Zalasińska Katarzyna, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce

Ochrona dziedzictwa kulturowego oraz jego materialnych wytworów (zabytków) stanowi jedno z trudniejszych wyzwań, jakie stoją współcześnie przed administracją publiczną i społeczeństwem. Realizacji tego zadania służyć ma przede wszystkim prawna ochrona zabytków, a więc instrumenty prawne, w które wyposażona jest administracja publiczna w tej dziedzinie. Od ochrony prawnej w tym znaczeniu odróżnić należy działalność faktyczną w postaci konserwacji. Szeroko rozumiana ochrona zabytków to bowiem ciągły proces, na który składają się działania organizacyjno-prawne (np. wpis do rejestru, wydawanie pozwoleń, stosowanie środków nadzoru) jak i materialne, ogólnie określane właśnie jako konserwacja . W literaturze wyróżnia się trzy główne środki służące ochronie dziedzictwa kultury: prawo, finansowanie ochrony, a także kształtowanie społecznej świadomości potrzeby i obowiązku zachowania dziedzictwa kultury dla obecnego i przyszłych pokoleń .

Objęcie zakresem niniejszej pracy sfery prawnej ochrony zabytków jest związane z jej wyjątkowym, interdyscyplinarnym charakterem , a także obserwacją, że od wielu lat brakuje opracowania teoretycznego odnoszącego się do zagadnień administracyjnoprawnych w tej dziedzinie. Przede wszystkim jednak za takim wyborem obszaru badawczego przesądził fakt, że ochrona zabytków pozostaje przez ostatnie 20 lat w nieustającym stanie kryzysu, czego skutkiem jest katastrofalny stan polskiego zasobu zabytkowego . Próbą poszukiwania właściwej drogi ewolucji tej regulacji, a tym samym poprawy sytuacji zabytków nieruchomych, było wprawdzie uchwalenie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), jednak już po kilku latach jej obowiązywania rodzi się wątpliwość, czy wprowadza ona efektywne mechanizmy ochrony. Rodzi to postulaty szeroko rozumianego środowiska konserwatorskiego przyjęcia nowego paradygmatu prawnej ochrony zabytków w Polsce.

Droga, jaką przeszła idea ochrony, to ewolucja od historycyzmu zakorzenionego w dobie oświecenia, do kapitalizmu, w którym żyjemy. Współczesność to niestety niszczejące zabytki, a także powstające w związku z potrzebą ich ochrony konflikty w życiu społecznym, sygnalizujące jednocześnie istnienie konfliktów w świecie wartości przyjętych u podstaw obowiązującej ustawy o ochronie zabytków. Realia, w jakich znalazły się zabytki po 1989 r., całkowicie odbiegają od stanu ukształtowanego pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.), kiedy prywatna własność zabytków nieruchomych należała do wyjątków. Transformacja ustrojowa sprawiła, że zabytki stały się przedmiotem obrotu, a ich los uzależniony został od praw rynku, zgodnie z którym wartości historyczna, artystyczna i naukowa często ustępują wartości użytkowej (materialnej), która decyduje o sposobie zagospodarowania danego obiektu. W sposób pozbawiony niezbędnej refleksji przyjęto również, że naturalny i pożądany jest proces prywatyzacji zabytków nieruchomych znajdujących się w zasobie Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego . Równolegle obserwujemy proces zwrotu majątków ziemskich oraz innych nieruchomości (głównie zabytkowych dworów, zamków i pałaców) spadkobiercom byłych właścicieli, którzy zostali pozbawieni własności po 1945 r. To właśnie te zabytki, będące przed 1989 r. przeważnie obiektami "zagospodarowania społecznego" (szkoły, biblioteki itp.), a później pozostawione bez odpowiedniej opieki, są współcześnie w najgorszym stanie. Jednocześnie brak ustawy reprywatyzacyjnej w tym zakresie sprawia, że zostały one skazane na powolną degradację.

Na tym tle rysuje się podstawowa teza pracy, a mianowicie, że ustawodawca, przyjmując ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie dokonał w dobie transformacji ustrojowej, skutkującej zmianą struktury własnościowej zasobu zabytkowego, wymaganej refleksji aksjologicznej, w konsekwencji przyjmując podstawy normatywne oparte na założeniach aksjologicznych przyjętych pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, co negatywnie wpływa na efektywność systemu ochrony zabytków nieruchomych w Polsce. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której stary system wartości "rozchwiał się" wobec zmian społeczno-gospodarczych początku lat 90., których konsekwencją była m.in. zmiana statusu własnościowego większości zabytków, zaś nowy nadal się nie skrystalizował.

Tematem pracy jest prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, przedstawiona z punktu widzenia jej podstaw aksjologicznych i normatywnych. "Prawo jest zjawiskiem kulturowym, ponieważ budowane jest na gruncie pewnych wartości w celu ich realizacji i ochrony" . Myśl ta wyznacza podstawową funkcję prawa, jaką jest ochrona różnego rodzaju dóbr i wartości. Przyjmując, że z uzasadnienia aksjologicznego norm prawnych wypływa legitymacja dla ich mocy obowiązującej , system prawa może być oceniany dodatnio, jeżeli przynajmniej jego podstawowe normy znajdują uzasadnienie aksjologiczne . Przyjętym w pracy kryterium oceny regulacji prawnej są więc także reguły prawnonaturalne . Z tego też względu rozważania dotyczące podstaw prawnej ochrony zabytków, oprócz warstwy normatywnej, są również odniesione do sfery chronionych wartości.

