Kisilowski Maciej, Prawo sektora pozarządowego. Analiza funkcjonalna

Monografie
Opublikowano: LexisNexis 2009
Rodzaj:  monografia
Autor monografii:

Prawo sektora pozarządowego. Analiza funkcjonalna

Autor fragmentu:

Przedmowa

Wielki ruch społeczny, jakim była „Solidarność” lat 1980/81, wyrażał tęsknotę za krajem ludzi wolnych, za państwem życzliwym ludziom, a jednocześnie dobrze rządzonym. Wyrazem tych tęsknot był uchwalony na I zjeździe „Solidarności” w 1981 r. program „Samorządnej Rzeczypospolitej”. Zakładano, że będzie on podstawą społeczeństwa obywatelskiego.

Po przełomie 1989 r. podejmowano starania, by doprowadzić do powstania tego społeczeństwa. Ustawy regulujące prawo o stowarzyszeniach, o samorządzie terytorialnym, o samorządzie zawodowym itp. miały za zadanie wcielenie w życie tego ideału.

Okazało się, że same tylko zmiany ustawodawcze mogą nie przynieść oczekiwanego rezultatu, jeżeli nie nastąpią równoległe przemiany w świadomości społecznej. Te zaś następują w zupełnie innym rytmie, z reguły na przestrzeni wielu lat. Nadto okazało się, że wprowadzenie ustroju demokratycznego samo przez się nie gwarantuje utworzenia państwa życzliwego ludziom. Rządy większości mogą w skrajnym wypadku doprowadzić do utworzenia państwa opresyjnego, niewiele się różniącego od państwa totalitarnego. Prawa mniejszości muszą być zagwarantowane w sposób właściwy, a społeczeństwo obywatelskie musi być aktywnym kontrolerem władzy.

Nie znaczy to, by regulacje prawne nie miały znaczenia. Przeciwnie, mogą one ułatwić ukształtowanie się społeczeństwa obywatelskiego, lub stworzyć system barier biurokratycznych paraliżujących aktywność społeczną.

Wymaga to przemyślenia rozwiązań systemowych realizujących określone idee. Brak takich rozwiązań powoduje lawinę przepisów odcinkowych będących dziełem urzędników, którzy w braku rozwiązań kierunkowych starają się rozwiązywać problemy szczegółowe, na jakie natrafiają w swej pracy codziennej.

Praca dr. M. Kisilowskiego, którą prezentujemy Czytelnikom, przedstawia próbę właśnie rozwiązań systemowych na określonym wycinku naszego życia społecznego. Autor określa ten wycinek jako „trzeci sektor”, który przeciwstawia zarówno „sektorowi pierwszemu” - publicznemu - jak i „sektorowi drugiemu” - gospodarczemu. Sektor ten ma szczególnie duże znaczenie, gdyż stwarza ujście dla tej aktywności społecznej, która nie jest nastawiona na zysk.

Podkreślić należy, że rozważania Autora mają charakter modelowy, który nie oznacza propozycji szczegółowych rozwiązań prawnych, lecz stara się stworzyć system rozwiązań kierunkowych prowadzących do optymalnego wykorzystania aktywności obywatelskiej. Autor wykorzystuje przy tym zarówno doświadczenia polskie, jak i amerykańskie będące owocem kilkuletnich studiów odbytych w tym kraju. Ten wątek porównawczy jest o tyle cenny, że dotyczy kraju rozwiniętego, w którym ustrój demokratyczny zakorzenił się od ponad 200 lat.

Najważniejsza jest wszakże metoda zastosowana przez Autora. Wbrew zakorzenionej wśród prawników metodzie dogmatycznej, przy której punktem startowym wszelkich rozważań są teksty obowiązujących ustaw lub innych aktów normatywnych, Autor stosuje konsekwentnie metodę funkcjonalną, i to nawet w formie skrajnej. Punktem wyjścia jego rozważań są funkcje, jakie powinny spełniać normy prawne w celu zaspokojenia określonych potrzeb społecznych. Dopiero na tym tle Autor dokonuje konfrontacji przyjętych założeń z obowiązującym systemem prawnym, poddając go odpowiedniej ocenie. Przy tym sam tekst aktów prawnych nie ma charakteru decydującego. Autor uwzględnia także praktykę organów państwa stosowaną przy wykonywaniu tychże ustaw.

