Grzegorczyk Filip, Prawo konsumenckie w Unii Europejskiej. Aspekty systemowe harmonizacji

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej stawia przed prawnikami konieczność pogłębionej analizy prawa wspólnotowego. Implementacja norm tego prawa do krajowych porządków prawnych państw członkowskich Unii Europejskiej stanowi jedno z większych wyzwań nauki prawa. Problemy, które ona rodzi, wymagają poszukiwania rozwiązań optymalizujących cele tej implementacji.

Implementacja dotyczy wspólnotowych norm prawnych zawartych w dyrektywach, a wobec ich liczebności zakres pola badawczego jest rozległy. W niniejszej książce podjęto zatem próbę zmierzenia się jedynie z pewnym wąskim wycinkiem prawa wspólnotowego, tj. prywatnym, wspólnotowym prawem konsumenckim, i to dotyczącym przede wszystkim regulacji usług finansowych. Do niedawna, szczególnie w polskiej nauce prawa wspólnotowego, podejmowano badania tego prawa jako wyabstrahowanego porządku prawnego, koncentrując się głównie na treści jego aktów. W niektórych publikacjach rozważano treść danego, krajowego porządku prawnego, głównie polskiego, prawo wspólnotowe traktując jedynie jako inspirację oraz tło rozwiązań krajowych.

Celem tego opracowania jest ustalenie, w jakim stopniu proces implementacji norm wspólnotowych do różnych porządków prawnych doprowadził do realizacji postulatów integracji europejskiej w postaci podniesienia standardu ochrony konsumenta oraz zniesienia barier na rynku wspólnotowym. Realizacja tych celów nie jest możliwa bez osiągnięcia podobieństwa wewnętrznych regulacji państw członkowskich w zakresie objętym implementacją.

Wskazane zadanie badawcze można zilustrować na przykładzie implementacji różnych dyrektyw. Jednakże ze względu na doniosłość prawa konsumenckiego dla procesu ekonomicznej integracji europejskiej uzasadnione oraz interesujące teoretycznie wydaje się zilustrowanie skutków implementacji na tle regulacji dotyczących ochrony praw konsumenta. Ponieważ i ta regulacja jest rozległa, jej zawężenie do problematyki usług finansowych jest celowe. Usługi finansowe są bowiem często świadczone w obrocie transgranicznym i oprócz regulacji podstawowej (sektorowej) odnoszą się do nich normy zawarte w innych dyrektywach. Ponadto każde państwo członkowskie ma swoje wewnętrzne przepisy dotyczące prawa umów, które uzupełniają implementowane przepisy. W efekcie powstają bardzo trudne do rozstrzygnięcia problemy prawne, których być może można byłoby uniknąć, gdyby zastosować inną metodę integracji (zbliżenia do siebie) prawa wewnętrznego państw członkowskich Unii Europejskiej. Poszukiwanie takiej metody jest również celem niniejszej pracy.

Działalność ruchu konsumenckiego lub wola polityczna organów wspólnotowych i krajowych doprowadziły do podjęcia działań legislacyjnych na ogromną skalę. Można zakładać, że prawodawcy, wprowadzając kolejne przepisy chroniące konsumenta, chcą zrealizować określony cel - faktyczne podniesienie poziomu ochrony określonej kategorii podmiotów prawa, czyli konsumentów. Ogrom wysiłków legislacyjnych podejmowanych w celu stworzenia prawodawstwa konsumenckiego powinien owocować właśnie wysokim poziomem ochrony konsumenta.

Warto postawić pytanie, czy poniesione i ponoszone nakłady na złożony proces legislacyjny implementacji są ekwiwalentne do uzyskanych efektów, a zatem czy dzisiejszy konsument europejski jest należycie chroniony przez prawo.

Co oznacza sformułowanie „konsument europejski”? Wydaje się, że tradycyjnego konsumenta odgrywającego swoją rolę na rynku krajowym danego państwa członkowskiego, ale również konsumenta „transgranicznego”, czyli takiego, który nabywa dobra i korzysta z usług w innym kraju Unii Europejskiej lub korzysta ze świadczeń oferowanych w innym kraju członkowskim. „Konsument transgraniczny” - to obywatel Unii, który wchodzi w stosunki prawne z przedsiębiorcami z innych państw Wspólnoty. Transgraniczny charakter obrotu konsumenckiego powinien stanowić przedmiot szczególnego zainteresowania organów unijnych i przez to wpływać na treść dyrektyw dotyczących tego obrotu.

Jak już wspomniano, jednym z celów badawczych tej pracy jest ustalenie, czy w wyniku dotychczasowej harmonizacji prawa konsument europejski jest prawidłowo chroniony. Jeśli bowiem okaże się, że ten cel został osiągnięty, to wówczas trzeba przyznać, iż proces integracji jest prawidłowy i efektywny. Jeśli nie - warto poszukać skuteczniejszych rozwiązań.

Książka jest podzielona na trzy rozdziały. Każdy z nich poświęcono odrębnemu problemowi, które jednak złożone w całość dają odpowiedź na postawione pytania badawcze. W pracy nie jest rozważana kwestia istnienia ochrony konsumenta w prawie wspólnotowym i krajowym, gdyż ten fakt nie budzi wątpliwości. Należy natomiast zastanowić się nad efektywnością tej ochrony. Nie jest również oceniana słuszność powierzenia kompetencji w sprawach konsumenckich Wspólnocie Europejskiej, ale została podjęta próba oceny efektywności prowadzonych działań integracyjnych w zakresie ochrony konsumenta oraz realizacji tych działań. Wydaje się, że wysoki (chociaż określony w literaturze jako standard minimum) poziom ochrony konsumentów europejskich zależy od następujących czynników: wyboru odpowiedniego do celu aktu normatywnego, wysokiej jakości tego aktu oraz wzajemnego podobieństwa krajowych porządków prawnych w zakresie przepisów chroniących konsumentów. Czynniki te są podstawą rozważań w poszczególnych rozdziałach pracy.

Pierwszy rozdział stanowi wprowadzenie do tematu. Przybliża on historię europejskiej polityki konsumenckiej i problem europejskiego prawa konsumenckiego oraz określa tendencje, a także fazę rozwoju tej dziedziny prawa. W rozdziale tym zostały również wskazane cechy i instytucje charakterystyczne wspólnotowego prawa konsumenckiego oraz wewnętrzne akty normatywne państw członkowskich Unii Europejskiej składające się na tzw. prawo konsumenckie. W ten sposób podjęto próbę określenia poziomu zbieżności między zakresem przedmiotowym wspólnotowego prawa konsumenckiego a krajowym prawem konsumenckim państw członkowskich.

Rozdział pierwszy kończą rozważania o dyrektywie będącej podstawowym narzędziem integracji w zakresie prawa konsumenckiego. Historia prawa i prawo porównawcze znają rozmaite rodzaje aktów normatywnych. Każdy akt normatywny jest umieszczony w pewnej rzeczywistości normatywnej, społecznej i politycznej. Każdy akt normatywny ma swoje cechy charakterystyczne, ma wady i zalety. Dyrektywę należy analizować w tak szerokim kontekście, albowiem prawo konsumenckie w Unii Europejskiej regulowane jest przede wszystkim tym aktem prawnym. W rzeczywistości normatywnej i politycznej stworzonej przez traktaty wspólnotowe i unijne warto zatem zastanowić się, jakie są wady i zalety dyrektyw jako aktów normatywnych w ogólności, bez wnikania w treść konkretnych dyrektyw. Warto także zbadać, jakie jest miejsce dyrektywy we wspólnotowym porządku prawnym, jak dochodzi do przyjęcia jej przez organy wspólnotowe, jakie są „dalsze losy” tego aktu normatywnego w procesie implementacji i wreszcie jakie są skutki tej implementacji. Chodzi o skutki badane z punktu widzenia Wspólnoty jako całości, to znaczy o zbadanie, czy cel dyrektywy ma szanse być wiernie oddany w krajowych porządkach prawnych w wyniku zakończenia procesu implementacji. Systemowe badanie dyrektywy pozwala między innymi na ustalenie, czy dyrektywa stanowi odpowiedni (czyli skuteczny z punktu widzenia postawionych przed nią celów) rodzaj aktu normatywnego.

Wysoka jakość aktu normatywnego chroniącego konsumentów jest kolejnym podstawowym elementem decydującym o skuteczności tej ochrony. W tej kwestii decyduje wewnętrzna spójność danego aktu, jego zgodność z całym systemem prawa, do którego należy precyzja języka i jasność jego rozwiązań materialnoprawnych. Ta uwaga dotyczy aktów normatywnych zarówno ustawodawstwa wspólnotowego, jak i krajowego.

Rozdział drugi zawiera omówienie niektórych elementów umowy w aspekcie porównawczym i wspólnotowym. Szczególną uwagę zwrócono na pojęcie konsumenta i profesjonalisty oraz zakaz stosowania niedozwolonych postanowień umownych. Skoro istnieje określona liczba dyrektyw regulujących konsumenckie stosunki kontraktowe, to warto przyjrzeć się ich rozwiązaniom materialnoprawnym, aby ocenić chociaż niektóre elementy składające się na jakość uregulowań konsumenckich, tj. ich jednolitość lub podobieństwo rozwiązań i precyzję języka. Stałymi elementami w każdej umowie konsumenckiej są np. określenie stron (konsument i jego kontrahent - przedsiębiorca) i zakaz stosowania klauzul abuzywnych. Przeanalizowanie tych dwóch, wybranych wyznaczników umowy konsumenckiej pozwoli stwierdzić, jaka jest jakość wspólnotowych regulacji oraz jakie są skutki ich wprowadzenia do krajowych porządków prawnych, czyli skutki implementacji w tym zakresie.

Rozdział trzeci przybliża treść aktów wspólnotowego prawa pochodnego dotyczących ochrony konsumenta usług finansowych. Jak już wspomniano, wybór usług finansowych jest uzasadniony ich doniosłością praktyczną oraz transgranicznością. Usługi finansowe są najbardziej widoczną „forpocztą globalizacji”, a ich regulacja powoduje trudności we wskazaniu norm chroniących konsumenta. Regulacje wspólnotowe w tym zakresie są zawiłe, ujęte w różnych aktach normatywnych (przede wszystkim w dyrektywach) i podlegają ciągłym zmianom. Ten rozdział ilustruje sposób regulowania ochrony konsumenta usług finansowych w prawie wspólnotowym. W rozdziale tym omówiono trzy rodzaje aktów prawa pochodnego, w różnym stopniu dotyczących ochrony konsumenta usług finansowych: finansowe dyrektywy konsumenckie, akty normatywne regulujące usługi finansowe i chroniące m.in. konsumentów oraz dyrektywy konsumenckie odnoszące się m.in. do usług finansowych.

W zakończeniu opracowania zawarte są odpowiedzi na postawione pytania badawcze oraz postulaty de lege ferenda pod adresem prawodawcy wspólnotowego.

Chciałbym złożyć serdeczne podziękowania Pani Profesor Krystynie Chojnickiej za inspirację do podjęcia badań nad prawem europejskim i zawsze nadzwyczajną życzliwość oraz wsparcie, a także Pani Profesor Bogusławie Gneli za opiekę naukową i zaangażowanie - tak potrzebne w pracach nad tą monografią.

Filip Grzegorczyk

Stan prawny - 30 listopada 2009 roku.