Kledzik Przemysław, Prawne uwarunkowania stwierdzenia nieważności decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym w doktrynie i orzecznictwie klasyfikowane jest jako jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania, zorientowany na weryfikację oznaczonych przepisami prawa typów wadliwości decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, ale także w doktrynie, analiza charakteru prawnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w głównej mierze koncentruje się wokół art. 156 § 1 i 2 kpa. W kontekście treści powołanego przepisu stwierdzenie nieważności decyzji wydawanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym – co do zasady – nastąpić może w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 156 § 1 kpa, o ile jednocześnie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa, wyłączające możliwość zastosowania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Dla oznaczenia jednego i drugiego rodzaju okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 i 2 kpa w doktrynie i orzecznictwie najczęściej stosuje się określenia odpowiednio przesłanek pozytywnych oraz przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności .

W kwestii powyższej terminologii wyjaśnić należy, że przepisy polskiego prawa nie definiują pojęcia „przesłanka”. Według współcześnie przyjmowanych reguł znaczeniowych języka polskiego słowo to oznacza „okoliczność sprzyjającą realizacji pewnych zamiarów” czy też „to, co stanowi podstawę działania, rozumowania, sądu” . Z kolei wyraz „pozytywny” oznacza „korzystny, zasługujący na dodatnią ocenę, pomyślny” lub też „oceniany jako dobry lub korzystny” . „Negatywny” natomiast rozumieć należy jako „ujemny, niekorzystny, zły” czy też „oceniany jako niewłaściwy, zły lub niekorzystny” .

W powyższym ujęciu określenie „przesłanka negatywna” powodować może wątpliwości co do trafności zestawienia użytych w nim wyrazów. W związku z tym celowe jest odwołanie się do wyjaśnień pojęcia „przesłanka” przyjmowanych w nieco starszych słownikach języka polskiego, gdzie przedstawiane jest ono w aspekcie stricte prawnym . W ramach niniejszej definicji przyjmuje się, że słowo „przesłanka” oznacza „okoliczność (fakt) mającą znaczenie dla postępowania sądowego” .

Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienie pojęcia „przesłanka”, w aspekcie powołanych również znaczeń nadawanych określeniom „pozytywny” oraz „negatywny”, uznać należy, że przez przesłanki rozumieć należy okoliczności mające znaczenie dla całego postępowania bądź oznaczonego jego trybu. W przypadku przesłanek klasyfikowanych jako pozytywne przyjąć należy, że są to okoliczności, których wystąpienie pozwala na dodatnią ocenę możliwości zastosowania danej instytucji prawnej czy podjęcia określonego rodzaju rozstrzygnięcia. Zaistnienie w danej sprawie przesłanek określanych jako negatywne skutkować będzie natomiast ujemną oceną możliwości zastosowania danej instytucji czy podjęcia określonego rodzaju rozstrzygnięcia.

W kontekście powyższego zestawienia pojęć uznać należy, że na tle wcześniej prezentowanych znaczeń terminu „przesłanka” ostatnia z wymienionych jego definicji, w zakresie jej członu definiującego, w największym stopniu wykazuje adekwatność z instytucją stwierdzenia nieważności. Ponadto objaśniane atrybucje w przedstawionym ujęciu semantycznym stanowią potwierdzenie dopuszczalności, a zarazem zasadności kwalifikacji określonych w art. 156 § 1 oraz w art. 156 § 2 kpa okoliczności, odpowiednio, jako pozytywnych i negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności.

Wyróżnione przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności, jako pewna kategoria zbiorcza, z reguły przedstawiane są jako enumeracja kwalifikowanych wad decyzji, ujętych w art. 156 § 1 pkt 1–7 kpa, które następnie poddawane są odrębnej analizie w odniesieniu do poszczególnych, wyróżnionych w tym przepisie przesłanek stwierdzenia nieważności. Tymczasem problematyka stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji obejmuje również zagadnienie wzajemnych relacji między poszczególnymi przesłankami stwierdzenia nieważności, co może wywoływać określone konsekwencje procesowe, w tym wprowadzać ograniczenia w zakresie sposobu stosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji, a także sankcji nieważności. To samo odnosi się do okoliczności zakwalifikowanych jako przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności.