W ten sposób uzyskujemy klarowny obraz sytuacji prawnej, w jakiej przyszło działać obywatelom, i jej konfrontacji z postulowanym stanem idealnym, przez Autora postulowanym.

Trudno jest orzec, czy i w jakiej mierze postulowane rozwiązania dadzą się zastosować w praktyce. Z wszelką pewnością jednak będą one ważkim elementem w dyskusji społecznej nad postulowanymi reformami, bez których nie uda się stworzyć dynamicznego społeczeństwa obywatelskiego.

Andrzej Stelmachowski

Autor fragmentu:

Wprowadzenie

Jak powinno wyglądać dobre prawo sektora organizacji pozarządowych w Polsce? Dla twórców gruntownej reformy tego prawa, dokonanej ustawą z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie , odpowiedź na to pytanie wydawała się jasna. Prawne uregulowanie funkcjonowania organizacji pozarządowych lub, inaczej, organizacji non profit albo organizacji trzeciego sektora, powinno, zdaniem autorów uzasadnienia do projektu ustawy, „odpowiada[ać] konstytucyjnej zasadzie pomocniczości oraz doświadczeniom rozwiniętych państw demokratycznych o gospodarce rynkowej, w tym standardom międzynarodowym”, a także „sprzyjać dalszej, koniecznej decentralizacji zadań publicznych, prawidłowemu wykonywaniu zadań przez podmioty publiczne oraz rozwojowi działalności organizacji pozarządowych” . Wymienione wartości i cele, nawiązujące do postanowień Preambuły do Konstytucji RP , zdawały się przesądzać o kierunku zmian prawa w tym obszarze.

Z perspektywy ponad czterech lat funkcjonowania ustawy pytanie o kierunek reform polskiego prawa sektora pozarządowego wydaje się jednak zaskakująco aktualne. Prowadzone w latach 2006-2007 kompleksowe badania polskich organizacji pozarządowych ukazują niejednoznaczny obraz skutków wprowadzenia ustawy. Z jednej strony dane rządowe mówią o dynamicznie rozwijającej się współpracy organizacji z administracją publiczną , z drugiej jednak - działacze trzeciego sektora wskazują na jego finansową stagnację, a przede wszystkim na rosnące trudności w znalezieniu osób chętnych do bezinteresownej aktywności na rzecz innych . Opublikowany w 2007 r. wnikliwy raport Instytutu Spraw Publicznych mówi wręcz o rosnącym „zbiurokratyzowani[u] i swoistej etatyzacji sektora pozarządowego, który coraz częściej przypomina po prostu zleceniobiorcę zadań publicznych” .

Na ten budzący wątpliwości bilans dotychczasowego funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego nakłada się całkowity brak jasności w kwestii kierunków dalszych zmian omawianej dziedziny prawa. W ciągu ostatnich czterech lat na etapie rządowym bądź parlamentarnym rozważano co najmniej pięć projektów nowelizacji podstawowych aktów prawa sektora pozarządowego, z których każdy reprezentował diametralnie różne wizje i koncepcje. W myśl rządowego projektu nowelizacji ustawy o fundacjach z 2007 r., działalność fundacji miała np. zostać poddana szerokiej kontroli państwowej, a jej działalność gospodarcza - drastycznie ograniczona warunkiem przeznaczenia na jej cel co najmniej 20 000 zł . Złożony w tym samym roku projekt poselski proponował ograniczenie nadzoru administracyjnego, a działalność gospodarczą dopuszczał już przy przeznaczeniu na nią kwoty 1000 zł . Przygotowywany w 2008 r. rządowy projekt nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego zmierza do podniesienia wymagań wobec organizacji pozarządowych pragnących uzyskać uprzywilejowany status „organizacji pożytku publicznego”; ma to zapewnić urzeczywistnienie „istotn[ych] standard[ów] procesu profesjonalizacji sektora pozarządowego” . Będąca odpowiedzią na ten projekt ekspertyza Instytutu Spraw Publicznych postuluje natomiast zniesienie instytucji organizacji pożytku publicznego , a szeroko komentowane stanowisko Fundacji Rozwoju Wsi zawiera nawet postulat całkowitej likwidacji ustawy . Do tego wspomnieć należy o coraz liczniejszych pomysłach tworzenia nowych instytucji, ciał konsultacyjnych i procedur, których celem ma być usprawnienie działalności organizacji pozarządowych .