W pracy zawarta jest analiza zawężona wyłącznie do zabytków nieruchomych. Ich sytuacja prawna jest bowiem ściśle związana z ich wartością użytkową, co zasadniczo odróżnia je od pozostałych zabytków. Poza zasięgiem opracowania jest więc przede wszystkim problematyka podstaw aksjologicznych i normatywnych ochrony zabytków ruchomych, a także zabytków archeologicznych, które w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią szczególny zabytek nieruchomy . Rozprawa nie uwzględnia również problematyki ochrony architektury sakralnej, której zachowanie determinowane jest nie tylko przepisami ustawy o ochronie zabytków, ale również przepisami prawa kościelnego . Obiekty te przeważnie stanowią miejsce kultu, a więc miejsce święte dla osób wyznających daną wiarę. Ten dodatkowy czynnik sprawia, że mamy w tym zakresie ustabilizowany system wartości, co w konsekwencji powoduje, że zabytki te są jednymi z lepiej zachowanych .

Podstawowym celem rozprawy jest diagnoza stanu prawnego i faktycznego ochrony zabytków w Polsce po 1989 r., ukształtowanego w szczególności pod rządami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 2003 r., a także próba sformułowania wniosków o charakterze de lege ferenda, co wymaga m.in. wskazania podstawowych wartości w sferze prawnej ochrony zabytków. Realizacji tego celu służy przede wszystkim uporządkowanie dotychczasowych poglądów dotyczących prawnej ochrony zabytków nieruchomych w prawie polskim, a także ocena przyjętych podstaw aksjologicznych i normatywnych obowiązującej regulacji. Jednocześnie zadaniem niniejszej analizy jest wskazanie drogi rozwoju prawnej ochrony zabytków nieruchomych w Polsce, wyznaczanej przede wszystkim ewolucją pojęcia zabytku nieruchomego. "Pojemność" tej kategorii wyznacza przede wszystkim przedmiot niniejszej regulacji, a tym samym powinna determinować formy działania i zakres ingerencji administracji konserwatorskiej. Praca ma również przybliżyć nieopisane dotychczas w nauce prawa administracyjnego instytucje i mechanizmy z zakresu prawnej ochrony zabytków. W szczególności analizie poddany zostaje związany z nimi stosunek administracyjnoprawny.

Opracowanie podzielone jest na 5 rozdziałów, wstęp i zakończenie. Każdy z rozdziałów kończy się podsumowaniem prowadzonych w nim rozważań. W zakończeniu rozprawy uporządkowano wnioski podsumowujące poszczególne rozdziały i sformułowano uwagi o charakterze de lege ferenda.

Rozdział pierwszy odnosi się do uwarunkowań historycznych, w tym przyjmowanych wówczas podstaw aksjologicznych i normatywnych prawnej ochrony zabytków nieruchomych w Polsce. Geneza prawnej ochrony zabytków, przedstawiająca ewolucję myśli konserwatorskiej (w tym galicyjski rodowód szkoły konserwatorskiej) i prawnej, jest źródłem niezbędnej wiedzy na temat obowiązujących przepisów oraz opieki nad zabytkami. Omówiony dorobek prawny wskazuje zarówno na sprawdzone mechanizmy, jak i te, które okazały się nietrafione i szkodliwe dla zasobu zabytkowego. Wskazane doświadczenia powinny być uwzględniane w procesie stanowienia jak i stosowania prawa. Bez poznania dróg rozwoju prawnej ochrony zabytków nie sposób dokonać właściwej interpretacji obowiązujących przepisów. Co więcej, przyjęcie w przeszłości określonych podstaw normatywnych prawnej ochrony zabytków ma bezpośredni wpływ na stan zachowania dzisiejszego zasobu, a tym samym stanowi element diagnozy stanu faktycznego w tej dziedzinie.

