Mazowiecka Lidia, Prokuratura w Polsce

W Polsce podjęto prace nad zmianą dotychczasowego modelu prokuratury. Pojawiły się w związku z tym różne koncepcje jego ujęcia. Tymczasem żaden z przedstawionych projektów nie proponuje klarownej wizji ukształtowania tej instytucji. Niedawno ukazało się kilka monografii poświęconych opisowi instytucji prokuratury w Polsce, które przedstawiają ją z różnych punktów widzenia . Nie obejmują jednak problematyki najnowszych propozycji zmian ustawowych. Zagadnienia te uczyniłam przedmiotem swoich rozważań. Uznałam zarazem, że niezbędne jest ich omówienie na tle mało ciągle znanych w Polsce standardów międzynarodowych, wyznaczających podstawowe zasady funkcjonowania prokuratury i prokuratorów. Pokazują one, że nie ma jednego, idealnego wzorca w tym zakresie, ale wszystkie istniejące modele łączy to, że działają na identycznych podstawowych zasadach. Postawiłam sobie za zadanie rozważenie, na ile proponowane zmiany odpowiadają tym standardom, a zatem, czy można się spodziewać, że nowe rozwiązania nie będą rażąco od nich odbiegały.

Nie wolno zapominać, że Polska jest członkiem Narodów Zjednoczonych, Rady Europy oraz Unii Europejskiej i w związku z tym polskie regulacje powinny być zgodne z wypracowanymi przez te organizacje standardami. Z tego powodu swoją monografię rozpoczynam od ich przedstawienia. Na ogół standardy te są zawarte w rekomendacjach, deklaracjach czy opiniach, które nie mają charakteru wiążącego, ale odzwierciedlają godne uwagi i upowszechnienia dobre praktyki. W niektórych wiążących Polskę dokumentach, poświęconych jednak głównie innym aspektom funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości karnej, przewidziano również rozwiązania odnoszące się do prokuratury, które wymagają wdrożenia do krajowych systemów prawnokarnych. Są one więc szczególnie ważne z punktu widzenia oceny unormowań polskich. Odnoszę się też do dokumentów międzynarodowych, które dotyczą podstawowych praw i wolności człowieka. Przede wszystkim jest to Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. , łącznie z poświęconym jej orzecznictwem ETPCz oraz Powszechna Deklaracja Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 1948 r. Trzeba mieć również na względzie postanowienia Karty praw podstawowych Unii Europejskiej . Znajomość i przestrzeganie standardów zawartych w tych dokumentach jest podstawą wykonywania wszelkich czynności prokuratora z pokrzywdzonym, oskarżonym i świadkiem.

Szczegółowo omawiam rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy o roli oskarżenia publicznego w systemie wymiaru sprawiedliwości karnej i o roli oskarżycieli publicznych poza systemem wymiaru sprawiedliwości karnej , które w całości skierowane są do prokuratorów. Odnoszę się też do innych rekomendacji Komitetu Ministrów, w których jest mowa o prokuraturze. Przedstawiam projekt Prokuratury Europejskiej – nowej instytucji unijnej, jak też analizuję szanse na jej wprowadzenie. Uwzględniam w szczególności dokumenty opracowane po roku 2000, czyli po przyjęciu – najważniejszej jak dotąd w omawianym zakresie – rekomendacji o roli oskarżenia publicznego w systemie wymiaru sprawiedliwości karnej, skierowane do pracowników szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości. Wiele uwagi zwracam na wspólny dokument Europejskiej Rady Konsultacyjnej Prokuratorów i Europejskiej Rady Konsultacyjnej Sędziów, czyli Deklarację z Bordeaux. W wymienionych dokumentach została nakreślona nie tylko samodzielna rola prokuratora, ale także jego pozycja w kontaktach z innymi organami, instytucjami, organizacjami, a zwłaszcza z sądami i sędziami. Podkreślono też, że prokurator powinien przestrzegać wysokich standardów zawodowych i w swoich działaniach opierać się na etyce, a ich kwintesencję zawiera dokument opracowany przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Prokuratorów Normy odpowiedzialności zawodowej oraz podstawowe obowiązki i prawa prokuratorów. Omawiam ponadto zadania prokuratora wynikające z niektórych aktów prawnych dotyczących ofiar przestępstw oraz podejrzanych i oskarżonych, które dopełniają obraz prokuratury i prokuratora. Przedstawiam również rozwiązania dotyczące prokuratury istniejące w niektórych państwach europejskich.