Możliwość rozstrzygania w przedmiocie nieważności danego aktu uwarunkowana jest również innymi okolicznościami. Wpływ na możliwość rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 158 § 1 i 2 kpa w związku z art. 156 § 1 i 2 kpa mają bowiem także okoliczności warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego w trybach postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy akt ten faktycznie dotknięty jest wadami stanowiącymi podstawę stwierdzenia nieważności.

W kontekście wyodrębnionych na podstawie regulacji kpa zasad ogólnych postępowania administracyjnego wskazać można, że wyróżniony tryb nadzwyczajny najczęściej utożsamiany jest z procedurą weryfikacji prowadzoną już po zakończeniu administracyjnego toku instancji w stosunku do decyzji, które korzystają z przymiotu ostateczności. Na podstawie unormowań kodeksu za dopuszczalną uznaje się jednak także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznych. Powyższa okoliczność implikować może określone relacje procesowe między postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a postępowaniami wszczętymi na podstawie środków prawnych służących realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, tj. na podstawie odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tryb stwierdzenia nieważności może być inicjowany równolegle także z innymi trybami ogólnego postępowania administracyjnego, jak również z postępowaniami sądowymi.

Wpływ na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wykazywać mogą także akty administracyjne oraz orzeczenia sądowe wydane w wyszczególnionych wyżej kategoriach postępowań, prowadzonych i zakończonych w sprawach tożsamych bądź ściśle powiązanych z tą, w której wydana została decyzja mająca podlegać weryfikacji w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym.

Wskazane przypadki korelacji z postępowaniami sądowymi przede wszystkim odnoszą się do zależności między postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji a postępowaniem prowadzonym przed sądami administracyjnymi. Z powołaną relacją ścisły związek – w aspekcie aktualnej regulacji kpa – wykazuje pojęcie decyzji prawomocnej, wprowadzone do kodeksu w dniu 1 czerwca 2017 r. w wyniku nowelizacji kpa – zakresowo najszerszej od lat – dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r.

Rodzaj i charakter danej współzależności procesowej determinować może określone konsekwencje procesowe w postaci dopuszczalności wszczęcia lub prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a także podejmowania w tym postępowaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 158 § 1 i 2 kpa, bądź też wprowadzenia w tym zakresie ograniczenia. Tego rodzaju relacje będą okolicznościami mającymi wpływ na dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji zarówno w aspekcie rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, jak i umożliwiającego takie rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazane okoliczności nie ograniczają się zatem wyłącznie do określonych w art. 156 § 1 i 2 kpa przesłanek pozytywnych oraz negatywnych stwierdzenia nieważności, ale w istocie obejmować mogą znacznie szerszy zakres. Okoliczności te – choć w poszczególnych sprawach niejednokrotnie obejmować będą odmienne zbiory – w ujęciu kompleksowym łącznie stanowić będą pewien konglomerat.

Próba zbiorczej klasyfikacji tego zagadnienia oraz ujęcia go w ramy terminologii prawniczej (w tym w szczególności z zakresu prawa administracyjnego) prowadzi w pierwszej kolejności do przyjętego już na potrzeby regulacji art. 156 § 1 i 2 kpa pojęcia „przesłanka” oraz do – tworzących wraz z nim grupy adnominalne – pojęć: „przesłanka pozytywna” oraz „przesłanka negatywna”.

