Korzeniowski Piotr, Pozwolenie emisyjne w prawie ochrony środowiska

Inspiracjami do napisania tej książki były dwie szczególnego rodzaju okoliczności. Pierwszą stanowił ogromny wzrost zapotrzebowania na wiedzę o prawie emisyjnym i jego instrumentach. Jest on następstwem doniosłych zmian w prawie, jakie się dokonały wraz z wejściem w życie ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska. W rozwoju systemu prawa ochrony środowiska – tzn. w miarę jak prawo to tworzy coraz wyższe formy ochrony – wzrasta nieustannie rola instrumentów prawnych. Dziś wiemy doskonale, że nie ma większej siły dynamizującej procesy kształtowania nowych instytucji oraz instrumentów prawnych ochrony środowiska niż ta, która tkwi w potrzebach społeczno-gospodarczych wynikających z korzystania z zasobów środowiska. Jednocześnie coraz lepiej zdajemy sobie sprawę z tego, że owe siły napędowe rozwoju systemu prawa ochrony środowiska zawierają się przede wszystkim w poszerzającym się zakresie publicznego prawa podmiotowego do środowiska . Rosnące oczekiwania prawne dotyczące ochrony jakości środowiska i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska jako całości mają swoje źródło w publicznym prawie podmiotowym do środowiska. Prawo to jest podstawą ochrony środowiska. Kategoria publicznego prawa podmiotowego do środowiska doczekała się monograficznych opracowań . Badanie pozwolenia emisyjnego może rzucić nieco światła na istotę publicznego prawa podmiotowego do środowiska. Jego istotę stanowi prawna możność korzystania ze środowiska zabezpieczona przez instrumenty prawne ochrony, z których jednym z najważniejszych jest pozwolenie emisyjne. Jeśli przyjrzymy się bliżej przepisom ustaw: z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska, z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także z 13.04.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie lub innych aktów prawnych kształtującym treść publicznego prawa podmiotowego do środowiska, to możemy dostrzec, że przyznają one uprawnionym określony zakres praw pozwalających na realizację ich potrzeb oraz interesów. Korzystanie z publicznego prawa podmiotowego do środowiska wiąże się także z obowiązkami prawnymi ochrony środowiska przy pomocy pozwolenia emisyjnego. Trzy pierwsze rozdziały pracy stanowią podstawę dalszych rozważań na temat pozwolenia emisyjnego. Starano się określić w nich miejsce pozwoleń sektorowych oraz pozwolenia zintegrowanego. Polska literatura naukowa wiążąca się bezpośrednio z pozwoleniem emisyjnym nie jest obszerna. Są to przeważnie komentarze do ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska oraz podręczniki. Nie zawierają one jednak szerszych analiz teoretycznych i pomijają kwestie praktyczne związane z funkcjonowaniem pozwolenia emisyjnego w systemie prawa ochrony środowiska.

Drugą okolicznością, która z kolei sprawiła, że książka ta mogła w ogóle zostać napisana, jest fakt, że już wcześniej miało miejsce stopniowe rozrastanie się wiedzy naukowej o prawie emisyjnym. Należy bowiem od razu powiedzieć, że w przypadku teorii prawa emisyjnego mamy do czynienia z dyscypliną będącą wciąż jeszcze in statu nascendi. Proces ten w teorii prawa ochrony środowiska dokonuje się wolno. Jest to niewątpliwie konsekwencją szczególnego charakteru tego prawa. Problematyka prawna zamknięta w tytule tej publikacji nie była dotąd szeroko analizowana. Zadaniem niniejszej książki jest przedstawienie wyników badań nad kształtowaniem się koncepcji pozwolenia emisyjnego w prawie polskim. Celem pracy jest także określenie roli pozwolenia emisyjnego w systemie prawa ochrony środowiska. W książce zastosowano metodę analizy aktów prawnych polegającą na przechodzeniu od abstrakcji (zagadnień ogólnych) do konkretu (zagadnień szczegółowych). W ten sposób chcemy dokonać rekonstrukcji przedmiotu prawa emisyjnego jako jednolitej całości w prawie ochrony środowiska. Metoda ta ma na celu odtworzenie formy modelu prawnego pozwolenia emisyjnego. Wznosząc się od abstrakcji do konkretu, przechodzimy od jednej kategorii do drugiej, od wyższej (prawo emisyjne w systemie prawa ochrony środowiska) do niższej (pozwolenie emisyjne w prawie emisyjnym). W rezultacie naszym zamiarem jest przedstawienie całościowego związanego ze sobą systemu pojęć składających się na treść normatywną pozwolenia emisyjnego w prawie ochrony środowiska.

Celem nadrzędnym opracowania jest stworzenie całościowego modelu prawnego pozwolenia emisyjnego osadzonego w prawie emisyjnym, stanowiącym część prawa ochrony środowiska. Związek ten ma charakter konieczny, który w założeniu wyklucza przypadkowość oraz dowolność badań. Dwoisty charakter prawny pozwolenia emisyjnego uzasadniony jest dwoistym charakterem prawa emisyjnego.

