Skoczylas Józef Jan, Prawo ratownicze

Od czasu pierwszego wydania Prawa ratowniczego znowelizowano wiele aktów prawnych dotyczących tej dziedziny. Większość z nich wiąże się z wejściem naszego kraju do Unii Europejskiej i przystosowaniem prawa polskiego do prawa unijnego. W drugim wydaniu Autor stara się zatem w sposób wyczerpujący i systemowy omówić tę dziedzinę ludzkiej wiedzy oraz liczne zmiany instytucji i rozwiązań prawnych.

Do najważniejszych regulacji prawnych istotnych dla szeroko rozumianego prawa ratowniczego, przekształconych w ostatnim okresie, a szczególnie w roku 2009, należy zaliczyć ustawy:

Zmianie uległo także wiele innych aktów prawnych, ważnych z punktu widzenia analizowanej problematyki, które są omawiane w poszczególnych rozdziałach niniejszej książki.

Warto wspomnieć, że ustawy o ochronie przeciwpożarowej i o Państwowej Straży Pożarnej stały się podstawą integracji działań poszczególnych służb ratowniczych - stworzenia Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego. Zbudowanie tego Systemu miało na celu (również aktualnie) ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska poprzez walkę z pożarami i innymi klęskami żywiołowymi, ratownictwo techniczne, chemiczne, a obecnie także ratownictwo ekologiczne i medyczne. Stan ratownictwa w Polsce w wydaniu drugim sprowadza się do pokazania struktury i środków funkcjonowania Systemu oraz podmiotów z nim współpracujących.

Modyfikacji uległa definicja zarządzania kryzysowego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 kwietnia 2009 r. (K. 50/07, LexPolonica nr 2025709, OTK-A 2009, nr 4, poz. 51), w którym zwrócono uwagę na działalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym. Istotę zmiany uwarunkowań prawnych zarządzania kryzysowego sprowadza się do rozszerzenia katalogu działań podejmowanych w celu usuwania skutków sytuacji kryzysowych oraz ograniczenie procesów odtwarzania do zasobów infrastruktury krytycznej (ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym).

Drugie wydanie uwzględnia zagadnienia związane z tematyką usytuowania Państwowej Straży Pożarnej, jej zakresu przedmiotowego oraz środków administracyjnoprawnych stosowanych przez organy Straży. Nie można było też pominąć roli i znaczenia Państwowego Ratownictwa Medycznego w ochronie ludności zarówno w kompleksowym potraktowaniu prawno-legislacyjnym, jak i praktycznym. Zostały też omówione przepisy budowlane i przeciwpożarowe regulujące wymagania ochrony zdrowia i życia ludzkiego na tle ochrony budynków i obiektów budowlanych. Z tym zagadnieniem łączy się kwestia bezpieczeństwa i higieny służby w PSP oraz problematyka przestępstw i wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu pożarowemu.

Celem niniejszego opracowania jest również zebranie informacji o szeroko rozumianej instytucji obrony cywilnej w różnych ogniwach administracji krajów Unii Europejskiej, a także współdziałanie organów Państwowej Straży Pożarnej z mediami.

Warto dodać, że autorzy recenzji do pierwszego wydania Prawa ratowniczego podkreślali, że z zadowoleniem przyjęli ukazanie się tej publikacji. Akcentowano, że „jest to pierwsze w Polsce tego typu opracowanie, dotyczące bezpośrednio problemów uwarunkowań prawnych i systemowych szeroko rozumianego ratownictwa w Polsce”.

W tej sytuacji Autor liczy na recenzje, komentarze i uwagi Czytelników również do wydania drugiego, które przyczynią się do dalszej pracy nad doskonaleniem tej monografii.

Prof. dr hab. Józef J. Skoczylas

Doniosłość i aktualność problematyki prawnej szeroko rozumianego ratownictwa oraz ochrony przeciwpożarowej na tle różnorakich zagrożeń życia, zdrowia, mienia i środowiska - zarówno z naukowego, jak i społecznego punktu widzenia - wynika między innymi z konstytucyjnego zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku w państwie oraz aktualnej organizacji procedur i struktur zapobiegania, przeciwdziałania, zwalczania i usuwania skutków tych zagrożeń. Poznanie tej dziedziny wiedzy wymaga wyjaśnienia sensu jej istnienia, a więc funkcji, jaką pełni w organizmie społecznym, oraz zbadania struktury, jaką z mocy przepisów prawnych jej nadano, i relacji zachodzących między normami prawa o ochronie życia, zdrowia, mienia i środowiska przed zagrożeniami cywilizacyjnymi i naturalnymi a przepisami innych dziedzin prawa, ze szczególnym uwzględnieniem ustanowionego i funkcjonującego Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego.