Rozdział drugi pracy dotyczy uwarunkowań konstytucyjnych, jako że określenie podstaw aksjologicznych i normatywnych obowiązującej regulacji nie jest możliwe bez odwołania się do ustawy zasadniczej . W szczególności wskazane zostaje miejsce prawnej ochrony zabytków w przepisach Konstytucji, co pozwala na określenie relacji pomiędzy państwem a obywatelem w tej sferze. Rozważane podstawy konstytucyjne prawnej ochrony zabytków wskazują również standardy, jakim powinny odpowiadać omawiane przepisy ustawy. Jednocześnie stanowią one uzasadnienie dla ingerencji administracji publicznej w inne konstytucyjnie chronione wartości (prawa i wolności konstytucyjne jednostki), o ile pozostaje ona w granicach zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Kolejne rozważania poświęcone są międzynarodowym uwarunkowaniom prawnej ochrony zabytków, z uwzględnieniem wpływu prawa europejskiego na ustawodawstwo polskie. Przyjmuję bowiem w pracy, że prawo zarówno wewnętrzne (krajowe), jak i międzynarodowe regulują stosunki społeczne, gwarantując przy tym zachowanie określonych wartości. Cechą prawa międzynarodowego jest to, że reguluje ono stosunki zewnętrzne podmiotów , wkraczając niekiedy w sferę wewnętrznego systemu prawnego danego państwa, wyznaczając tym samym granice jego założeń aksjologicznych i normatywnych, co przesądziło o uwzględnieniu tego obszaru tematycznego w niniejszej rozprawie. Porządek międzynarodowy jest również cennym źródłem odniesienia dla rozważań nad postulowanym kształtem prawnej ochrony zabytków w Polsce.

Rozdział czwarty poświęcony jest w całości wyjaśnieniu definicji legalnej zabytku nieruchomego. Dokonana jest w nim szczegółowa analiza rozumienia tego pojęcia w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ocena przydatności tak skonstruowanej definicji. Rozważania te odniesione są również do pojęcia nieruchomości w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, a także ustaw szczególnych, takich jak: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , ustawy - Prawo budowlane , ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami oraz przepisów prawa podatkowego. W rozdziale tym zaproponowana zostaje dyferencjacja w ramach pojęcia zabytku nieruchomego, prowadząca do wyodrębnienia pojęcia zabytku nieruchomego o charakterze indywidualnym oraz zabytku nieruchomego o charakterze przestrzennym. Przyjęty podział ma charakter porządkujący dotychczasowe poglądy na temat istoty poszczególnych kategorii zabytków nieruchomych, stanowiąc - moim zdaniem - punkt wyjścia dla rozważań nad postulowanym katalogiem form ochrony zabytków. Ponadto, rozważania na temat zakresu pojęcia zabytku nieruchomego mają podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu przedmiotowego całego systemu ochrony.

Ostatni rozdział traktuje, w pierwszej kolejności, o polityce państwa w zakresie prawnej ochrony zabytków, a także związanej z nią problematyce organizacji administracji konserwatorskiej. Rolą polityki państwa jest dobór kierunków i metod działania administracji publicznej w danej dziedzinie, co sprawia, że stanowi ona istotny element podstaw aksjologicznych prawnej ochrony zabytków. W dalszej kolejności szczegółowo omówione są przyjęte na gruncie ustawy formy ochrony zabytków nieruchomych. W szczególności analizowany jest charakter i treść stosunku administracyjnoprawnego powstającego w związku z objęciem danego zabytku nieruchomego jedną z form ochrony zabytków: wpisem do rejestru, uznaniem za pomnik historii, utworzeniem parku kulturowego czy uwzględnieniem potrzeb jego ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na tym tle dokonana jest diagnoza funkcjonowania obecnego systemu prawnej ochrony zabytków w Polsce.

Wprowadzeniem do niniejszej pracy może być myśl A. Gieysztora: "Chronić zabytki, to znaczy stale wytwarzać dla nich najkorzystniejsze warunki przetrwania w oddziaływaniu na kulturę narodową i światową. Nie idzie bowiem, i nigdy o to nie szło, aby zabytek trwał w jakiejś pustce, sam dla siebie, w swojej nienaruszalnej treści i nieubłaganie murszejącej z upływem czasu formie. Najczcigodniejsi świadkowie naszej kultury, Wawel czy katedra gnieźnieńska działają na nas w postaci, na którą uskładały się stulecia blasków i niepowodzeń, katastrof i odrodzeń. Trwają dziś w postaci, którą nadało kilka ostatnich pokoleń stróżów tego mienia społecznego najwyższej wartości, gdy trzeba było, czy to po klęsce rozbiorów i obcej gospodarki, czy to po zniszczeniach wojennych, odtwarzać, co uległo zagładzie, i oczyszczać, co ocalało w pohańbieniu, jednym słowem - twórczo zadbać o wiecznotrwałe walory formy i niesione przez nią stałe i zmienne treści ideowe" .

* * *

Korzystając z przywileju, jaki zwykle przysługuje autorom, chciałabym serdecznie podziękować wszystkim osobom, które wspierają mnie w mojej pracy naukowej dla dobra zabytków. Przede wszystkim pragnę wyrazić głęboką wdzięczność prof. dr. hab. Zbigniewowi Cieślakowi, za życzliwość, nieocenioną pomoc oraz trud nauczania, jak przenikać słowo, by zrozumieć istotę.

Składam również serdeczne podziękowania prof. dr hab. Aleksandrze Wiktorowskiej - promotorowi mojej dysertacji doktorskiej - za wsparcie i życzliwą opiekę naukową. Serdecznie dziękuję również prof. dr hab. Krystynie Wojtczak oraz prof. dr. hab. Markowi Wierzbowskiemu, za cenne uwagi i wskazówki, które okazały się niezwykle pomocne w nadaniu niniejszej publikacji ostatecznego kształtu.