Z jednej strony prawo emisyjne przenika całe prawo ochrony środowiska i jest obszarem i przedmiotem poczynań ważnych z punktu widzenia tworzenia i stosowania całego prawa ochrony środowiska. Z drugiej strony zaś prawo emisyjne jest trudne zarówno do interpretacji, jak i rzetelnej analizy naukowej. Te właśnie, a także inne przyczyny sprawiły, że wiedza o prawie emisyjnym rozwija się bardzo powoli, zdecydowanie zbyt wolno w stosunku do nieustannego wzrostu zapotrzebowania na nią wśród praktyków. Co więcej, rozwój ten nie zawsze przebiegał w kierunku, w którym przebiegać powinien. Nie ulega bowiem dziś wątpliwości, że o rzeczywistym rozwoju tej dyscypliny, jak również o praktycznej jej przydatności w procesie stosowania prawa ochrony środowiska decyduje przede wszystkim przyrost naukowej, empirycznie weryfikowanej i teoretycznie wyjaśnionej oraz uzasadnionej wiedzy o instrumentach prawa emisyjnego. Nie oznacza to jednak bynajmniej, że dysponujemy już dziś jakimś pełnym i do końca uporządkowanym systemem wiedzy o prawie emisyjnym. Można natomiast mówić o wystąpieniu podstawowych przesłanek do budowania takiego systemu. Pierwszą z nich jest niewątpliwie coraz większe zrozumienie potrzeby i konieczności gromadzenia usystematyzowanej, wyprowadzonej z naukowej analizy orzecznictwa sądów administracyjnych i orzecznictwu przydatnej, wiedzy o prawie emisyjnym. Drugą przesłanką jest natomiast stale wzrastający zasób takiej wiedzy.

Przedmiotem rozdziałów, które składają się na niniejszą publikację, są z jednej strony bardzo ogólne zagadnienia pozwolenia emisyjnego, z drugiej strony konkretne regulacje prawne rozważane trybem interpretacji prawniczej. Niemniej także tam, gdzie chodzi o pojedynczy przepis prawa, jest on rozważany w aspekcie pewnych zagadnień ogólniejszych, które Czytelnik dostrzeże bez trudu. Jest to książka przede wszystkim praktyczna – chociaż niektóre jej fragmenty pozornie nie wydają się takie. W tekście znalazły się także liczne odwołania do wiedzy technicznej przedstawionej w piśmiennictwie. Są one niezbędne do wykładni przepisów prawa analizowanych w niniejszym opracowaniu.

Książka stanowi próbę selektywnego zebrania i uporządkowania dotychczasowej wiedzy prawniczej o pozwoleniu emisyjnym jako podstawowym instrumencie prawa emisyjnego. Powstała ona w wyniku przeświadczenia, że podjęcie takiej próby pozwoli nie tylko przybliżyć tę wiedzę do praktyki, lecz także zintensyfikować jej dalszy rozwój. Dopiero bowiem usystematyzowanie tego, co już wiemy na temat pozwolenia emisyjnego, pozwala wykryć „białe plamy” na mapie naszej wiedzy o prawie emisyjnym. Przepisy regulujące pozwolenie emisyjne, będące najważniejszym instrumentem charakteryzowanego w książce prawa emisyjnego, wymagają zabiegów interpretacyjnych uwzględniających szeroki zakres wiedzy technicznej, której nie posiadają w szczególności prawnicy. Prawo emisyjne traktowane jako źródło prawa ujmowane jest w tej książce jako element większej całości, jaką jest system prawa ochrony środowiska.

Problemów, które czekają na rozwiązanie, jest w teorii prawa ochrony środowiska wciąż jeszcze niemało. Praca niniejsza zawiera analizę prawną aspektów pozwolenia emisyjnego. Jest to próba oceny funkcjonowania tego instrumentu prawnego w systemie prawa ochrony środowiska. Nie wyczerpuje ona całej skomplikowanej problematyki prawa emisyjnego, lecz stanowi jedynie pierwszy krok na drodze dalszych badań nad prawem emisyjnym i jego instrumentami.

Książka została pomyślana jako monografia na temat pozwolenia emisyjnego i przeznaczona jest dla praktyków stosujących prawo ochrony środowiska. Takie przeznaczenie opracowania musiało wpłynąć na jego treść i sposób ujęcia materiału. Autor starał się zawrzeć w nim tę wiedzę, która stanowi podstawę prawa emisyjnego oraz która jest niezbędna do interpretacji podstaw prawnych pozwolenia emisyjnego w prawie ochrony środowiska.

Przy pisaniu monografii korzystałem w pewnych przypadkach częściowo z materiału zawartego we wcześniejszych moich pracach: Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, Instytucje prawne ochrony środowiska a proces inwestycyjno-budowlany. Studium prawno-administracyjne, Warszawa 2012, Bezpieczeństwo ekologiczne jako instytucja prawna ochrony środowiska, Łódź 2012 oraz Model prawny systemu gospodarki odpadami. Studium administracyjno-prawne, Łódź 2014. Przedmiot tych badań został w niniejszej publikacji poszerzony o nowe kwestie związane z pozwoleniem emisyjnym w systemie prawa ochrony środowiska.

W opracowaniu uwzględniono stan prawa i literatury na 20 stycznia 2020 r.