Drynkorn Hanna, Lechna Mirella, Prigan Anna, Prawo zamówień publicznych

Polski ustawodawca podjął ogromny wysiłek, by opracować ramy prawne regulujące współpracę między podmiotami prywatnymi i podmiotami sektora finansów publicznych. Pierwotny tekst ustawy o zamówieniach publicznych z 29 stycznia 2004 r. został poddany wielu zmianom. Niektóre wynikały z konieczności implementacji dyrektyw europejskich, inne były odpowiedzią na aktualne potrzeby rynku. Od wejścia w życie pierwotnej ustawy uchwalono łącznie aż 42 nowelizacje Prawa zamówień publicznych. Niestety niektóre z nich uchwalano doraźnie, w celu rozwiązania bieżących problemów ujawniających się przy prowadzonych przetargach.

Efektem jest powszechna krytyka systemu zamówień publicznych w Polsce. Ustawa stała się nieczytelna, wiele zmian doprowadziło do nadmiernego formalizmu, co utrudnia sprawne przeprowadzenie przetargu publicznego. Jako zasadę przyjęto konstruowanie przepisów w sposób kazuistyczny, a taka metoda tworzenia prawa prowadzi do sytuacji, w której nie można rozwiązać bieżącej trudności proceduralnej dopóty, dopóki odpowiednie zasady nie znajdą swojego uregulowania w ustawie.

Efektem legislacyjnej kazuistyki jest także niepewność prawa i de facto niemożność zrealizowania jednej z podstawowych zasad Prawa zamówień publicznych, stanowiącej, że wykonawcy mają być traktowani równo. Trudno bowiem mówić o równości, gdy sytuacja prawna wykonawców może w każdej chwili zostać zmieniona w związku z dostrzeżeniem rzeczywistej lub domniemanej luki w procedurze udzielenia zamówienia publicznego.

W polskiej praktyce zamówień publicznych brak jest wykształconego standardu prawa, czyli ugruntowanego wzorca wynikającego z tego, jak Prawo zamówień publicznych jest stosowane. Jego wykształcenie wymaga bowiem czasu i przynajmniej krótkoterminowej gwarancji niezmienności przepisów. Dlatego, jeśli nie mamy do czynienia z niezgodnością polskiego Prawa zamówień publicznych z przepisami dyrektyw, należałoby się powstrzymać od kolejnych nowelizacji.

Ciężar odpowiedzialności za kształtowanie dobrych praktyk udzielania zamówień publicznych spoczywa w dużej mierze na zamawiających jako gospodarzach przetargu. Trzeba jednak pamiętać, że zamawiający są urzędnikami, którzy stosują Prawo zamówień publicznych w powiązaniu z innymi wiążącymi ich regulacjami, dotyczącymi choćby dyscypliny finansów publicznych. Dlatego w swoim postępowaniu będą oni dążyć przede wszystkim do zabezpieczenia interesu publicznego kosztem interesu wykonawców.

Doniosłą rolę w kształtowaniu standardu Prawa zamówień publicznych powinna w związku z tym odgrywać Krajowa Izba Odwoławcza. To jej ustawodawca przyznał prawo do kontroli decyzji zamawiających i to ona jako organ quasi-sądowy ma możliwość rozstrzygnięcia sprawy poprzez zastosowanie reguł wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej w miejsce opierania się na literalnym brzmieniu przepisu.

Zadanie kształtowania standardu stosowania Prawa zamówień publicznych spoczywa też na Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych, co wynika wprost z zapisów ustawy: ma on kształtować świadomość podmiotów stosujących Prawo zamówień publicznych oraz zapewniać jednolite stosowanie przepisów tej ustawy.

Niniejsza publikacja stanowi próbę podsumowania, jak w ostatnich kilku latach kształtowała się praktyka stosowania prawa w orzeczeniach Krajowej Izby Odwoławczej oraz stanowiskach Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Opisujemy w niej wybrane kazusy oparte na rzeczywistych sprawach, z jakimi zetknęli się prawnicy kancelarii Wardyński i Wspólnicy zajmujący się świadczeniem pomocy prawnej dotyczącej infrastruktury, transportu, zamówień publicznych i partnerstwa publiczno-prywatnego. Pokazują one, jak w ostatnich latach rozstrzygano konkretne problemy wynikłe na etapie procedury udzielania zamówienia publicznego. Przyjęty przez autorów schemat obejmuje zwięzłe wprowadzenie do problemu, przedstawienie wyselekcjonowanego orzecznictwa i głosów praktyki oraz podsumowanie - komentarz ekspercki oraz wskazówki praktyczne.

Wypada wspomnieć, że 28 marca 2014 r. zostały opublikowane nowe dyrektywy w zakresie zamówień publicznych:

- dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE,

- dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE,

- dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji.

Wprawdzie dyrektywy wchodzą w życie dwudziestego dnia po ich publikacji w Dzienniku Urzędowym UE, jednak termin ich implementacji do porządków prawnych państw członkowskich UE (a więc także uchylenia dyrektyw dotychczasowych) upływa dopiero 18 kwietnia 2016 r., stąd niniejsza publikacja, poza niezbędnym komentarzem w rozdziale XII pkt 7, nie odnosi się do nich.

Publikacja z założenia nie wyczerpuje szerokiej tematyki stosowania Prawa zamówień publicznych. Wybór tematów wynika z aktualnych problemów prawnych, istotnych z punktu widzenia naszych klientów. Pragniemy podzielić się z Czytelnikami zdobytym doświadczeniem, podkreślamy jednak, że przy prowadzeniu sprawy należy również posługiwać się dostępnymi na rynku komentarzami do Prawa zamówień publicznych.

Tomasz Wardyński, Mirella Lechna