Dokonując stosownego zestawienia, zauważyć należy, że w odniesieniu do wyróżnionej grupy okoliczności – bezpośrednio lub pośrednio oddziałujących na tryb stwierdzenia nieważności decyzji i szerszych zakresowo niż okoliczności wymienione w art. 156 § 1 i 2 kpa – zastosowanie terminu „przesłanka” rodzi pewną trudność w zestawieniu ze stosowaną obecnie terminologią. Jak wyżej wspomniano, wpływ na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w ogóle, bądź na podstawie określonej podstawy prawnej, może mieć bowiem także relacja między dwiema okolicznościami klasyfikowanymi jako przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności. W efekcie w zakresie jednej grupy przesłanek wyodrębnić należałoby być może następną, co nie sprzyjałoby spójności i przejrzystości podziałów klasyfikacyjnych. Niezależnie od powyższego określenie „przesłanka” nie wydaje się jednak swoim zakresem znaczeniowym oddawać istoty i charakteru okoliczności, które mogą mieć wpływ na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, także przez pryzmat prowadzonego w powyższym zakresie postępowania i dopuszczalności wszczęcia oraz prowadzenia tego rodzaju postępowania.

Jak wyżej wskazano, przesłankę rozumieć należy jako okoliczność (fakt) mającą znaczenie dla określonego postępowania. Wyraz „znaczenie” według słownika języka polskiego wyjaśniany jest zaś jako „wartość, ważność, waga, walor czegoś” . Określenie „przesłanka” nie wydaje się zatem oddawać w pełni okoliczności, jakie mogą mieć wpływ na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, także przez pryzmat prowadzonego w powyższym zakresie postępowania. Termin „przesłanka” w kontekście dookreślającego je słowa „znaczenie” ujmować należałoby zatem, jak się wydaje, jako okoliczność, której wystąpienie bądź brak w sposób kategoryczny przesądzać będzie o możliwości zastosowania pewnych rozwiązań prawnych. W przypadku natomiast poszczególnych okoliczności prawnych ich relacja z trybem stwierdzenia nieważności decyzji wykazywać może bardziej złożony charakter. Mianowicie w pewnych przypadkach mogą one bowiem w sposób czasowy bądź trwały ograniczać w stosunku do określonej decyzji, jaka podlegać miałaby weryfikacji, możliwość stosowania trybu nieważności. Przykład tego rodzaju relacji zachodzić może choćby w stosunku do postępowania prowadzonego przed sądem administracyjnym, w związku zarówno z zawisłością tego rodzaju postępowania, jak i ze skutkami wydanych w takim postępowaniu orzeczeń. Określone postępowania odrębne, czy też zapadłe w nich rozstrzygnięcia, mogą zatem oddziaływać na tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź pozostawać obojętne względem tego rodzaju postępowania. „Oddziaływanie” definiowane jest jako „wpływ wywierany przez kogoś lub coś” . Słowo „oddziaływać” oznacza zaś „wywrzeć wpływ na kogoś lub na coś” . Z kolei „wpływ” tłumaczy się jako „oddziaływanie, sugestia” . „Wpływać” oznacza natomiast „wywrzeć wpływ, oddziaływać” , jak też „wywrzeć wpływ na kogoś lub na coś” .

W kontekście wyróżnionych definicji wskazać należy, że wyrażenie „okoliczność mająca wpływ na coś” w słowniku języka polskiego służy określeniu pojęcia „uwarunkowanie” . W związku z powyższym ogół zdeterminowanych prawnie okoliczności, które mogą wpływać na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, wyznaczać będzie w tym zakresie prawne uwarunkowania. Wśród prawnych uwarunkowań stwierdzenia nieważności decyzji wystąpią także wyróżnione wyżej przesłanki pozytywne i negatywne stwierdzenia nieważności oraz ich wzajemne relacje.

Podkreślenia wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie podnosi się, iż przepisy art. 156 § 1 pkt 1–7 oraz § 2 kpa określające przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, mimo ich umieszczenia w ustawie procesowej, mają charakter przepisów prawa materialnego, nie zaś przepisów postępowania . Powyższe determinować będzie sposób klasyfikacji prawnych uwarunkowań stwierdzenia nieważności: jako materialnych pozytywnych i materialnych negatywnych.

Jak już jednak wyżej zaznaczono, dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji bądź jej brak w praktyce stosowania prawa nie ogranicza się wyłącznie do kwestii ziszczenia się – bądź nie – wyróżnionych przesłanek pozytywnych bądź negatywnych określonych w art. 156 § 1 i 2 kpa. Wpływ na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji – jak wyżej wykazano – może mieć bowiem także kwestia relacji z innymi postępowaniami.

W przypadku tego rodzaju okoliczności – z uwagi na ich odmienny charakter w stosunku do okoliczności unormowanych w art. 156 § 1 i 2 kpa, którym przypisuje się aspekt materialny – mówić można raczej o ich proweniencji proceduralnej .

W odróżnieniu od okoliczności warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji o charakterze materialnym, które wprost zostały wyartykułowane w art. 156 § 1 pkt 1–6 i § 2 kpa bądź które znajdują unormowanie w przepisach szczególnych, do których odesłanie zawarto w art. 156 § 1 pkt 7 kpa, okoliczności o charakterze proceduralnym nie znajdują bezpośredniego odzwierciedlenia w treści przepisów kpa regulujących tryb stwierdzenia nieważności. Celem niniejszej analizy będzie więc również próba wyodrębnienia uwarunkowań stwierdzenia nieważności decyzji o charakterze proceduralnym. Także w ramach tej kategorii uwarunkowań dokonać można podziału na pozytywne oraz negatywne. Punkt wyjścia dla klasyfikacji określonych okoliczności jako proceduralnych pozytywnych, czyli pozwalających na dodatnią ocenę możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i dopuszczających jego prowadzenie w trybach postępowania administracyjnego, stanowi założenie, że okoliczności te odnosić się będą – tak jak w każdym innym trybie postępowania – do elementów składających się na sprawę indywidualną, stanowiącą przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

W przypadku natomiast uwarunkowań proceduralnych negatywnych punktem wyjścia do rozważań w ich zakresie oraz ich klasyfikacji będzie założenie, że ich zastosowanie musi wyłączać możliwość prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, mimo wystąpienia przesłanek proceduralnych pozytywnych. W związku z powyższym ograniczenie tego rodzaju ze względu na aspekt ewentualnej kolizji procesowej należy kojarzyć przede wszystkim z postępowaniami odrębnymi i wydanymi w ich zakresie rozstrzygnięciami.

Z uwagi na odmienny charakter przesłanki pozytywne oraz negatywne, tak materialne, jak i procesowe, poddane zostaną analizie w ramach odrębnych rozdziałów. To samo dotyczy przesłanek materialnych oraz proceduralnych. Jednak to ostatnia z wymienionych kategorii przesłanek będzie jako pierwsza stanowiła przedmiot analizy z uwagi na fakt, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ustalenie wystąpienia przesłanek proceduralnych co do zasady będzie poprzedzało dokonanie ustaleń w zakresie przesłanek materialnych.

Zwrócić należy też uwagę, że – poza kwestiami dotyczącymi decyzji – w kpa uregulowano także możliwość stwierdzenia nieważności niektórych kategorii postanowień wydawanych w trybach ogólnego postępowania administracyjnego. Ponadto przepisy kpa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odpowiednie zastosowanie znajdują także do spraw załatwianych milcząco. Podkreślenia wymaga, że wskazane kategorie postanowień, jak i milczące załatwienie sprawy, w sposób samoistny mogą podlegać weryfikacji w trybie nieważności, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcie będzie odnosiło skutek bezpośrednio w stosunku do tych form. Stosowanie jednak, w sposób odpowiedni dla tych form, tożsamej podstawy prawnej do prowadzenia postępowania, a w szczególności rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, powodować może pytania o to, czy powyższa okoliczność wpływa na przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania normatywne dotyczące stwierdzenia nieważności i czy nie stanowi dla nich ograniczenia. Przede wszystkim będzie to dotyczyć regulacji art. 156 § 1 i 2 kpa w zakresie kompletności. Niezależnie od powyższego, w określonych przypadkach, wydane w toku postępowania postanowienie (lub załatwienie określonej sprawy w sposób milczący) oddziaływać może także na prawną możliwość prowadzenia w danej sprawie postępowania oraz wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Problematyka stwierdzenia nieważności postanowień oraz milczącego załatwienia sprawy również wpisuje się zatem w zagadnienie prawnych uwarunkowań stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na co także objęta została ona zakresem analizy przedmiotowego opracowania.

W konsekwencji powyższego przyjąć należy zatem, że na obiektywną możliwość prowadzenia postępowania oraz rozstrzygania in meriti w przedmiotowym trybie nadzwyczajnym, w tym w szczególności o nieważności weryfikowanej decyzji administracyjnej, wpływ może mieć szereg okoliczności zdeterminowanych przepisami prawa. Okoliczności te w ujęciu kompleksowym stanowią pewien konglomerat prawnych uwarunkowań stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w ramach których wyodrębnić można podgrupy uwarunkowań proceduralnych pozytywnych oraz negatywnych, jak również uwarunkowań materialnych pozytywnych i negatywnych. Wyodrębnienie i klasyfikacja wskazanych uwarunkowań, a także analiza ich charakteru prawnego będą stanowiły podstawowy przedmiot niniejszego opracowania. Prowadzone rozważania służyć mają zaś w szczególności zbadaniu:

Problematyka stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym stanowiła już w doktrynie przedmiot opracowań monograficznych, zarówno odnoszących się do przedmiotowej instytucji w sposób całościowy , jak i skupiających uwagę na wybranych jej zagadnieniach . W publikacjach tych (wykorzystanych także na potrzeby niniejszego opracowania) przedmiot badań w istotny sposób różnił się od przyjętego w niniejszym opracowaniu, nieco odmienny był też ich stan prawny. Kwerenda publikacji naukowych odnoszących się do problematyki stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej w trybach ogólnego postępowania administracyjnego – której odzwierciedlenie stanowi zamieszczony w końcowej części wykaz wykorzystanej literatury – wydaje się pozwalać na konstatację, że dotychczas w doktrynie polskiego prawa nie dokonano kompleksowej analizy problematyki prawnych uwarunkowań stwierdzenia nieważności decyzji wydawanej w ogólnym postępowaniu administracyjnym w przedmiotowym ujęciu. Chodzi mianowicie o taką analizę, dla której przedmiotem badań – zarówno w aspekcie jednostkowym, jak i w ramach układu wzajemnych zależności – uczyniono by stosunkowo szerokie spectrum okoliczności (wyartykułowanych w art. 156 kpa oraz wynikających bezpośrednio i pośrednio z innych przepisów prawa), determinujących dopuszczalność merytorycznego rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale także możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w powyższym trybie, które podporządkowują następczą możliwość rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

W opracowaniu, z uwagi na przyjęty przedmiot badań, podstawową metodę badawczą stanowi metoda formalnodogmatyczna, która uzupełniona została metodą prawnodogmatyczną oraz prawnoporównawczą, również w ujęciu historycznym. Szczegółowej analizie oraz komparacji poddane zostały obowiązujące – a w ograniczonym zakresie również nieobowiązujące – akty normatywne prawa polskiego oraz europejskiego, przede wszystkim administracyjnego, o charakterze proceduralnym, materialnoprawnym oraz ustrojowym, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji kpa. W pracy badawczej wykorzystano ponadto oraz poddano analizie stanowiska polskiej doktryny prawa administracyjnego, głównie procesowego, jak również poglądy przedstawicieli nauki prawa cywilnego i konstytucyjnego. Szerokiej zakresowo kwerendzie poddane zostało także orzecznictwo sądowe, w szczególności wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ponadto Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, sądów apelacyjnych oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przy badaniu orzeczeń zastosowana została metoda analizy treści tez oraz uzasadnień. Odzwierciedlenie przyjętej metody analitycznej stanowi układ pracy, obejmujący pięć rozdziałów.

Przedmiot rozważań w rozdziale pierwszym stanowi problematyka istoty oraz charakteru prawnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Celem analizy było w pierwszej kolejności przedstawienie charakteru prawnego ogólnego postępowania administracyjnego, w tym podstaw normatywnych, istoty, pojęcia oraz elementów znamionujących tego rodzaju postępowanie. Powyższe rozważania stanowiły punkt wyjścia dla dokonania analizy postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jako trybu ogólnego postępowania administracyjnego, w tym przedstawienia typologii spraw indywidualnych oraz klasyfikacji poszczególnych trybów ogólnego postępowania administracyjnego. Stanowiły one także asumpt do analizy pojęcia oraz typizacji wadliwości decyzji i postanowień, jako okoliczności stanowiących podstawę zastosowania poszczególnych trybów nadzwyczajnych, w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w zakresie którego badaniem objęto jednocześnie jego miejsce w systematyce regulacji kpa.

Rozważania prowadzone w rozdziale pierwszym mają charakter ogólny, stanowiąc element wprowadzenia do bardziej szczegółowej problematyki, będącej przedmiotem analizy w rozdziale drugim opracowania. Tematyka badań w tej części skoncentrowana została wokół zagadnienia charakteru prawnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ramach analizy dokonanej w tym rozdziale odniesiono się do istoty sankcji nieważności w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz jej skutków prawnych. Przedmiotem badań uczyniono ponadto zagadnienie aksjologicznych aspektów stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w kontekście problematyki zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.

Analiza charakteru prawnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przeprowadzona na tle aktualnego stanu normatywnego stanowiła miarodajny element odniesienia do badań porównawczych instytucji stwierdzenia nieważności w stosunku do regulacji poprzedzających aktualny stan prawny kpa, jak też zawartych w unormowaniach szczególnych. Ponadto pozwalała na odniesienie się w sposób porównawczy do trybów weryfikacji decyzji administracyjnych przyjętych w ramach założeń opracowanego w doktrynie projektu nowego kpa oraz projektu procedury administracyjnej Unii Europejskiej, zawierającej modele rozwiązań normatywnych ukierunkowanych na przyszłość.

W aspekcie analizy problematyki będącej przedmiotem rozważań w rozdziale drugim na zakończenie tej części pracy dokonano klasyfikacji okoliczności warunkujących oraz wykluczających stwierdzenie nieważności decyzji. W powyższym zakresie dokonano wyodrębnienia przesłanek proceduralnych pozytywnych i negatywnych stwierdzenia nieważności oraz przesłanek materialnych pozytywnych i negatywnych stwierdzenia nieważności. Jako ostatnie z wymienionych, tj. przesłanki materialne pozytywne i negatywne, zaklasyfikowane zostały okoliczności unormowane odpowiednio w art. 156 § 1 i 2 kpa. Odzwierciedleniem przedstawionej w rozdziale drugim klasyfikacji przesłanek stwierdzenia nieważności jest treść rozważań prezentowanych w czterech kolejnych rozdziałach.

Stosownie do powyższego w rozdziale drugim analizie poddana została problematyka uwarunkowań proceduralnych pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji. W ramach prowadzonych rozważań dokonano próby wyodrębnienia tego rodzaju uwarunkowań w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, jako warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności. W ramach tej części pracy analizie poddano także problematykę bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Materię badań prowadzonych w rozdziale trzecim stanowiły uwarunkowania proceduralne negatywne odnoszące się do okoliczności ograniczających stosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Celem analizy w tej części opracowania było wyodrębnienie tego rodzaju uwarunkowań w aspekcie kolizji procesowej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności z postępowaniami odrębnymi, której wystąpienie w sposób trwały lub przejściowy wyłączać będzie możliwość wszczęcia oraz prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji rozstrzyganie w powyższym zakresie w trybach postępowania administracyjnego. W związku z powyższym w pierwszej kolejności przedmiotem badań uczyniono kwestię zasad oraz kolejności stosowania poszczególnych trybów ogólnego postępowania administracyjnego oraz trybów kontroli sądowej. Następnie dokonano porównania trybu stwierdzenia nieważności decyzji z poszczególnymi trybami postępowania administracyjnego oraz postępowaniami przed sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi.

Przedmiotem badań w rozdziale czwartym są okoliczności stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności wyróżnione kolejno w pkt 1–7 § 1 art. 156 kpa. Każda z uregulowanych w tym przepisie okoliczności poddana została analizie w osobnych jednostkach redakcyjnych, w tym także unormowane łącznie w art. 156 § 1 pkt 2 kpa okoliczności obejmujące wydanie decyzji bez podstawy prawnej decyzji oraz z rażącym naruszeniem prawa. W ramach szczegółowych rozważań dokonano również analizy wzajemnych relacji między poszczególnymi przesłankami materialnymi pozytywnymi stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozdziale piątym analizie poddano problematykę uwarunkowań materialnych negatywnych stwierdzenia nieważności, obejmującą przede wszystkim okoliczności określone w art. 156 § 2 kpa, kwalifikowane jako przesłanki materialne negatywne, wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki te – podobnie jak to uczyniono w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa – mimo ich łącznej redakcji w ramach tożsamej jednostki systematyzacyjnej kodeksu, w opracowaniu poddane zostały analizie w osobnych punktach. W tej części pracy rozważania dotyczyły także problemu niekonstytucyjności zakresowej art. 156 § 2 kpa w związku ze wspomnianym wcześniej wyrokiem TK z 12 maja 2015 r.

Zaznaczenia wymaga również, że w każdej z czterech ostatnich części pracy, w tym w zakresie każdej z poddanych badaniu okoliczności uregulowanych w art. 156 § 1 i 2 kpa, przeanalizowano także kwestię podstaw i zakresu ich zastosowania w stosunku do postanowień oraz milczącego załatwienia sprawy.

W opracowaniu, z uwagi na jego zakres tematyczny, jak również ze względu na przyjęte w nim cele badawcze i złożoność poddanej badaniu problematyki oraz ograniczone ramy opracowania, w sposób świadomy zrezygnowano ze szczegółowej analizy zagadnienia toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jak też rodzajów rozstrzygnięć, elementów formalnych decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności oraz zasad formułowania uzasadnienia tego rodzaju decyzji, koncentrując się wyłącznie na okolicznościach, które wywierać mogą wpływ na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, także w zakresie możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w analizowanym trybie nadzwyczajnym. Ze wskazanych wyżej przyczyn w pracy zrezygnowano również z analizy instytucji stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie porządków prawnych innych państw, jak też polskich procedur szczególnych, ograniczając się w tej kwestii jedynie do pewnych uwag o charakterze sygnalizacyjnym. Powyższe znajduje następcze odzwierciedlenie w doborze źródeł. Punktem odniesienia dla rozważań i dla późniejszej oceny problematyki prawnych uwarunkowań stwierdzenia nieważności decyzji uczyniono natomiast wskazane wyżej rozwiązania w zakresie trybów weryfikacji decyzji w ramach opracowanego modelu procedury administracyjnej UE.

Przy omawianiu poszczególnych zagadnień formułowano wnioski szczegółowe oraz uwagi de lege lata i de lege ferenda. W zakończeniu dokonano podsumowania najważniejszych poczynionych ustaleń, dotyczących przede wszystkim charakteru prawnego instytucji stwierdzenia nieważności w kontekście prawnych uwarunkowań jej stosowania na podstawie aktualnej regulacji kpa. Przedstawiono także zbiorczą ocenę stanu regulacji w zakresie przedmiotowej instytucji.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 31 grudnia 2018 r.