Oceniając stan tej debaty, można z przykrością stwierdzić, że rezultatem wprowadzenia ustawy o działalności pożytku publicznego stało się przede wszystkim upodobnienie prawa sektora pozarządowego do innych gałęzi polskiego prawa - prawa powszechnie krytykowanego za niestabilność, niespójność, „inflację” i brak klarownej wizji aksjologicznej . Przyłączając się do tej krytyki, muszę jednak zauważyć, że jej adresatem, co najmniej w tym samym stopniu, co parlamentarzyści bądź urzędnicy publiczni, powinna być nauka prawa. Szczególnie bowiem w obszarze prawa publicznego nauka wydaje się w coraz mniejszym stopniu odgrywać dziś rolę intelektualnego moderatora procesów prawotwórczych, wyznaczającego kierunki jego długofalowego rozwoju.

Celem niniejszej pracy jest zaproponowanie takiego kierunku w obszarze prawa sektora pozarządowego. Jednocześnie jednak zaprezentowana analiza ma stanowić głos w dyskusji na temat zmian w metodach badania prawa, koniecznych do przywrócenia nauce prawa jej społecznej roli. W szczególności prezentowana praca jest, wedle mojej wiedzy, pierwszą przygotowaną na polskim gruncie całościową aplikacją współczesnego funkcjonalizmu prawnego - nurtu badawczego, którego zwolennicy zajmują stanowisko, że interpretacja prawa bądź poszukiwanie sposobów jego ulepszania muszą opierać się na analizie funkcji, jakie prawo to ma spełniać w społeczeństwie. Funkcjonalizm, stojący w wyraźnej opozycji do powszechnie praktykowanej w Polsce formalnodogmatycznej metody badawczej, jest niezwykle dynamicznie rozwijającym się prądem w światowej nauce prawa.

W świetle tak nakreślonych celów niniejszej pracy, zaprezentowana analiza może szczególnie zainteresować trzy grupy czytelników. Pierwszą z nich są liderzy organizacji pozarządowych, szczególnie ci, którzy aktywnie uczestniczą w toczącej się dyskusji nad reformami prawa trzeciego sektora. Mam nadzieję, że znajdą oni w tej pracy szerokie spojrzenie na funkcje sektora pozarządowego we współczesnym społeczeństwie demokratycznym, a także praktyczne wskazówki, jak można by te funkcje efektywniej wcielać w życie za pomocą regulacji publicznoprawnej. Drugą grupą są badacze prawa zainteresowani alternatywnym wobec prawniczego dogmatyzmu spojrzeniem na zadania i narzędzia współczesnych nauk prawnych. Liczne odniesienia do najnowszych pozycji literatury funkcjonalistycznej z całego świata mogą wreszcie uczynić tę pracę przydatną dla wykładowców kursów ze wstępu do prawoznawstwa, a także seminariów magisterskich.

Autor fragmentu:

CzęśćI
Normatywne teorie sektora pozarządowego i kompromis pomiędzy nimi

Po co nam sektor non profit, albo, innymi słowy, dlaczego prawo ustanawia i reguluje specyficzny typ organizacji różny od podmiotów gospodarczych (we wszystkich ich odmianach)? Nad pytaniami tymi przedstawiciele różnych dziedzin nauki zastanawiają się od wieków, szczególnie zaś intensywnie od czasów Oświecenia. Jak to jednak często w nauce bywa, poglądy poszczególnych autorów wychodzą z różnych założeń i kładą nacisk na różne wartości. Celem następnych rozdziałów jest uporządkowanie tego dorobku tak, by mógł on stać się przekonywającą podstawą dyskusji prawnonormatywnej. W szczególności, opierając się na dorobku nauki, skonstruuję pięć zasadniczych wizji roli trzeciego sektora w państwach demokratycznych. Wizje te nazywać będę normatywnymi teoriami sektora pozarządowego. W następnych rozdziałach zaprezentuję szczegółową analizę każdej z tych teorii; zbadam także relację pomiędzy teoriami a implikowanymi przez nie modelami prawa publicznego. Tytułem wprowadzenia zarysujmy poglądy każdej...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX