Rakoczy Bartosz, Prawo wodne. Praktyczny przewodnik

Chyba żadna ustawa – Prawo wodne nie rodziła się w systemie prawa polskiego w takich bólach, jak obecnie obowiązująca ustawa z 20.07.2017 r. Akt prawny był już zapowiadany znacznie wcześniej, a podjęcie prac legislacyjnych było inspirowane przede wszystkim koniecznością pełnego implementowania europejskiego Prawa wodnego, w tym przede wszystkim tzw. ramowej dyrektywy wodnej. Efektem długotrwałych prac legislacyjnych jest obecnie obowiązująca ustawa, która już na etapie prac oraz konsultacji społecznych budziła liczne kontrowersje, zastrzeżenia, wątpliwości, uwagi itp. Bez wątpienia zakres stosunków społecznych, które ta ustawa reguluje, jest tak skomplikowany, że bardzo trudno jest nie tylko je uregulować, ale nawet i zidentyfikować, zachowując generalny i abstrakcyjny sposób formułowania norm prawnych. Ustawodawca napotkał też problemy z językiem prawnym, który nie jest adekwatny do opisania zjawisk zachodzących w środowisku, a przede wszystkim w środowisku wodnym. Dodatkowo był on zobowiązany rozstrzygać różnego rodzaju konflikty między poszczególnymi interesami partykularnymi, wynikającymi z używania wód i oddziaływania na nie, a nawet z samym istnieniem tych wód.

Efektem jest ustawa, która stanowi kompilację dotychczas obowiązującej ustawy z 18.07.2001 r. – Prawo wodne z nowatorskimi rozwiązaniami przyjętymi w nowej ustawie. Chaos, jaki zapanował w związku z wejściem w życie nowego aktu prawnego, a także szereg wątpliwości, skłaniają do podjęcia badań nad nowym aktem prawnym. Bez wątpienia podjęcie takich badań jest w pełni uzasadnione i wręcz konieczne. Tylko bowiem orzecznictwo, praktyka i doktryna są w stanie kompetentnie ocenić przyjęte rozwiązania.

Szczegółowe badania Prawa wodnego, zdeterminowane również potrzebą praktycznego stosowania norm prawnych, muszą poprzedzać opracowania nieco mniej ambitne, które jednak wypełniają poważną lukę wynikającą z wejścia w życie nowego aktu prawnego. Celem tych opracowań nie może być aspirowanie do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, natomiast mogą być one pomocne w materii poradnikowej, służąc rozwiązywaniu bieżących, praktycznych problemów oraz w zakresie pewnych systematyzacji materii Prawa wodnego. Mogą one jednak i powinny stanowić punkt wyjścia dla dalszych stricte monograficznych i wyczerpujących dywagacji. Ilość materii normatywnej, którą zawiera Prawo wodne, a przede wszystkim bardzo szerokie spectrum zagadnień, które ten akt prawny obejmuje, nie sprzyjają ujęciom syntetycznym. Niekiedy można odnieść wrażenie, że poza hasłem „Prawo wodne” i jakimś związkiem z wodą akt ten reguluje całkowicie niepołączalne elementy. Kierunek przyszłych badań nad Prawem wodnym powinien przede wszystkim zmierzać ku przeanalizowaniu poszczególnych instytucji, a dopiero w tej perspektywie możliwe będzie formułowanie jakichś wniosków natury bardziej generalnej. Z tego też powodu opracowanie to w żadnym zakresie nie aspiruje do miana monografii, która by przeanalizowała wszystkie jurydyczne problemy Prawa wodnego. Co więcej, formułowanie wniosków natury ogólnej byłoby de lege lata zadaniem zdecydowanie przedwczesnym. Realnym kierunkiem naukowym jest dzisiaj wprowadzanie pewnej systematyki oraz uporządkowania tego, co Prawo wodne reguluje, z jednoczesnym przyjęciem kierunku praktycznego stosowania jej przepisów. Celem tego opracowania jest zatem wprowadzenie pewnego usystematyzowania materii Prawa wodnego z uwzględnieniem praktycznego stosowania jego przepisów. Oczywistą rzeczą jest, że podstawy systematyzacji Prawa wodnego zawiera sama ustawa. Ustawa określa bowiem, co mieści się w poszczególnych działach czy też rozdziałach. Z punktu widzenia wykładni funkcjonalnej oraz systemowej są to bez wątpienia bardzo ważne elementy. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca konsekwentnie i właściwie dzieli materię.