Jednocześnie postawiłam sobie za cel poddanie analizie polskich regulacji kształtujących instytucję prokuratury, poczynając od pierwszych rozwiązań, jakie pojawiły się w okresie międzywojennym. Sięgam tak daleko, ponieważ w zgłaszanych dzisiaj propozycjach rozwiązań ustrojowych czasami wraca się do ówczesnych koncepcji. Według mnie można wyróżnić cztery zasadnicze polskie modele: pierwszy z okresu II Rzeczypospolitej, drugi z lat 1944–1950 (leninowski w praktyce), trzeci z lat 1950–1989 (leninowski w praktyce i w teorii) i czwarty z czasów III Rzeczypospolitej. W trzecim modelu można wyodrębnić kilka zróżnicowanych podokresów, zapoczątkowanych w 1950, 1967 r., po 13 grudnia 1981 r., w 1985 oraz w 1989 r. Z kolei w okresie III Rzeczypospolitej można wyróżnić dwa rozwiązania – z 1990 i 2010 r. oraz kilka wersji projektów ustawy o prokuraturze i wiele koncepcji dotyczących propozycji konstytucyjnego ujęcia tej instytucji. Przy omawianiu poszczególnych modeli zawsze zwracam uwagę na obowiązujące w tym czasie unormowania Konstytucji, ustroju prokuratury, uprawnień organów prowadzących postępowania karne oraz specjalnych trybów ich prowadzenia. Sądzę, że jest to bardzo ważne, ponieważ sama charakterystyka prokuratury, przeprowadzona na podstawie tylko przepisów jej dotyczących, nie da rzeczywistego, czyli wszechstronnego obrazu tej instytucji. Może nawet ukazać ją w zupełnie mylnym i jakże odmiennym, zgoła orwellowskim, świetle. Myślę tu w szczególności o tzw. leninowskim modelu prokuratury, któremu – gdyby analizować samą jego literę – niczego nie można byłoby zarzucić, czy też o formalnie obowiązującym do 1950 r., opierającym się na Konstytucji z 1921 r., ustroju demokratycznym, który faktycznie był po prostu bandycki.

Dużą część pracy poświęcam charakterystyce dzisiejszej prokuratury, której model powoli wyłania się z zapisów nowej procedury karnej, mającej wejść w życie 1 lipca 2015 r., z treści nowego rozporządzenia do obowiązującej ustawy o prokuraturze, postanowień Konstytucji RP z 1997 r., a w zasadzie ich braku, z czego też można wyciągnąć wnioski. Przedstawiam bardzo szeroko zakreślone zadania prokuratury, a w szczególności Prokuratora Generalnego, z zakresu prawa karnego i spoza tej sfery. Bardzo szczegółowo opisuję również polskie standardy etyczne dotyczące prokuratora.

Omawiam Konstytucję RP w kontekście stosowania jej przez prokuratora, a zwłaszcza takie jej istotne zasady, jak dobro wspólne, interes publiczny i społeczny, zasada praworządności oraz prawo do rzetelnego procesu. Problematyce tej poświęcam dużo miejsca, gdyż tak samo jak znajomość podstawowych dokumentów międzynarodowych statuujących fundamentalne prawa człowieka, tak i znajomość Konstytucji jest nieodzowna w pracy prokuratora. Zajmuję się też zmianami ustawowymi dotyczącymi prokuratury i z nią związanymi, a także przedstawionymi w literaturze przedmiotu koncepcjami usytuowania prokuratury w ustawie konstytucyjnej.

Wiadomo, że ustrój demokratyczny sprzyja przyjmowaniu demokratycznych rozwiązań również w odniesieniu do prokuratury. Czy jednak demokratyczna polska prokuratura po przełomie w 1989 r. była bądź jest bliska międzynarodowym standardom? A jeśli nie, co należy poprawić w istniejącym jej modelu, aby taka się stała? Są to podstawowe pytania, na które spróbuję odpowiedzieć.

Na pewno nie wyczerpię wszystkich problemów dotyczących prokuratury czy samego prokuratora. Wybrałam, w moim przekonaniu, te najistotniejsze. Niektóre z przedstawionych ocen czy opinii mogą oczywiście wydawać się kontrowersyjne, ale formułując je, kierowałam się przede wszystkim dobrem człowieka, a nie dobrem instytucji jako instytucji samej dla siebie.