowano: LexisNexis 2012
Rodzaj: monografia
Autor monografii:

Przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo

Autor fragmentu:

Wstęp

1. Tytułowe przedsiębiorstwo publiczne (public undertaking) stanowi fundament art. 106 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Jest to ujęcie funkcjonalne i podmiotowe, które na gruncie polskiego porządku prawnego odpowiada zasadniczo pojęciu przedsiębiorcy, nie zaś przedsiębiorstwu w rozumieniu przedmiotowym, które to rozumienie przeważa w prawie polskim. W tej pracy zdecydowano o konsekwentnym stosowaniu pojęcia „przedsiębiorstwo publiczne”, rozumiejąc je jednak tak, jak to wynika z prawa unijnego. Stanowi to świadomy zabieg merytoryczny. Oczywiście należy zdawać sobie sprawę z konotacji, które niesie ze sobą pojęcie „przedsiębiorstwo” na gruncie prawa polskiego, aczkolwiek cały czas termin ten występuje także w znaczeniu funkcjonalnym i niekiedy podmiotowym. Zasada prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym, a także zamiar badawczy przeprowadzenia analizy zakorzenionej w genezie terminu, przesądziły o stosowaniu pojęcia „przedsiębiorstwo publiczne”. Funkcjonujące w prawie polskim określenie przedsiębiorcy publicznego stanowi implementację do naszego porządku prawnego dyrektywnego pojęcia przedsiębiorstwa publicznego (jak jednak zostanie wykazane, zbieżność pojęć „przedsiębiorca publiczny” i „przedsiębiorca” na gruncie prawa polskiego ma charakter w większym stopniu werbalny niż merytoryczny). Celem pracy jest jednak zbadanie przedsiębiorstwa publicznego w jego podstawowym, traktatowym rozumieniu.

Przedsiębiorstwo publiczne, najogólniej rzecz biorąc, jest definiowane jako wyodrębniona jednostka organizacyjna prowadząca szeroko pojętą działalność gospodarczą znajdująca się pod kontrolą państwa (najczęściej właś­cicielską) i/lub wykonująca zadania publiczne. Z wyróżnienia tych kryteriów wynika panorama przedsiębiorstw publicznych, na którą składają się:

1)

przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo i wykonujące zadania publiczne,

2)

przedsiębiorstwa kontrolowane przez państwo, lecz niewykonujące zadań publicznych, oraz

3)

przedsiębiorstwa niekontrolowane przez państwo, lecz wykonujące zadania publiczne.

Panorama ta ulega skomplikowaniu, gdy przyjąć występowanie przedsiębiorstw publicznych na poziomie samorządu terytorialnego. Wówczas można dodatkowo wyróżnić:

1)

przedsiębiorstwa publiczne kontrolowane przez samorząd i wykonujące zadania publiczne,

2)

przedsiębiorstwa kontrolowane przez samorząd, lecz niewykonujące zadań publicznych, oraz

3)

przedsiębiorstwa publiczne niekontrolowane przez samorząd, ale wykonujące zadania publiczne.

Przedmiotem tej pracy jest analiza statusu prawnego przedsiębiorstw publicznych kontrolowanych przez państwo - zarówno wykonujących zadania publiczne, jak i niewykonujących takich zadań. Jest to zatem praca z zakresu prawa gospodarczego - przede wszystkim publicznego, ale dotycząca także istotnych zagadnień prawa prywatnego.

2. Warto zwrócić uwagę na fakt, że w toku rozwoju historycznego najpierw pojawiły się jednostki należące do państwa czy też jednostki wykonujące zadania publiczne, a znacznie później pojawił się termin „przedsiębiorstwo publiczne”. Co więcej, normatywne ujęcie przedsiębiorstwa publicznego należy powiązać z pojęciem demokratycznego państwa prawnego, ponieważ właśnie w tym ujęciu bardzo mocno podkreślono, że państwo, jako struktura organizacyjna, nie jest omnipotentne. Normy dotyczące przedsiębiorstwa publicznego swoje fundamenty opierają właśnie na dążeniu do ograniczenia dowolności struktur państwowych. W państwach totalitarnych, także autorytarnych, zdecydowanie trudniej jest zauważyć występowanie podobnych motywów, a co za tym idzie - występowanie odpowiednich regulacji. Przedsiębiorstwa publiczne w sposób oczywisty zwiększają zakres władztwa państwowego, zarówno oficjalnego, jak i - przede wszystkim - nieoficjalnego, stąd naturalna tendencja każdej władzy do unikania tworzenia transparentnych regulacji.

Kolejne spostrzeżenie odnosi się do krajowego charakteru przedsiębiorstw publicznych, tj. zdeterminowania rozwojem historycznym danego państwa, m.in. liczby, formy, charakteru prawnego oraz zakresu działania przedsiębiorstw publicznych. Zwraca również uwagę fakt, że poszczególne państwa nie są nadmiernie zainteresowane tworzeniem usystematyzowanej regulacji prawnej przedsiębiorstw publicznych, gdyż oznaczałoby to ograniczenie możliwości działania państw i przedsiębiorstw publicznych. Na tym tle wyraźnie odróżnia się Unia Europejska jako twór w sposób pokojowy tworzony przez wiele państw i mający charakter ponadnarodowy (supranacjonalny).