Polskie prawo ratownicze w okresie transformacji w zakresie ochrony ludzi, mienia, środowiska w odniesieniu do narastających zagrożeń (kryzysów, katastrof, rodzimych kataklizmów) przeszło olbrzymie zmiany. W ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej wprowadzono pojęcie krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego jako integralnej części organizacji bezpieczeństwa wewnętrznego państwa. Rozwinięcie norm dotyczących jego organizacji nastąpiło w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 grudnia 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego.

Wprowadzony w życie 1 stycznia 1995 r., a zapoczątkowany w 1991 r. Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy nie zwalnia od systemowego podejścia do tego rodzaju badania prawnego. Ten wyróżniony fragment rzeczywistości w celu ratowania życia, zdrowia, mienia i środowiska należy - obok innych powiązanych elementów - traktować jako część składową większego systemu powszechnej ochrony przed wyżej wymienionymi zagrożeniami. Podsystemy pomocniczy i główny wspomagają funkcjonowanie nadsystemu zwanego bezpieczeństwem wewnętrznym państwa i porządku publicznego. Można przyjąć, że funkcja społeczna prawnej ratowniczej ochrony przed nadzwyczajnymi zagrożeniami życia, zdrowia, mienia i środowiska determinuje jego strukturę organizacyjną (statyczną i dynamiczną).

Prawo ratownicze, podobnie jak prawo w ogólności, jest narzędziem państwa służącym do zabezpieczenia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa w zakresie ostrzegania i alarmowania ludności, a także przeciwdziałania i likwidacji skutków wielu nieprzewidzianych zdarzeń.

Obecna funkcja prawa ratowniczego sprowadza się do: zapobiegania lub przeciwdziałania zdarzeniom mogącym spowodować nadzwyczajne zagrożenia, prowadzenia akcji ratowniczych lub innych działań w wypadkach zaistnienia tych zdarzeń oraz usuwania skutków nadzwyczajnych zagrożeń lub przywracania środowiska do stanu właściwego. Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy stanowi integralną część bezpieczeństwa publicznego i porządku w państwie w zakresie przeciwdziałania i likwidacji skutków nadzwyczajnych zagrożeń osób, mienia i środowiska. Jest on konieczny do realizacji zasady państwa demokratycznego i prawa, które powinno chronić obywateli.

Z praktyki ratowniczej wynika, że najczęściej występującymi zagrożeniami dla życia, zdrowia, mienia oraz środowiska są naturalne prawa przyrody - siły natury (powodzie, wichury, susze, wyładowania atmosferyczne skutkujące pożarami itd.), jak również zagrożenia wynikające z działalności człowieka, wywołane przyczynami rozwoju cywilizacyjnego, między innymi katastrofy budowlane (drogowe), awarie zakładów, składowanie i wytwarzanie materiałów niebezpiecznych, korzystanie z obiektów energetyki jądrowej.

Te realne zagrożenia i klęski pociągają za sobą w znacznej części przypadków brak koordynacji służb reagowania i zarządzania kryzysowego .

Powstaje więc pytanie, czy bezpieczeństwu publicznemu i porządkowi w państwie odpowiada struktura organizacyjna i środki prawne w zakresie przeciwdziałania i likwidacji skutków pożaru, powodzi, katastrof, a w tym integralna jej część - Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy. Innymi słowy, czy przez wyznaczenie instytucjonalnych ram przeciwdziałania i likwidacji skutków wielu nieprzewidzianych zdarzeń prawo odegra wspomnianą rolę zgodnie z zasadami prakseologicznego działania i czy obowiązujące prawo ochrony przed nadzwyczajnymi zagrożeniami jest dostosowane do potrzeb i codziennej rzeczywistości związanej z gospodarką wolnorynkową i zobowiązaniami wynikającymi z członkostwa w Unii Europejskiej.