Jako przykład można wskazać chociażby dział II, zatytułowany „Korzystanie z wód”, oraz rozdział I tego działu, zatytułowany „Korzystanie z wód i usługi wodne”. W kontekście takiej systematyki ustawy rodzi się pytanie, czy usługi wodne są rodzajem korzystania z wód. Dodatkowo można rozważyć, czy miejsca kąpielowe i kąpieliska w istocie mają jakiś związek z korzystaniem z wód w takim ujęciu, jak definiuje to prawodawca. Tego typu przykładów można podać jeszcze kilka, co uzasadnia, że w pierwszej kolejności należy dokonać pewnego uporządkowania materii Prawa wodnego, zdeterminowanego i wyznaczonego systematyką wewnętrzną ustawy. Dalsze porządkowanie materii Prawa wodnego wymaga wyłuskania z norm prawnych tych, które mają kluczowe i węzłowe znaczenie dla samej ustawy. Waga poszczególnych norm prawnych nie jest bowiem jednolita. Można zauważyć, że bardzo istotne lub istotne dla materii Prawa wodnego regulacje giną w gąszczu przepisów technicznych odsyłających, stanowiących upoważnienia do wydawania rozporządzeń itd. Inicjowanie dalszych badań naukowych nad Prawem wodnym najpierw w kierunku analizy szczegółowych rozwiązań, a później podjęcia prób syntezy, wymaga wskazania tych przepisów, które zawierają materię instytucji Prawa wodnego. Zasadnicza treść tego opracowania wyznaczona jest zatem treścią samych przepisów. Poszczególne instytucje uporządkowane są i przeanalizowane przez pryzmat przepisów wykorzystywanych i przywoływanych w tekście, ułożonym w sposób pozwalający rozproszoną instytucję Prawa wodnego ujmować całościowo. Tam, gdzie uznałem, że jest to uzasadnione, część zdeterminowana treścią przepisów została uzupełniona moimi ocenami. Zdecydowałem się jednak na formułowanie ocen tylko w tym zakresie, w którym już prima facie można takie oceny sformułować.

Dotyczy to przede wszystkim zagadnień ogólnych, ujętych w rozdziale 1. Odgrywa on bowiem rolę wprowadzenia do problematyki Prawa wodnego, pokazując miejsce ustawy w systemie prawnym, jej charakterystyczne cechy i rozwiązania, aksjologie itp. Często wręcz uzasadnione było przytoczenie wyliczenia wynikającego z przepisu, tak aby podmioty stosujące prawo mogły prześledzić szczegółowo zakres danej instytucji Prawa wodnego. Kolejność dalszych rozdziałów wyznacza w dużym stopniu sama ustawa.

Rozdział 2 dotyczy korzystania z wód i usług wodnych. W rozdziale 3 podjęte zostaną wątki związane z ochroną wód i zarządzaniem wodami. Te bowiem zagadnienia stanowią istotę Prawa wodnego i powinny być przeanalizowane łącznie. Determinantem wspólnej analizy jest tutaj art. 1 Prawa wodnego, który wskazuje na gospodarowanie wodami, w tym na ich ochronę oraz zarządzanie.

Rozdział 4 dotyczy problematyki powodzi i suszy. Kwestia uregulowania tych zagadnień w Prawie wodnym jest wątpliwa, niemniej de lege lata tak to ustawodawca ujął.

Rozdział 5 dotyczy problematyki budownictwa wodnego. Problematyka ta dość swobodnie wiąże się z Prawem wodnym i równie dobrze mogłaby być przedmiotem Prawa budowlanego. Stąd odrębne i normatywnie zaprezentowane w tym opracowaniu ujęcie jest uzasadnione.

Syntetycznego ujęcia wymagała materia podmiotowa, która obejmuje nie tylko organy i służby, lecz także specyficzne podmioty Prawa wodnego, w tym Państwowe Gospodarstwo Wodne „Wody Polskie”, spółki wodne i związki wałowe. Zagadnienia te zostały ujęte w rozdziale 6. W podobny sposób można było potraktować problematykę odpowiedzialności prawnej, ujmując ją w bardziej syntetyczny sposób.

W rozdziale 7 podjęte zostaną rozważania dotyczące zupełnie nowej instytucji w Prawie wodnym – zgody wodnoprawnej, ze szczególnym wyeksponowaniem pozwolenia wodnoprawnego i oceny wodnoprawnej.

Ostatni rozdział zawiera rozważania dotyczące odpowiedzialności w Prawie wodnym.

Siłą rzeczy stan badań nad Prawem wodnym nie może być zadowalający. Obecnie trudno odnotować jakąkolwiek monografię, która by się skupiała stricte na Prawie wodnym, jak również komentarz. Jeszcze za wcześnie, aby pojawiały się poważne artykuły naukowe, zajmujące się materią Prawa wodnego. Odnotować można jedynie doraźne, praktyczne i popularno-naukowe opracowania, których celem jest dostarczenie jak najszybciej praktyce jakiegoś przewodnika lub poradnika, który pozwoli przejść przez najtrudniejszy okres wejścia aktu prawnego w życie. Sprzyja temu sam prawodawca, który zakreślił wyjątkowo krótkie, jak na ten rodzaj aktu prawnego, vacatio legis.

Taki też cel stawiam przed tym opracowaniem, aczkolwiek z zamysłem, aby systematyzacja materii Prawa wodnego i wewnętrzne uporządkowanie stanowiło pewną podstawę i inspirację do dalszych badań naukowych. Mam pełną świadomość, że opracowanie to nie rozwiązuje problemów, które rodzą się w związku z wejściem w życie Prawa wodnego, niemniej jednak może być ono pomocne przy poszukiwaniu pierwszych praktycznych rozwiązań problemów, które staną przed wszystkimi podmiotami będącymi adresatem norm prawnych.

Opracowanie uwzględnia stan prawny na dzień 30.05.2018 r.