Jednym z głównych celów Unii Europejskiej jest tworzenie jednolitego, konkurencyjnego rynku. Taki cel determinuje konieczność ograniczenia monopolu czy choćby pozycji dominującej przedsiębiorstw publicznych na terytorium danego państwa członkowskiego tak, aby dopuścić do działania na tym terytorium inne podmioty, często dotychczasowych monopolistów z państw sąsiednich. Dla Unii Europejskiej prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, w tym także poddanie przedsiębiorstw publicznych jednolitej na poziomie unijnym regulacji prawnej, stanowi warunek sine qua non realizacji celów, dla których została powołana. Jednocześnie oczywisty jest opór poszczególnych państw przed poddaniem ich przedsiębiorstw publicznych nadmiernej regulacji ze strony Unii. Stąd nieco zaskakujący trend - to Unia Europejska wprowadza regulacje ograniczające przedsiębiorstwa publiczne w poszczególnych krajach, natomiast władze krajowe starają się dyskretnie przeciwdziałać tym regulacjom, tak by w jak największym stopniu zachować zakres swojego władztwa.

3. W 1989 r. rozpoczęto w Polsce transformację ustrojową - zarówno polityczną, jak i gospodarczą. Wydaje się, że ówcześni decydenci polityczni w zakresie przemian systemu gospodarczego odwoływali się do szeroko rozumianego „liberalizmu”. W ich rozumieniu ów liberalizm stanowił dokładną odwrotność gospodarki centralnie planowanej, nakazowo-rozdzielczej, która funkcjonowała po drugiej wojnie światowej. Wychodzono z założenia, że jeśli dotychczas udział państwa w gospodarce był wszechpotężny - należało go wyeliminować, jeśli dominowała własność państwowa - należało ją zastąpić własnością prywatną, jeśli działalność gospodarczą prowadziły przedsiębiorstwa państwowe - należało je zastąpić spółkami handlowymi.

W pewnym uproszczeniu ówczesne postrzeganie docelowego modelu gospodarczego bliższe było dziewiętnastowiecznemu kapitalizmowi jako systemowi zupełnie odmiennemu od gospodarki centralnie sterowanej. Na pewno jednak kapitalizm dziewiętnastowieczny ewoluował w krajach zachodniej półkuli i na przełomie XX i XXI w. miał już znacznie mniej „liberalne” oblicze. Co więcej - kapitalizm funkcjonujący w krajach Europy Zachodniej to kapitalizm socjalny, wywodzący się m.in. z koncepcji niemieckiej społecznej gospodarki rynkowej o relatywnie wysokim poziomie redystrybucji dochodu narodowego. Na kształtowanie tego kapitalizmu miały także wpływ francuskie tradycje etatystyczne, jak również szwedzka koncepcja państwa dobrobytu. W Polsce jednak na początku transformacji ustrojowej tego nie dostrzegano, a jeśli dostrzegano - to nie rozumiano wszelkich implikacji.

Najlepszym przykładem ilustrującym bezrefleksyjne dążenie do osiągnięcia nieistniejącego już modelu gospodarczego była komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych. W 1990 r. (czyli tuż na początku transformacji ustrojowej) podjęto decyzję normatywną o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych . Celem ustawodawcy było nadanie dotychczasowym przedsiębiorstwom państwowym formy organizacyjno-prawnej typowej dla podmiotów prawa handlowego, lecz jedynie po to, by następnie zbyć akcje i udziały w tych skomercjalizowanych spółkach na rzecz inwestorów prywatnych. Zabrakło podjęcia próby zróżnicowanego podejścia do odrębnych kategorii podmiotów, tj. podmiotów sektora stricte komercyjnego i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Komercjalizacja miała służyć tylko prywatyzacji , na co jasno wskazywał art. 19 ustawy o prywatyzacji, wymagający, aby udostępnienie wszystkich akcji należących w skomercjalizowanej spółce do Skarbu Państwa nastąpiło w ciągu 2 lat od daty jej wpisania do rejestru handlowego .

W 1996 r. przyjęto ustawę o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, która dopuszczała już komercjalizację samoistną, tj. bez dalszej prywatyzacji . Cały czas dominował jednak trend przekształcania przedsiębiorstw państwowych w spółki handlowe - także przedsiębiorstw użyteczności publicznej, jak również przedsiębiorstw, których racją bytu było wykonywanie zadań publicznych, a nie działalność rynkowa. Nie podjęto wtedy refleksji nad problemem, czy forma spółki handlowej jest odpowiednia dla podmiotu wykonującego zadania publiczne. Nie oznacza to jednak, że takie pytanie nie powinno zostać postawione. Jestem przekonany, że najwyższy czas postawić to pytanie badawcze i spróbować na nie odpowiedzieć. Uzasadnieniem może być chociażby los PKP, z uporem godnym lepszej sprawy wtłaczanych w struktury holdingowe.

Słuszne wydaje się przyjęcie tezy, że jakkolwiek udział państwa w gospodarce powinien być ograniczony i precyzyjnie określony, to jednak państwo minimalne, które zgodnie z teorią ma być skoncentrowane jedynie na ochronie uprawnień jednostki, bez możliwości podejmowania jakiejkolwiek innej działalności, w praktyce nie występuje . Także klasyfikacja funkcji (zadań) państwa opracowana przez Bank Światowy wskazuje na stosunkowo szeroki katalog jego funkcji minimalnych . Z powyższego wynika, że postrzeganie roli państwa w gospodarce wyłącznie jako „stróża nocnego” jest interesujące poznawczo, ale jednocześnie nadzwyczaj odległe od rzeczywistości. Wzorce płynące z państw wysoko rozwiniętych jasno wskazują, że wyeliminowanie państwa z działalności gospodarczej, „wywłaszczenie” państwa czy redukcja zadań publicznych do minimum nie są praktycznie możliwe. Zaangażowanie państwa w gospodarkę jest zjawiskiem, którego istnienia w otaczającej rzeczywistości nie można nie dostrzegać .

Wspomniane zaangażowanie państwa w gospodarkę wymaga oczywiście odpowiedniej regulacji prawnej. Akceptując bowiem fakt zaangażowania państwa, należy jednocześnie odwołać się do zasady państwa prawnego. Państwo zaangażowane w gospodarkę powinno działać w granicach sensownego, przejrzystego i kompleksowego systemu norm prawnych. Sytuacją bodaj najbardziej niebezpieczną jest „ciche” działanie państwa: z jednej strony państwo oświadcza, że koncentruje się wyłącznie na wykonywaniu swoich funkcji minimalnych, a z drugiej strony - na podstawie niejasnych i rozproszonych przepisów prawa - faktycznie, w sposób przemożny, wpływa na gospodarkę. Z taką sytuacją mamy do czynienia dzisiaj w Polsce. Wobec powyższego uzasadnione jest podjęcie refleksji naukowej w zakresie prawidłowości norm prawnych regulujących udział państwa w życiu gospodarczym.

W 2004 r. Polska przystąpiła do Unii Europejskiej. Uczestnictwo w tej organizacji integracji gospodarczej i politycznej niesie ze sobą określone konsekwencje w zakresie zarówno ustroju gospodarczego, jak i systemu prawnego. Fundamentów ekonomicznych Unii Europejskiej należy poszukiwać w liberalnych koncepcjach gospodarczych. Konstrukcja rynku wewnętrznego, zakładającego swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, sprowadza się przecież do optymalizacji w zakresie alokacji czterech podstawowych czynników produkcji. Teoretycznie więc można przyjąć, że u podstaw Unii legła idea, by stworzyć jeden obszar gospodarczy (rynek wewnętrzny), w ramach którego towary, osoby, usługi i kapitał podążają zgodnie z prawidłami ekonomii.

W istocie eliminacja barier (tzw. harmonizacja negatywna) oznaczała przyjmowanie norm prawnych pozwalających na działanie mechanizmów rynkowych. Szybko jednak okazało się, że harmonizacja negatywna jest niewystarczająca z punktu widzenia celów rynku wewnętrznego - stąd pojawił się silny trend regulacyjny w wielu sferach życia gospodarczego. Jakkolwiek podstawowym motywem przyjmowania regulacji było funkcjonowanie rynku wewnętrznego, to jednak nie wolno zapominać o stopniowym pojawianiu się różnych polityk unijnych. Realizowanie przez Unię Europejską różnych polityk za pomocą różnych instrumentów niejednokrotnie przekracza cel polegający na optymalizacji funkcjonowania rynku wewnętrznego. Niektóre polityki skutkują daleko idącym interwencjonizmem (Unii bądź państw członkowskich) w funkcjonowanie mechanizmów rynkowych.

Unia Europejska, chociaż założona na doktrynalnej podstawie kapitalizmu, nie waha się odwoływać do mechanizmów gospodarki centralnie sterowanej. Unii Europejskiej nie są obce koncepcja państwa opiekuńczego, szerokie postrzeganie zadań publicznych czy stosowanie mechanizmów nierynkowych znacząco wpływających na funkcjonowanie gospodarki. Trzeba jasno stwierdzić, że unijny system gospodarczy nie ma charakteru „liberalnego”, a wręcz przeciwnie - czerpie z dorobku państw starej Unii. Potwierdza to tylko, że opowiadając się za koncepcjami liberalnymi, nie wolno nie dostrzegać rzeczywistości. Trudno bowiem aplikować rozwiązania pochodzące ze Stanów Zjednoczonych XIX w. do państw członkowskich Unii właśnie ze względu na inny model gospodarczy, nazywany w literaturze francuskojęzycznej économie mixte.

Unia Europejska wytworzyła w swej kilkudziesięcioletniej historii pewien system gospodarczy. Nie do końca jednak dba ona o klarowność „ideową” swoich działań. Z punktu widzenia systemu dużo istotniejsze jest działanie na rzecz spójności tego systemu, czyli kreowania podobieństw między poszczególnymi państwami. Mniej istotny jest kierunek podejmowanych działań. Warto zwrócić uwagę na swoisty paradoks regulacji unijnych dotyczących np. energetyki. „Liberalizacja” rynku energii dokonuje się przez niezwykle silne instrumenty interwencjonizmu. Stąd „liberalizacja” rozumiana jest swoiście .

W państwach członkowskich Unii Europejskiej przedsiębiorstwa publiczne występują często, ale ich publiczny charakter determinowany jest nie tylko charakterem wykonywanych zadań. O publicznym charakterze przedsiębiorstw świadczą także: istnienie szczególnych form organizacyjno-prawnych (nieznanych prawu handlowemu), szczególny system finansowania podmiotów i polityka dywidendowa, możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wyłącznie na podstawie zezwolenia organów władzy publicznej, faktyczny brak zdolności upadłościowej tych podmiotów czy wreszcie specyfika kształtowania organów korporacyjnych.

4. Obecny stan badań nauki prawa w zakresie przedsiębiorstw publicznych nie wydaje się wystarczający. Wydana w 2010 r. monografia A. Szafrańskiego poświęcona przedsiębiorcom publicznym dotyczy właściwie wyłącznie ich relacji do pojęcia wolności gospodarczej . Wydaje się więc, że obecny stan badań uprawnia do sformułowania tezy o konieczności podjęcia tematu badawczego, jakim jest przedsiębiorstwo publiczne. W doktrynie wyrażono postulat konieczności prowadzenia badań naukowych w tym zakresie .

Pojęcie przedsiębiorstwa publicznego zostało zdefiniowane normatywnie jedynie na gruncie prawa Unii Europejskiej w art. 2 lit. b dyrektywy Komisji 2006/111/WE z 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw . Zgodnie z tą dyrektywą oznacza ono każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub zasad, które nim rządzą. W prawie polskim pojęcie przedsiębiorstwa publicznego nie zostało uregulowane , natomiast doktryna podjęła wysiłek jego zdefiniowania. Koncepcja przedsiębiorstwa publicznego stanowi „uogólnienie obowiązujących przepisów prawnych uprawniających podmioty publiczne do prowadzenia działalności gospodarczej” . Definiowanie, aczkolwiek żmudne, stanowi niezwykle istotną część zadań prawników w dłuższej perspektywie czasowej. Nie pretendując do proponowania ostatecznych kształtów definicji, postrzegam swoje zadanie także w udziale we wspólnym dążeniu nauki prawa do precyzowania pojęć.

5. Status prawny przedsiębiorstw publicznych zasługuje na uwagę z wielu przyczyn. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę na „podwójną”, bo unijną i krajową, regulację prawną tego statusu. Ten styk - prawa unijnego i krajowego - jest z całą pewnością niezwykle ważny jako przedmiot badań naukowych, ponieważ staje się podstawowym układem obecnej i przyszłej krajowej regulacji prawnej. Ponadto publicznoprawny status przedsiębiorstw publicznych wpływa znacząco na ich funkcjonowanie w stosunkach prywatnoprawnych - pojawia się więc drugi styk: prawa publicznego i prywatnego. Takie przenikanie jest cechą przemożną obecnego prawa gospodarczego - można wręcz mówić o niemożności rozdzielenia obu sfer. W doktrynie wskazuje się również, że prawo gospodarcze państw członkowskich UE stało się w istocie porządkiem, którego podstawowe instytucje określa prawodawca unijny . Z jednej strony stanowi to istotną trudność, a z drugiej - staje się niebanalnym wyzwaniem badawczym, o bardzo dużym znaczeniu poznawczym dla prawa gospodarczego.

Wielość funkcji narzuconych obecnie przedsiębiorstwom publicznym wymaga gruntownej analizy. Są to bowiem funkcje istotne nie tylko z „krajowego” punktu widzenia, gdyż w niektórych przedsiębiorstwach publicznych (szczególnie zarządzających kluczową infrastrukturą) upatruje się także istotnych kompetencji w zakresie funkcjonowania rynku wewnętrznego Unii Europejskiej. Wydaje się również, że waga gospodarcza funkcji pełnionych przez przedsiębiorstwa publiczne nie jest doceniana, co stanowi dodatkowe uzasadnienie wyboru tej tematyki. Trwająca integracja europejska oznacza także wzrastającą rolę unijnych zadań publicznych. Teoretycznie zadania te można traktować jako specyficzną kategorię krajowych zadań publicznych, łatwo jednak sobie wyobrazić konflikt interesów między zadaniami krajowymi a unijnymi. Ponadto jedynie z perspektywy unijnej zrozumiałe są niektóre zadania publiczne. Obecnie unijne zadania publiczne wykonywane są głównie przez podmioty krajowe, chociaż w pewnej perspektywie można sobie wyobrazić podmioty (przedsiębiorstwa) unijne.

Szczególnie w Polsce funkcjonowanie sfery aktywności państwa w ramach obrotu gospodarczego wymaga głębokiej refleksji i radykalnej zmiany. Dogłębna analiza statusu prawnego przedsiębiorstw publicznych może skutkować wyciągnięciem wniosków przydatnych do szeroko rozumianej organizacji sektora publicznego. Przykładem takiego wniosku może być postulat powołania do życia odrębnego typu osoby prawnej, która zapewni wyższą efektywność wykonywania zadań publicznych oraz większe bezpieczeństwo obrotu gospodarczego. Bez wątpienia prace badawcze dotyczące tej sfery są niezwykle ważne, gdyż mogą w sposób bezpośredni przyczynić się do optymalizacji wykorzystania szczupłych zasobów, co jest istotne zwłaszcza w kontekście narastającego światowego kryzysu gospodarczego.

Prawidłowe ukształtowanie styku sfery publicznej oraz prywatnego obrotu gospodarczego wydaje się obecnie pierwszoplanowym zadaniem państwa. Jego prawidłowe rozwiązanie wręcz będzie miało wpływ na dalszy rozwój cywilizacyjny. W tym kontekście należy podkreślić konieczność zastosowania właściwej metody badawczej, łączącej analizę teoretyczną na wysokim stopniu ogólności z analizą praktyczną, skupioną na poszczególnych podmiotach wykonujących zadania publiczne lub pozostających pod kontrolą państwa.

Funkcjonowanie przedsiębiorstw publicznych w obrocie gospodarczym nakazuje stawiać także pytania o udział własnościowy państwa w gospodarce, udział regulacyjny państwa w gospodarce oraz o relacje zachodzące między dominium a imperium.

6. Wzgląd na spójność opracowania oraz zamiar utrzymania jego objętości w rozsądnych granicach wymaga dokonania wyłączeń pewnych bloków tematycznych z zakresu pracy.

Po pierwsze, analiza pojęcia „przedsiębiorstwo publiczne” została skoncentrowana na osobach prawnych kontrolowanych przez państwo i mogących uchodzić za przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów prawa Unii Europejskiej. Wśród jednostek tych wyróżniono podmioty wykonujące zadania publiczne oraz podmioty niewykonujące takich zadań. Kategoria tych ostatnich przedsiębiorstw publicznych jest znacząca zwłaszcza w Polsce, np. spółki kapitałowe z udziałem Skarbu Państwa. Z zakresu pracy wyłączono podmioty nieposiadające osobowości prawnej. Jest to kategoria interesująca poznawczo - np. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - wymaga jednak zindywidualizowanego podejścia, które mogłoby zagrozić spójności prowadzonych rozważań skoncentrowanych na zagadnieniach konstrukcyjnych. Historia gospodarki leśnej, jej specyfika, uwarunkowania ekologiczne zdecydowanie zasługują na odrębne opracowanie.

Po drugie, na uboczu głównego nurtu rozważań znalazły się podmioty z sektora prywatnego wykonujące zadania publiczne. To niezwykle ciekawa kategoria przedsiębiorstw publicznych, odrębność problematyki wymaga jednak osobnego opracowania, ze względu na zupełnie inny charakter relacji między tymi podmiotami a władzą publiczną.

Trzecim zasadniczym wyłączeniem stało się pominięcie, co do zasady, tematyki funkcjonowania przedsiębiorstw publicznych kontrolowanych przez władze samorządowe lub wykonujących zadania publiczne o charakterze komunalnym. Komunalne przedsiębiorstwa publiczne postrzegane są po prostu jako przedsiębiorstwa publiczne działające w ograniczonej terytorialnie skali. Jest to jednak nadmierne uproszczenie. Po pierwsze, występują różne szczeble samorządu terytorialnego o różnym zakresie działania (innych zadaniach publicznych). Po drugie, ustawy samorządowe różnicują zakres prowadzenia działalności gospodarczej przez poszczególne kategorie jednostek samorządu terytorialnego. Po trzecie, niektóre zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań własnych, inne natomiast stanowią zadania zlecone przez administrację rządową. Kolejnym argumentem jest złożona historia samorządu terytorialnego oraz skomplikowane tło porównawcze. Już te względy pokazują, że konieczne jest odrębne opracowanie problemu komunalnych przedsiębiorstw publicznych. Co więcej, wydaje się, że najpierw należy zbadać szczebel krajowy, by w sposób należyty móc analizować poziom samorządowy.

Czwartym wyłączeniem jest materia pomocy publicznej. Jest ona związana z przedsiębiorstwami publicznymi, prawidłowa analiza musiałaby jednak obejmować całokształt zagadnień z tego zakresu, w tym relacje z przedsiębiorstwami prywatnymi. Dlatego praca, której zadaniem jest bliższe uchwycenie zjawiska przedsiębiorstw publicznych, musi z natury rzeczy pozostawić odrębnemu opracowaniu tę obszerną materię.

W monografii zrezygnowano także z analizy partnerstwa publiczno-prywatnego ze względu na zupełnie inny charakter tej materii. Istotą partnerstwa jest umowa wiążąca równorzędne strony, tymczasem przy przedsiębiorstwie publicznym elementem kluczowym jest ich podporządkowanie władzy publicznej. Także w tym zakresie niezbędna jest odpowiednio obszerna i pogłębiona analiza.

Należy wreszcie wskazać na kłopot terminologiczny związany z pojęciem „kontrola” występującym w tytule pracy. W prawie administracyjnym używa się tego terminu w znaczeniu zdecydowanie szerszym, odnosząc go choćby do kontroli działalności gospodarczej, jej reglamentacji, a także traktując jako element nadzoru nad podmiotami działającymi w szczególnie wrażliwych sektorach gospodarki (np. na rynku finansowym). Tymczasem występujące w tytule pracy pojęcie kontroli należy rozumieć specyficznie, w sposób już zaznaczony, jako kontrolę w głównej mierze właścicielską, kapitałową, personalną czy faktyczną.