Wśród wielu czynników, za pomocą których państwo może ustalić powszechny system organizacyjny ochrony przed zagrożeniami ludzi, mienia i środowiska, szczególną rolę odgrywa właśnie prawo. Wprowadza ono do powszechnego systemu ratowniczego elementy ładu, porządku i dyscypliny. Prawa ratowniczego ochrony przed nadzwyczajnymi zagrożeniami, rozumianego jako zespół norm prawnych mających za przedmiot ochronę ludzi, mienia i środowiska, nie należy ujmować jako odrębnej gałęzi prawa administracyjnego. Można jednak przyjąć, że prawo ochrony przed nadzwyczajnymi zagrożeniami składa się z zespołu norm prawnych regulujących stosunki prawne metodami właściwymi prawu administracyjnemu, cywilnemu i karnemu. W zakresie regulacji istniejących stosunków społecznych jest to rozwiązanie powszechnie przyjęte, a w praktyce stosowane przez wszystkie państwa Unii Europejskiej. Podobnie jest w Polsce, jako że aktualny stan ochrony prawnej przedstawia się w tym zakresie jednolicie, zarówno w odniesieniu do poszczególnych służb ratowniczych, elementów mienia i środowiska, jak i sposobu regulacji ustawowej.

Wynika stąd celowość przeanalizowania nowelizacji tzw. ustaw strażackich (ustawa o PSP oraz ustawa o ochronie przeciwpożarowej) i nowych uregulowań organizacji Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego oraz zasad, zakresu i trybu włączenia jednostek ochrony przeciwpożarowej do tego systemu w kontekście obowiązujących dotychczas norm prawnych. Gdy zaś chodzi o zakres obowiązujących źródeł prawa, to istnieje uzasadniona wątpliwość, w jakim stopniu powinny być wzięte pod uwagę akty prawne, do których powszechny system ratowniczy ma odniesienie. Przy wyborze źródeł prawa uwzględniono przepisy dotyczące kompleksowego ujęcia nadzwyczajnych zagrożeń dla życia, zdrowia ludzi, mienia i środowiska, ze szczególnym podkreśleniem tych przepisów, które odnoszą się do Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego.

Do naczelnych fundamentalnych omówień niniejszego opracowania należy zbadanie, czy obowiązujące ustawodawstwo zapewnia w dostateczny sposób przeciwdziałanie i likwidację skutków nadzwyczajnych zagrożeń i chroni ludzi i ich mienie oraz środowisko przed wszelkimi zagrożeniami wynikającymi z praw przyrody oraz rozwoju cywilizacyjnego.

Celem poznania problematyki ratownictwa w aspekcie prawnej ochrony przeciwpożarowej jest przedstawienie podstawowych instytucji „prawa strażackiego”, treści przepisów, jak również poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego. W procesie przyswajania tej dziedziny wiedzy wyeksponowania wymagają takie problemy, jak: status prawny organów PSP, zakres przedmiotowy ustawy o PSP i ustawy o ochronie przeciwpożarowej, system prawa w ochronie przeciwpożarowej, regulacja Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego, działania ratownicze i zwalczanie zagrożeń przez jednostki wchodzące w skład Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego albo z nim współpracujące, administracyjno-prawne formy działania PSP i ochrony przeciwpożarowej, regulacja prawna bezpieczeństwa i higieny pracy w PSP, odpowiedzialność za szkody ekologiczne, odpowiedzialność PSP za szkody wyrządzone przez strażaków, a także postępowanie szkodowe w jednostkach PSP i system ochrony ludności.

Osobnego omówienia wymagają zadania jednostek szczególnego ratownictwa specjalistycznego, pracowników władzy publicznej: województwa, powiatów, gmin, a także samorządów. Trzeba było uwzględnić nowe rozwiązania w zakresie zarządzania kryzysowego, obrony cywilnej kraju i KSRG.

Badając problematykę zjawisk współczesnej cywilizacji, a więc ochrony życia, zdrowia, mienia i środowiska człowieka za pomocą środków prawnych tzw. polskiego prawa ratowniczego, trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, czy istnieje w naszym kraju optymalny system określający funkcję postępowania i realizacji przedsięwzięć mających na celu tę ochronę.

Tematyka szeroko rozumianego polskiego prawa ratowniczego zasługuje na uwagę z racji dużych zmian, jakie nastąpiły w związku z cząstkowym nadmiarem regulacji prawnych i towarzyszącej im niestabilności prawa. Dotychczas tematyka ta nie jest kompleksowo opracowana, nie doczekała się również publikacji w formie książkowej, z wyjątkiem pierwszego wydania tej książki.

Niniejsze opracowanie jest przeznaczone dla wykładowców, studentów wydziałów prawa i administracji, studentów SGSP i akademii medycznych, pracowników i funkcjonariuszy PSP, a także osób i jednostek organizacyjnych, które mają bezpośredni związek z ratowaniem życia, zdrowia, mienia i środowiska.