7. Dokonany przegląd kontekstu sytuacyjnego wskazuje, że pierwszym celem pracy, dla której istotnym elementem jest pojęcie przedsiębiorstwa publicznego, musi być próba opisu i uporządkowania regulacji prawnych w tym zakresie. Z natury rzeczy analiza taka musi być dokonywana najpierw na poziomie unijnym, z uwzględnieniem tendencji występujących w poszczególnych państwach, a następnie na poziomie organizacji międzynarodowych. Badanie regulacji międzynarodowych, unijnych i wewnętrznych poszczególnych państw jest naturalnym, pierwszym celem badań, gdyż pozwala na stworzenie kontekstu normatywnego funkcjonowania sektora przedsiębiorstw publicznych w Polsce. Wyniki tej analizy powinny odpowiedzieć na dwa zasadnicze pytania: czy istnieje model optymalny funkcjonowania przedsiębiorstw publicznych oraz jakie rozwiązania zagraniczne mogłyby stać się wzorcem dla ustawodawcy polskiego przy wypracowaniu własnych rozwiązań.

Kolejnym poziomem analizy powinna być polska regulacja prawna. Mimo że regulacja przedsiębiorstwa publicznego ma charakter do pewnego stopnia uniwersalny, to przedsiębiorstwa te w poszczególnych krajach cechują się bardzo dużym zróżnicowaniem. Z natury rzeczy niniejsza praca powinna się koncentrować na prawie polskim. Ogrom krajowego materiału normatywnego zmusza do ograniczenia analizy szczegółowej do kilku podstawowych elementów konstruujących status prawny przedsiębiorstwa publicznego. Celem tej analizy powinna być ocena istniejącej regulacji, próba jej usystematyzowania oraz, w razie potrzeby, sformułowanie wniosków de lege ferenda.

8. W polskim porządku prawnym występuje znaczna liczba podmiotów, które można zakwalifikować jako przedsiębiorstwa publiczne. Należy postawić pytanie badawcze, czy regulacja ich dotycząca jest właściwa merytorycznie, koherentna z systemem prawnym, efektywna z punktu widzenia realizowania zadań publicznych, w pełni zgodna z Konstytucją RP. Ta sfera życia społeczno-gospodarczego wymaga spójnej, kompleksowej regulacji prawnej, która byłaby z jednej strony zgodna z wymogami konstytucyjnymi, z drugiej zaś z prawem Unii Europejskiej, a wreszcie zapewniałaby efektywność wykonywania zadań publicznych.

Wielość przedsiębiorstw publicznych występujących w Polsce zmusza do racjonalnego ukształtowania ram prawnych, w których one funkcjonują. Dlatego trzeba postawić pytanie o implikacje podziału przedsiębiorstw publicznych kontrolowanych przez państwo na dwie grupy: wykonujące zadania publiczne (misyjne) i niewykonujące zadań publicznych (niemisyjne, komercyjne). Obecnie można mówić o zbiorczej kategorii regulacyjnej, której towarzyszy spora liczba regulacji kazuistycznych. Nie zawsze łatwo odnaleźć ratio legis tego zróżnicowania. Być może warto jednak rozdzielić te podmioty, a kategorie odrębne powinny poddać się regulacjom uwzględniającym ich specyfikę. Nie da się wykluczyć, że racjonalizm i przejrzystość systemowa wymagają zaprogramowania odmiennych reguł.

Kompleksowa regulacja prawna dotycząca przedsiębiorstw publicznych wykonujących zadania publiczne wymaga ich funkcjonowania w odpowiedniej formie prawnej. W związku z tym należy postawić pytanie, czy forma organizacyjno-prawna spółki kapitałowej zawsze jest właściwa dla przedsiębiorstw publicznych wykonujących zadania publiczne, z czego wynika także konieczność refleksji co do powołania adekwatnej formy organizacyjno-prawnej dla tych przedsiębiorstw. Już w tym miejscu należy z całą mocą podkreślić, że wyniki badań empirycznych dotyczących efektywności form organizacyjno-prawnych przedsiębiorstw komunalnych nie wskazują jednoznacznie na przewagę którejkolwiek z nich .

9. W niniejszej pracy przyjęto typowe dla rozpraw z zakresu nauk prawnych metody badawcze. Najogólniej rzecz ujmując, należy wskazać na metodę dedukcyjną, która podyktowała konstrukcję rozprawy od ogółu (przedsiębiorstwo publiczne jako zjawisko w gospodarce światowej) do szczegółu (operator elektroenergetycznego systemu przesyłowego jako przedsiębiorstwo publiczne). Z kolei w ramach rozdziałów IV-VI na podstawie spostrzeżeń szczegółowych podjęto próbę uogólnienia poszczególnych elementów konstrukcyjnych charakteryzujących przedsiębiorstwo publiczne. Z natury rzeczy część rozważań zawartych we wspomnianych rozdziałach ma charakter deskryptywny - trudno jednak o wyciąganie wniosków bez prezentacji obszernego materiału normatywnego.

W rozdziale I posłużono się m.in. metodą historycznoprawną, a w rozdziale II głównie prawnoporównawczą, chociaż ze względu na ogrom materiału badawczego trudno uznać te analizy za w pełni wyczerpujące złożoną materię. Wynika to ze świadomego zabiegu, by rozważania zawarte w tych rozdziałach stanowiły jedynie punkt odniesienia do dalszych analiz.

W pozostałych rozdziałach przyjęto metodę dogmatyczną. Sprowadza się ona do analizy regulacji prawnych, orzecznictwa sądowego (chociaż w mniejszym stopniu) oraz analizy praktyki gospodarczej. Analiza uzupełniona jest syntezą, szczególnie we fragmentach pracy stanowiących podsumowanie poszczególnych rozdziałów i najistotniejszych ich wątków.

Świadomie w niektórych fragmentach skorzystano z metod badawczych typowych dla innych nauk, tj. finansów i ekonomii. Zabieg taki pozwolił na lepsze powiązanie treści normy prawnej z rzeczywistym stanem rzeczy, na który norma ta wpływa.

10. Praca składa się z siedmiu rozdziałów.

Rozdział I ma charakter wprowadzający w dalsze zagadnienia. Przedmiotem analizy w tym fragmencie rozprawy jest historyczne i ekonomiczne ukazanie kategorii przedsiębiorstwa publicznego. Nie bez znaczenia są także definicje przyjęte przez ONZ i OECD - szczególnie dorobek tej drugiej organizacji w zakresie przedsiębiorstw publicznych jest niekwestionowany. Jakkolwiek nie przekłada się on na akty normatywne, to jednak jego znaczenie (jako wskazówek, zbioru niewiążących zasad), jest istotne dla wprowadzenia do tematu. Brak normatywnego charakteru soft law i jego bardzo ogólny charakter przesądziły o umieszczeniu tej tematyki w rozdziale I, by wyraźnie ją odróżnić od materii stricte normatywnej, badanej w kolejnych rozdziałach.

Rozdział II opiera się przede wszystkim na prawnoporównawczym badaniu pojęcia przedsiębiorstwa publicznego. Głównie chodzi o zdefiniowanie go na gruncie prawa Unii Europejskiej, jest to bowiem regulacja wiążąca dla państw członkowskich. Dlatego prawidłowe rozumienie przedsiębiorstwa publicznego na gruncie unijnego porządku prawnego jest kluczowe. Warto także przyjrzeć się kilku porządkom prawnym państw członkowskich Unii. Rozważania prowadzone w tym rozdziale mają na celu zrozumienie, jak inni ustawodawcy radzą sobie z problematyką przedsiębiorstw publicznych, jakie rozwiązania normatywne można uznać za właściwe, a jakie są krytykowane, czy jest jeden sensowny wzór do naśladowania czy może raczej powinno się dopiero stworzyć pewien eklektyczny model optymalny. Wnioski płynące z rozważań zawartych w tym rozdziale posłużą ponadto do stworzenia punktu odniesienia dla sytuacji normatywnej przedsiębiorstw publicznych w Polsce.

Rozdział III odnosi się już wyłącznie do analizy pojęcia przedsiębiorstwa publicznego na gruncie prawa polskiego. Rozdział ten składa się z kilku istotnych części. Część pierwsza została poświęcona pojęciu „przedsiębiorca publiczny” implementowanemu do polskiego porządku prawnego. W kolejnych podrozdziałach dokonano analizy elementów konstrukcyjnych przedsiębiorstwa publicznego.

Rozdział IV zawiera szczegółową analizę takich elementów konstrukcyjnych przedsiębiorstwa publicznego, jak: jego tworzenie, forma organizacyjno-prawna oraz wynikająca z formy struktura organów. Mnogość rozwiązań szczegółowych występujących w analizowanych regulacjach nie oznacza, że nie występują pewne elementy wspólne. Wbrew pozorom podstawowy schemat konstrukcyjny może być bardzo prosty, nie przecząc istnieniu rozwiązań szczególnych uelastyczniających strukturę podstawową.

W kolejnym rozdziale (V) znalazły się rozważania dotyczące, z jednej strony, zadań publicznych przedsiębiorstwa publicznego, a z drugiej - ich finansowania, czy szerzej - szczególnych zasad gospodarki finansowej tej kategorii podmiotów. Analizie w tym rozdziale podlegają wyłącznie przedsiębiorstwa „misyjne”, tj. wykonujące zadania publiczne. W szczególności zostały omówione takie zagadnienia, jak precyzja opisu zadań publicznych wyznaczanych tym przedsiębiorstwom i regulacje dotyczące finansowania tych zadań. Kwestie finansowe w dużej mierze przesądzają przecież o efektywności działania tej grupy podmiotów.

Rozdział VI poświęcono niebagatelnej dla wszystkich przedsiębiorstw (nie tylko publicznych) kwestii nadzoru. Problematyka ta jest o tyle istotna, że w przypadku przedsiębiorstw publicznych dużą rolę odgrywa nie tylko nadzór korporacyjny, lecz także administracyjny, sprawowany w związku z wykonywaniem zadań publicznych.

Ostatni rozdział pracy (VII) stanowi propozycję właściwego ukształtowania normatywnego sfery przedsiębiorstw publicznych w ogólności oraz zawiera konkretne postulaty de lege ferenda co do szczegółowych zasad funkcjonowania przedsiębiorstw publicznych.

Analizując kategorię przedsiębiorstwa publicznego na wysokim poziomie ogólności, można łatwo popaść w pułapkę zbytniego teoretyzowania. Wydaje się więc naturalną potrzebą wzmocnienie takiej analizy przez głębsze zbadanie wybranego, wąskiego wycinka szczegółowej regulacji prawnej, odnoszącej się do określonego fragmentu rzeczywistości gospodarczej, jako przykładu weryfikującego ogólne rozważania teoretyczne. Moim zdaniem optymalnym przykładem może być regulacja podsektora sieciowego sektora elektroenergetycznego. Za takim wyborem przemawiają następujące argumenty: po pierwsze - bezdyskusyjnie publiczny charakter zadań realizowanych przez operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego, po drugie - rozbudowana regulacja unijna, po trzecie wreszcie - istotność gospodarcza zarówno podsektora sieciowego, jak i zadań publicznych mu stawianych.

Podmiot posiadający status operatora elektroenergetycznego systemu przesyłowego wydaje się stanowić najlepszą egzemplifikację przedsiębiorstwa publicznego. Biorąc pod uwagę klasyczną formułę definitio fit per genus proximum et differentiam specificam, najodpowiedniejszym sposobem opisu wspomnianego podmiotu jest odniesienie regulacji prawnych go dotyczących do pojęcia przedsiębiorstwa publicznego. Analizę tę przeprowadzono w końcowych fragmentach rozdziałów od IV do VI. Trzeba jednak zastrzec, że operator elektroenergetycznego systemu przesyłowego ma stanowić optymalne, lecz tylko exemplum pojęcia „przedsiębiorstwo publiczne” i nie stanowi samodzielnego przedmiotu badań. Niniejsza rozprawa nie jest bowiem pracą z zakresu prawa energetycznego.

Na zakończenie warto zwrócić uwagę na pojęcie „zadanie publiczne”. Z pewnością jest to określenie kluczowe, które już kilkakrotnie pojawiło się w tym opracowaniu. Na użytek tej pracy warto traktować je jak pojęcie pierwotne w matematyce, tj. nieposiadające definicji, rozumiejące się samo przez się, lecz stanowiące fundament teorii. Z całą pewnością zadanie publiczne jest konsekwencją decyzji władzy publicznej o chęci ukształtowania określonego wycinka rzeczywistości. Zadania publiczne mogą mieć charakter obiektywny (uznawane za oczywiste), lecz także dyskusyjny, przy którym podnoszone są argumenty o braku celowości ingerencji państwa lub o potrzebie odmiennego ukształtowania ingerencji państwa. Wydaje się także, że niekiedy pojawiają się subiektywne zadania publiczne, tj. będące wyrazem nie do końca przemyślanego woluntaryzmu osób zajmujących stanowiska decyzyjne. Charakter niniejszej pracy przesądza brak rozważań nad sensownością czy celowością kwalifikowania danej działalności jako realizacji zadania publicznego, jest to bowiem zagadnienie z pewnością zasługujące na odrębną, kompleksową analizę.

Serdeczne podziękowania chciałbym złożyć Osobom, które zechciały przeczytać różne wersje tej pracy i podzielić się ze mną swoimi uwagami - Pani profesor Annie Walaszek-Pyzioł oraz Panom Profesorom Wojciechowi Popiołkowi, Tomaszowi Siemiątkowskiemu i Ryszardowi Szostakowi.

Szczególne wyrazy wdzięczności przekazuję Recenzentom - Profesorom Piotrowi Mchanikowskiemu i Zygmuntowi Niewiadomskiemu, a także Panu Dr. Grzegorzowi Misiowi, którego zaangażowanie i dobra rada były dla mnie nieocenione.

Tę pracę dedykuję Najbliższym, a szczególnie Żonie, która niejedno musiała przetrwać, by ta publikacja stała się faktem.

Autor fragmentu:

ROZDZIAŁI
Historyczne i ekonomiczne znaczenie przedsiębiorstwa publicznego

1.Wprowadzenie

Wielość i różnorodność przedsiębiorstw publicznych nie pozwala na szczegółowe omówienie każdego z nich, choćby tylko na gruncie jednego porządku prawnego. Warto jednak poszukiwać pewnych prawidłowości ogólnych, zwłaszcza w historii. W pierwszej kolejności należy zweryfikować hipotezę badawczą, że realnie byt przedsiębiorstwa publicznego znacznie wyprzedzał normatywne ujęcie tej kategorii. Warto także zastanowić się, jaką rolę odgrywało przedsiębiorstwo publiczne w rozwoju historycznym. Rzecz jasna, założony zakres pracy uniemożliwia kompletny i systematyczny przegląd funkcjonowania przedsiębiorstwa publicznego w toku dziejów, nawet jednak ogólny przegląd pozwoli na dostrzeżenie pewnych prawidłowości.

Istotność problemu badawczego przedsiębiorstwa publicznego nie wynika z samej regulacji normatywnej, lecz raczej z istotnej roli, którą odgrywa ono w życiu gospodarczym państw i społeczeństw. Dlatego wiele miejsca w tym rozdziale poświęcono wykazaniu, że przedsiębiorstwo publiczne wcześniej...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?